Летальне озброєння: давати чи не давати? Як США допомагає Україні

Питання постачання американського летального оборонного озброєння в Україну було яблуком розбрату з самого початку конфлікту на Донбасі. Прихильники постачання стверджували, що посилення обороноздатності України є важливим для стримування Росії від спроб подальшого порушення безпекового порядку в Європі. Противники вважали, що це призведе до ескалації конфлікту. В той час, як Конгрес США постійно виступає за більш рішучу підтримку України, що включає в себе і надання летального оборонного озброєння, Адміністрація Обами до цього часу обмежувала допомогу Україні в сфері безпеки підготовкою фахівців та нелетальною зброєю. Попри це президент Обама підписав Закон про бюджет на підтримку національної оборони на 2016 рік, що зняло останні бюрократичні перепони для надання військової допомоги Україні в обсязі $300 млн., зокрема і летального оборонного озброєння. У цій аналітичній записці буде проаналізовано, як рішення США посилити обороноздатність України вплине на динаміку конфлікту на Донбасі. Основна думка полягає в тому, що надання Україні американського летального оборонного озброєння навряд чи схилить чашу терезів на користь Києва. Але це стане чітким сигналом українському народу і російському керівництву про готовність США доповнити свої дипломатичні зусилля більш конкретними діями в сфері безпеки.

-- Як США допомогає Україні

Анексія Криму і конфлікт на сході України спонукали Сполучені Штати значно збільшити військову допомогу Україні. Судячи із загальних витрат США на зовнішню допомогу (включаючи асигнування відповідно до Закону про бюджет на підтримку національної оборони), заплановані на 2016 рік, Україна увійшла до переліку найбільших отримувачів американської допомоги. У нещодавно підписаному Консолідованому законі про бюджетні асигнування на 2016 рік збільшено загальну суму видатків на допомогу Україні з $514 млн. до не менше $658 млн.

Українсько-американська співпраця у сфері оборони була на доволі високому рівні ще до початку військового загострення з Росією. У перші роки незалежності України допомога США скеровувалась на розвиток вільного ринку, демократичних інститутів, а також реформування сектору безпеки. У 2000-х і на початку 2010-х років обсяг допомоги знизився, але залишався відносно стабільним. Із загальної суми зовнішньої допомоги на програми безпеки та оборони виділялося в середньому 35-40%. Це були програми військової підготовки, фінансування військових програм, продаж озброєння та допомога в реалізації реформи у сфері обороноздатності. Від початку 2014 р. загальна сума допомоги США Україні становила $760 млн., а також $2 млрд. у вигляді кредитних гарантій.

-- Механізми закупівлі та обсяги продажів американського озброєння Україні

Протягом останніх десяти років обсяг продажів озброєння Україні був порівняно невеликим. Україна не була на передовій у війні з міжнародним тероризмом, як і не була «історичним» отримувачем американської військової допомоги, як Ізраїль або Єгипет. Після проголошення незалежності Україна помилково вважала, що у неї немає ворогів, тому видатки на оборону були радикально знижені, бойові комплекси розібрані або продані, а реформа у сфері безпеки загальмувалася. Зрештою, низький рівень продажів озброєння можна пояснити тим фактом, що і Україна, і США належать до 10 найбільших експортерів на високо конкурентному світовому ринку озброєння.

Ситуація кардинально змінилася після початку російської агресії та гібридної війни, які виявили, в якому занедбаному стані перебуває українська армія. Саме тому з початку конфлікту керівництво країни звернулося до американських партнерів із запитом на контр-артилерійські системи, протитанкові керовані ракети, бронежилети, електронні системи та інше обладнання, якого не вистачало українській армії. Враховуючи кількість спекуляцій навколо надання американських озброєнь Україні, варто означити, які існують механізми і процедури цих поставок. Якщо йдеться про постачання летального озброєння, то США використовують кілька механізмів: програма продажу озброєння іноземним державам (Foreign Military Sales), програма продажу озброєння через прямі комерційні поставки (Direct Commercial Sales), програма продажу надлишків військової техніки та озброєння (Excess Defense Articles) та програма продажу озброєння в надзвичайних ситуаціях. Україні озброєння продається через програму продажу озброєння іноземним державам, в рамках якої переговори ведуться на рівні міністерств оборони обох країн, а також через програму продажу озброєння через прямі комерційні поставки, де Департамент оборони не залучений до процесу, натомість відбувається пряма закупівля від виробників. Пентагон регулярно оприлюднює результати тендерів на постачання озброєння, які містять інформацію про тип озброєння, його кількість та суму контракту. Натомість угоди в рамках програми продажу озброєння через прямі комерційні поставки важко відслідковувати у зв’язку з обмеженим доступом до даних про експорт озброєння.

