Аудит зовнішньої політики: Україна-Італія
Україна та Італія ніколи не перебували у топі зовнішньополітичних пріоритетів одна одної. Італія традиційно фокусувала увагу на регіоні Середземномор’я. Що стосується регіону Східної Європи, то тут стратегічним партнером Риму була і залишається Росія. До Революції гідності і російсько-українського конфлікту ключові інтереси Італії до України полягали у сфері торгівлі та інвестицій.
Щодо України, то її ключовим інтересом до Італії був економічний вимір та досягнення італійської підтримки.
Після початку російсько-української війни українсько-італійські відносини позначилися додатковим аспектом. До традиційного економічного партнерства додалося політико-безпекове питання, через яке в Італії виникла проблема у відносинах з РФ. Тому наразі офіційний Рим, передусім, зацікавлений у стабілізації ситуації в Україні.
При цьому Італія не розділяє «холодновоєнного» дискурсу щодо ізоляції Москви і ставиться до ситуації прагматично: Росія залишатиметься вагомим гравцем на регіональному та глобальному рівні і тому з нею потрібно рахуватися. Багато італійських політиків і сьогодні вважають за необхідне повернутися до досвіду своєї країни, коли в найважчі моменти протистояння періоду «холодної війни» Італія, будучи членом НАТО і вагомим союзником США в Європі, мала з Росією чи не найкращі стосунки серед усіх західних країн.
Водночас, через цілу низку факторів (зміна уряду в Італії та Україні, російська агресія в Україні), італійсько-українські відносини отримали нову динаміку. Завданням українського уряду на даному етапі є підтримка цієї динаміки та трансформації політичних домовленостей у конкретні взаємовигідні економічні проекти.
Сьогодні обидві сторони дивляться одна на одну як на «сполучні ланки». Для України принциповою є підтримка Італії на міжнародних майданчиках, зокрема в ЄС, НАТО та в рамках «Великої сімки». Італія розглядає Україну у контексті з Росією — як країну, яка теоретично могла б впливати на внутрішній розвиток Росії, зв’язувати її з ЄС або принаймні виконувати роль моста (підхід, озвучений Романо Проді декілька років тому), безпечної дистанції, з-за якої ЄС міг би вести з Росією діалог. При цьому Італія тільки починає відкривати для себе Україну як повноцінного партнера.
Стратегічними пріоритетами України щодо Італії є:
1) розбудова самостійного двостороннього політичного треку, який би підтримувався усвідомленням самоцінності обох партнерів один для одного;
2) підтримка українських євроінтеграційних прагнень з боку Італії;
3) підтримка Італією єдності в ЄС стосовно територіальної цілісності України в контексті розв’язання російсько-українського конфлікту на Сході України та деокупації Криму;
4) реалізація інтересів у сфері енергетики з метою збереження за Україною ролі європейського енергетичного хабу;
5) реалізація інтересів української громади в Італії;
6) зміна італійської «картини світу» щодо України, розвінчання глибоко вкоріненого в італійській ментальності міфу про політичну та культурну приналежність України до зони впливу «русского мира».
Реалізація цих інтересів має великий потенціал, оскільки інтересами Італії щодо України є:
1) збільшення кількості італійських підприємств та інвестицій на українському ринку;
2) відновлення територіальної цілісності України та розв’язання конфлікту на Сході України;
3) збереження та розбудова газотранспортних шляхів через територію Південної Європи, у яких через своє географічне розташування Україна має ключове значення.
Метою цієї записки є виявлення точок перетину взаємних інтересів України та Італії та можливих шляхів їхньої якнайефективнішої реалізації.
Італія: безпека європейської інтеграції України
Донедавна одним із ключових інтересів України щодо Італії є підтримка України на міжнародних форумах, передусім, у питаннях, які стосуються її євроінтеграційних прагнень: імплементація Угоди про асоціацію, отримання безвізового режиму. З 2014 року до цього переліку додалося питання збереження суверенітету та відновлення територіальної цілісності України, а також збереження санкцій проти Росії, запроваджених внаслідок російської агресії в Україні. Як європейські, та і українські ЗМІ регулярно порушують питання, чи не стане Італія «слабкою ланкою» Європейського Союзу.
Рівень впливу Італії на прийняття рішень в ЄС є, справді, помітним — не таким, як у «Великої трійки» (Франції, Німеччини та Великої Британії), але суттєвим. Достатньо сказати, що підтримка італійського прем’єра Маттео Ренці стосовно ініціатив ЄС є для канцлерки Німеччини Ангели Меркель запорукою одностайності в ЄС-28. Більше того, тоді як для Росії Італія історично має самостійну зовнішньополітичну стратегію, Україна — це країна, з якою Італія має справу в рамках євросоюзівського треку і більш схильна приєднуватися до консенсусної позиції ЄС, аніж мати власну. Не секрет, що для італійської зовнішньої політики пріоритетним є Середземноморський та Балканський регіони, а не східний кордон Європейського Союзу.