У період із серпня-2014 по вересень-2015 Міністерство оборони США в рамках програми продажу озброєння іноземним державам видало чотири підряди американським компаніям на постачання озброєння Україні. Йдеться про постачання радіосистем компанією Harris Corp., безпілотних літальних апаратів від компанії Aerovironment, Inc., автомобілів «Хаммер» від компанії AM General та радіолокаційних радарів стеження від компанії Raytheon. . З початку російської агресії Україна отримувала лише нелетальні системи.

-- Оборонні видатки США в 2016 році та допомога Україні

У лютому 2015 року, коли оборонний бюджет США ще перебував на етапі підготовки, Адміністрація Обами заявила, що питання надання Україні летального озброєння розглядається і остаточне рішення ще не прийняте. З самого початку конфлікту президент Обама засуджував російську агресію, але в той же час чітко давав зрозуміти, що не бачить варіанту військового вирішення, і натомість схилявся до покарання Росії економічними санкціями. Одним із аргументів проти надання летального озброєння була небезпека подальшої ескалації конфлікту і ризик потрапляння американської зброї в чужі руки.

Через 9 місяців президент Обама поставив свій підпис під Законом про бюджет на підтримку національної оборони, в якому передбачено виділення $300 млн. на військову допомогу Україні й зокрема $50 млн. — на летальне озброєння. Проект цього бюджету був підготовлений ще на початку року, і влітку 2015 року Сенат його ухвалив. Але в жовтні Обама наклав на проект бюджету вето, пояснюючи це тим, що Конгрес не вирішив питання закриття в’язниці Гуантанамо. Хоча Конгрес, у якому більшість належить республіканцям, і президент-демократ мають різні погляди щодо надання Україні летального озброєння, обидві сторони залишаються солідарними в необхідності подальшої допомоги українській армії в боротьбі з сепаратистами, яких підтримує Росія. Після того, як влітку 2015 року Сенат вніс поправки в бюджет, загальний обсяг допомоги Україні зріс із $200 млн. до $300 млн. Це, звичайно, стало хорошою новиною для Києва, але загалом програма сприяння безпеці в Україні залишається скромною у порівняні з допомогою, яку отримають сили безпеки Афганістану ($3.65 млрд.) чи фонд тренування та озброєння в Іраку ($715 млн.).

Вагання щодо надання Україні летального озброєння можна пояснити попередніми заявами Обами, в яких він говорив, що готовий розглядати такий варіант у випадку провалу дипломатичних шляхів вирішення конфлікту. Однак висловлюючи сподівання на реалізацію Мінських домовленостей, Білий Дім все ж таки підтримав збільшення військової допомоги Україні, і на це рішення частково вплинули такі чинники:

Постійні порушення режиму припинення вогню. Президент Обама чітко дав зрозуміти, що США можуть змінити свою позицію стосовно постачання Україні летального озброєння, якщо конфлікт не вдасться вирішити дипломатичним шляхом. І хоча з часу підписання перших Мінських домовленостей минуло більше року, від лінії зіткнення все ще не була відведена важка артилерія, спостерігачі ОБСЄ не можуть вільно пересуватися територією Донбасу, і сотні українських солдатів загинули.

-- Тиск Конгресу та інших груп впливу

Республіканська більшість у Конгресі постійно виступала за більш рішучі дії США щодо конфлікту в Україні. Комітети у справах збройних сил Палати представників та Сенату від самого початку обговорення оборонного бюджету на 2016 рік рекомендували надати Україні летальне озброєння. У процесі роботи над бюджетом, від першого проекту до фінального закону, Конгрес збільшив обсяг військової допомоги Україні з $200 млн. до $300 млн. і з цієї суми окремо зарезервував $50 млн. на летальне оборонне озброєння.

Рекомендації експертів та високопосадовців. За всебічну і комплексну західну підтримку України, що включає в себе і надання летального оборонного озброєння, виступало чимало визнаних лідерів думок, а також багато високопосадовців американського уряду. І хоча Адміністрація Обами ще не прийняла рішення щодо надання Україні летального оборонного озброєння, багато рекомендацій у сфері військової підтримки України, означених у спільному звіті, підготовленому аналітичним центром «Атлантична рада», Брукінгським інститутом та Чиказькою радою з глобальних питань, були враховані у процесі надання великого спектру нелетальної допомоги.

Схвалення з боку Конгресу дозволяє Адміністрації, на додаток до підтримки України даними розвідки та навчанням військових, постачати летальне озброєння, таке як бронебійні системи, гранатомети, міномети та стрілецьку зброю. Інше питання — чи використає Адміністрація Обами це схвалення. Хоча озброєння, про яке йдеться, є летальним, основним його завданням є посилення обороноздатності української армії у разі наступальних дій проросійських сепаратистів. Нелетальні елементи в рамках ініціативи військової допомоги Україні складають контр-артилерійські радари, безпілотні літальні апарати (дрони) та засоби радіоелектронної боротьби.

Ще один важливий аспект у питанні надання Україні військової допомоги полягає в тому, що на нього не впливатиме загальна тенденція до скорочення американських видатків на оборону. Починаючи з 2010 року, після зменшення присутності в Афганістані та Іраку та під впливом економічних обмежень, військові видатки США поступово скорочуються. Ініціатива сприяння безпеці в Україні була визначена в рамках фінансування операцій збройних сил за кордоном (overseas contingency operations) також відомого як фонд війни, на який не впливають зміни у поточних витратах.

-- Летальне оборонне озброєння:

політичний сигнал чи стратегічна і кардинальна зміна правил гри?

Україна пройшла довгий шлях від отримання декларацій про допомогу від уряду США до виділення $300 млн. військової допомоги. При цьому важливо розуміти, що може на практиці означати виділення $50 млн. на летальне оборонне озброєння у разі, якщо Адміністрація вирішить рухатися далі в цьому питанні. Посол України у США Валерій Чалий в інтерв’ю одній з українських інформагенцій заявив, що кошти, передбачені для летального озброєння можуть бути використанні для закупівлі протитанкових систем. В статті повідомляється, що цих грошей вистачить на 324 протитанкові комплекси Javelin. Незалежно від того, скільки саме таких систем може отримати Україна, посол Чалий наголосив, що будь-яке летальне озброєння, надане Україні, буде використовуватися виключно для оборони і стримування подальшої ескалації конфлікту. Разом з тим важливо розуміти, яким чином отримання Україною такого озброєння може змінити ситуацію на Донбасі. Так, генерал-лейтенант Бен Ходжес (командуючий сухопутними військами США в Європі) висловив своє занепокоєння щодо можливих наслідків появи в України такого летального озброєння як комплекси Javelin і заявив, що в результаті посилення російської присутності це може призвести до збільшення кількості втрат серед українських військовослужбовців. Він додав, що це озброєння не принесе стратегічних змін у ситуації на Донбасі, і наголосив на перевагах американсько-українських навчальних програм.

Якщо рішення надати Україні летальне озброєння фундаментально не вплине на обороноздатність країни ($50 млн., виділених на летальну зброю, становлять лише малу частку річних видатків України на війну на Донбасі), то зміна попередньої стратегії США щодо поставок зброї стане політичним сигналом для Росії. На рішення Путіна про початок інтервенції в Крим і на Донбас вплинуло і те, як його сприймали. Багато експертів поділяють думку про те, що ризикована авантюра Путіна в Україні і посилення агресії напередодні кожного етапу Мінських переговорів частково були наслідками того факту, що президент США не розглядав надання летального озброєння як потенційний варіант відповіді. І хоча економічні санкції здатні завдати і таки завдають шкоди російському керівництву, вони рідко впливають на ситуацію в короткостроковій перспективі. Путін використовував вагання Адміністрації Обами щодо надання летального озброєння як тактичну перевагу і завдяки великій підтримці всередині країни та високо централізованій російській політичній системі міг дуже легко озброювати своїх ставлеників на Донбасі важкою артилерією, танками, зенітними комплексами та ракетними установками. Якби позиція Обами щодо озброєння України в періоди найбільшої агресії Росії була більш рішучою чи принаймні не такою однозначною, можливо Путін двічі подумав би, перш ніж продовжувати ескалацію конфлікту для отримання переваг під час переговорів про припинення вогню.

Минуло вже два роки з початку конфлікту, і Україна все ще хоче отримати від США летальне оборонне озброєння. Наразі бюрократичні перепони для цього усунуті: влітку Конгрес прийняв закон про постачання збройним силам України летального озброєння, восени він був підписаний. Але рішення про фактичну передачу летального оборонного озброєння, швидше за все, буде залежати від того, як виконуватимуться Мінські домовленості. Порушення мирного процесу, наприклад, значне порушення сепаратистами режиму припинення вогню, може спонукати Адміністрацію передати Україні зброю, і таким чином послати сильний політичний сигнал російському керівництву.