Позиція офіційного Риму щодо ключових для України питань європейської інтеграції та врегулювання російсько-українського конфлікту виглядає так: Італія підтримує політику ЄС щодо України як у питаннях євроінтеграції, так і територіальної цілісності, але не вважає, що ізоляція Росії — це вихід. В італійському дипломатичному дискурсі така політика має назву «подвійного треку» (doppio binario) — твердість щодо принципів міжнародного права у поєднанні з діалогом і переговорами.
Діалог Риму та Кремля є справді інтенсивним. Ренці відвідав Москву з офіційним візитом після анексії Криму у березні 2015 року. Того ж року, у липні, Владімір Путін приїхав на всесвітню виставку «Експо» у Мілані. Попри неофіційний характер візиту, Путін мав зустрічі на вищому рівні: з італійським прем’єром відкрив День Росії та зустрівся з президентом Італії Серджіо Маттареллою та Папою Римським Франциском. У 2016 році міністр закордонних справ Джентілоні двічі відвідав Москву.
Однак реальну розстановку сил в Італії можна охарактеризувати наступною формулою: відносини з Росією для офіційного Риму важливі, але відносини з Європейським Союзом та США — важливіші. Як зазначив один із учасників інтерв’ю, «Росія завжди розраховує на італійську підтримку і завжди помиляється, тому що європейська і євроатлантична спільноти є першочерговим пріоритетом для Італії». Така ситуація відкриває нові можливості для України: «загравання» Риму з Москвою змушує останню сприймати Італію як свого «троянського коня» в ЄС, тимчасом як, насправді, саме Україна має в Італії прихованого союзника — принаймні доти, доки при владі перебуває «Демократична партія» Маттео Ренці.
На практиці це означає, що в італійському політикумі існує два рівні дискурсу: рівень риторики, який часто звучить як проросійський, і рівень справ, які фактично свідчать про підтримку України та її інтересів.
Після розв’язання російсько-українського конфлікту в італійських урядових колах розуміють: повернення до політики business as usual з Росією неможливе. Позиція Італії полягає в тому, що Росія має поважати територіальну цілісність України та Мінські домовленості. Так, Італія — одна з небагатьох країн ЄС, які зробили конкретні кроки щодо арешту майна росіян із ближнього кола Владіміра Путіна. У вересні 2014 року було заарештовано активи олігарха Аркадія Ротенберга загальною вартістю близько 30 млн євро. Окрім того, на запит Генеральної прокуратури України у рамках кримінальної справи побиття демонстрантів в Одесі в 2007 році поліція Сан-Ремо заарештувала екс-нардепа від Партії Регіонів Ігоря Маркова.
У 2013 році Італія з пересторогою ставилася до Угоди про асоціацію з Україною, підозрюючи, що Росія може розпочати конфлікт унаслідок її підписання. Від чималої частини італійського політичного істеблішменту можна було почути, що Росія мала бути залученою до консультацій щодо наслідків Угоди про асоціацію, а європейських партнерів Італії, зокрема Німеччину, звинувачували у надмірному поспіху. Проте вже після анексії Криму Італія виступила співавтором резолюції Генеральної Асамблеї ООН «Територіальна цілісність України» і підтримала низку жорстких заяв «Великої сімки». Італійське керівництво, зокрема Міністерство оборони і МЗС, не мають жодних ілюзій щодо того, хто воює на боці самопроголошених «ЛНР» та «ДНР» — італійці добре поінформовані щодо російської військової присутності на Сході України (зокрема, через представників Італії у складі Спеціальної моніторингової місії ОБСЄ). Що стосується самої угоди, то Італія також вчасно і швидко ратифікувала документ в обох палатах парламенту (попри загальний скептицизм населення з цього питання: згідно з опитуванням, проведеним у березні 2016 року, 66% громадян Італії вважає, що в Італії, як і в Нідерландах, варто провести референдум щодо Угоди про Асоціацію з Україною).
Попри міграційну кризу, яка торкнулася Італії чи не найбільше з країн-членів ЄС, Італія послідовно підтримує надання Україні безвізового режиму. У цьому питанні несподівано зіграла роль «м’яка сила» української громади в Італії. В Італії немає страхів, пов’язаних з українською міграцією, через обізнаність з українським менталітетом та характером (більшість італійців знає бодай одного українця).
Італія послідовно підтримує Мінський процес та обстоює необхідність повної імплементації Мінських угод. Ренці назвав Мінські угоди «полярною зіркою, дороговказом» для врегулювання конфлікту, а також постійно підкреслює, що зняття санкцій з РФ можливе тільки повної їхньої імплементації.
Сенс Мінських угод для Італії полягає, з одного боку, у припиненні збройного протистояння та відновлення суверенітету та територіальної цілісності України, а з іншого — у поверненні Росії до діалогу та європейського безпекового простору. Таким чином, врегулювання російсько-українського конфлікту розглядається в Італії, передусім, як перспектива відновлення відносин із РФ.