-- Висновки

У 2016 році Україна планує витратити на оборону 5% ВВП (приблизно $4,8 млрд.). Очевидно, що допомога від США у $300 млн. дозволить значно посилити обороноздатність країни. Ці кошти допоможуть покращити підготовку і навчання військовослужбовців, підвищити можливості розвідки та прискорити реформу в сфері безпеки та оборони. Якщо говорити про летальне озброєння, то надання Україні протитанкових ракетних комплексів та інших оборонних систем радикально не вплине на ситуацію на Донбасі, а швидше стане сигналом для Росії та її ставлеників на Донбасі про те, що порушення мирного процесу може їм дорого коштувати. Основна ціль надання Україні летального озброєння полягає не в тому, щоб схилити чашу терезів у цьому конфлікті на користь Києва, а в тому, щоб послати Путіну сигнал, що США підтримують право України захищати свою суверенність. Ці висновки випливають із таких міркувань:

Покращення оборонних можливостей — зменшення ймовірності посилення конфлікту. Допомога США, що передбачає надання летального озброєння, підвищує вартість вирішення конфлікту військовим шляхом. Під час перших та других переговорів у Мінську про припинення вогню Путін після того, як його ставленики загострювали конфлікт і давали йому кращу переговорну позицію, вів перемовини з позиції сили. Щоб уникнути ще гірших умов під час перемовин про припинення вогню і вести переговори на рівних з противником, Україні потрібно мати можливість ефективно захищатися.

Війна дорого коштує. Падіння цін на нафту, економічний занепад, санкції та воєнна кампанія в Сирії (всі ці фактори, найімовірніше, залишаться в 2016 році) не дають Росії можливостей для ще однієї великої військової кампанії. Конфлікт низької інтенсивності на Донбасі, швидше за все, триватиме, в той час як посилення агресії з боку проросійських сепаратистів потягне за собою додаткові економічні втрати через нові санкції.

Оборонне озброєння для оборонних цілей. Конфлікт на Донбасі не можна вирішити силою, а тільки шляхом мирних переговорів. Такою є офіційна позиція української влади. Нецільове використання оборонного летального озброєння поставить під великий сумнів подальшу економічну та військову підтримку з боку західних партнерів. Оскільки Україна сильно залежить від іноземної допомоги, вона повинна зробити усе можливе, щоб летальне озброєння, коли і якщо воно буде отримане, не використовувалося в наступальних цілях і не потрапило в чужі руки.

Стійкість збройних сил. Попри наявні структурні проблеми, Україна навряд чи повторить недоліки реалізації програм військової допомоги США таких, як програми навчання та озброєння в Сирії чи Іраку. На відміну від цих країн Близького Сходу, Україна довела свою готовність і здатність боротися з супротивником. З точки зору ефективності використання коштів, Україна, яка отримала порівняно скромну допомогу, досягла значно кращих результатів, ніж сирійська програма, яка змогла на виділені $500 млн. підготувати лише невелику кількість військових.

Очікування формують реальність. Під час Євромайдану українці зробили проєвропейський вибір, на який Росія відповіла гібридною війною. Надання Україні летального озброєння буде сигналом не тільки для Росії, а й для українського народу, про те, що США підтримують геополітичний рух України в бік євроатлантичної спільноти. Окрім того, в Україні є велика внутрішня підтримка щодо надання летального оборонного озброєння. Останні опитування Інституту світової політики та Центру Разумкова свідчать, що українські політичні експерти і населення країни загалом підтримують рішення про надання Україні летального озброєння з боку США. Такий крок покращить імідж американської влади серед українського населення, оскільки США, згідно з Будапештським меморандумом, вважаються гарантом безпеки та суверенітету України. З точки зору очікувань більшості українців, надання летального озброєння можна певним чином порівняти із зоною вільної торгівлі та безвізовим режимом з Євросоюзом.

Від початку конфлікту американська економічна та військова допомога Україні значно збільшилася. Проте в будь-якому випадку досягнути мирного вирішення ситуації можливо лише за умови, що продовження військових дій буде надто дорого коштувати. Краще підготовлена, озброєна і поінформована українська армія може стати серйозним аргументом для того, щоб переконати Росію не загострювати конфлікт, створюючи тим самим простір для врегулювання ситуації на Донбасі в Мінському або іншому форматі.