З огляду на налагоджений діалог із Російською Федерацією, Італії подобається грати роль «фасилітатора» у відновленні комунікації між Києвом та Москвою. Так, у жовтні 2014 року Ренці провів робочий сніданок з Порошенком і Путіним у рамках саміту «Азія-Європа» (ACEM) у Мілані. У зустрічі також взяли участь канцлерка Німеччини Ангела Меркель, президент Франції Франсуа Олланд, прем’єр-міністр Великої Британії Девід Кемерон, а також представники з боку ЄС — тодішні голова Ради ЄС Герман ван Ромпей та Голова Єврокомісії Жозе Мануель Баррозу. Після заходу Ренці ділився з журналістами «дуже позитивними» очікуваннями щодо розв’язання конфлікту на Сході України. Італійські депутати намагалися надати майданчик «рівних можливостей» дипломатичним місіям України та РФ в Римі: протягом 2015 року італійський парламент тричі запрошував на слухання посла України та посла Росії. Щоправда, посол Росії відмовлявся брати участь у спільних заходах такого кшталту.
Мінськ-2 є також певним подразником в Італії — зокрема, через те, що Італія виключена з «Нормандського формату». ЗМІ та певні представники італійського політичного істеблішменту критикують уряд Ренці за недостатній вплив у європейській політиці та говорять про «німецьку гегемонію» в ЄС. Однак не варто перебільшувати важливість, яку складає для Риму залучення до центру прийняття рішень щодо врегулювання конфлікту на Сході України. Офіційний Рим задовольняє свої зовнішньополітичні амбіції в інших контекстах. «Італія відіграє важливу роль: зрештою, знаходимося в Середземномор’ї, на перехресті великих криз, і також маємо ключову роль в інших контекстах, наприклад, в Афганістані (…). Ми маємо ключову, навіть лідерську роль у багатьох досьє, зокрема у темі міграції. (…) Що стосується Нормандського формату, то тут вже Франція і Німеччина мають можливість увійти в історію», — відповів міністр закордонних справ Італії Паоло Джентілоні на закид журналіста
Таким чином, питання підтримки або непідтримки санкцій проти Росії з боку Італії коріниться не у стратегічному партнерстві Риму та Москви, а в бажанні Італії підкреслити свою вагу у прийнятті рішень в ЄС та отримати певні поступки від європейських партнерів у інших питаннях. Так, у грудні 2015 року Ренці заблокував автоматичне подовження санкцій і вимагав обговорити це питання на Європейській Раді (неофіційно справжньою причиною такої політики була дискусія з Берліном щодо Північного потоку ІІ та намагання лібералізувати бюджетні норми ЄС). Обговорення у Раді стосовно подовження санкцій дійсно відбулося, але було швидше символічним, аніж визначальним для кінцевого рішення.
Ключовими пунктами Мінських угод в офіційному Римі вважають повне припинення вогню та реалізацію політичної частини домовленостей — конституційну реформу, яка, на думку італійського керівництва, приведе до децентралізації влади та національного примирення. Теза міністра закордонних справ Італії Паоло Джентілоні, яку він висловив італійському виданню
Насправді така позиція коріниться у глибокій децентралізації, яка притаманна самій Італії. Деякі італійські експерти вважають, що для України міг би бути корисним італійський досвід. Із двадцяти регіонів Італії п’ять прикордонних та острівних регіонів — Сардинія, Сицилія, Трентіно-Альто Адідже, Валле д’Аоста та Фріулі-Венеція Джуліа — мають «спеціальний статус» (a statuto speciale). Рішення про спеціальний статус цих мультикультурних та мультилінгвальних (у випадку Трентіно-Альто Адідже) регіонів було продиктоване бажанням Італії зберегти ці території у своєму складі після Другої світової війни.
Варто відзначити, що кримські татари ще у 2012 році цікавилися досвідом Південного Тіролю, провінції Трентіно-Альто Адідже, із забезпечення місцевого самоврядування. Тоді у складі кримськотатарської делегації провінцію відвідав, зокрема, Рефат Чубаров. Щоправда, на думку інших експертів, для порівняння зі Сходом України надається не економічно розвинений гірськолижний курорт Альто Адідже, а Сицилія — як «простір недобудованої держави, чиї відсутні структури замінені олігархічно-кримінальними кланами, що не дозволяють розвиток громадянського суспільства».
Російсько-український конфлікт на Сході частково спричинився до перегляду оборонної політики Італії. У 2015 році Міністерство оборони Італії оприлюднило Білу книгу з міжнародної безпеки та оборони — в Італії документ такого стратегічного рівня було підготовлено вперше за 30 років. У цілому, риторика Книги обстоює мілітарний підхід до гарантування національної безпеки, однак підтверджує скорочення збройних сил Італії та визначає Середземноморський та Євроатлантичний регіони як пріоритетні для італійської безпеки. Цікаво, що попри те, що Чорне море також належить до Середземноморського басейну, анексія Криму не сприймається в Італії як загроза, зокрема через те, що в Криму історично базувався російський флот. При цьому, як показало соціологічне дослідження Pew Global Attitudes Survey, тільки 44% італійських громадян вважають, що Росія є загрозою для сусідніх держав (у Польщі таку думку розділяють 70% громадян, у США — 59%, у Франції — 51%).
Італія є палким супротивником ідеї постачання зброї Україні, і в цьому позиція італійського уряду повністю збігається з настроями виборців: 65% громадян Італії виступають проти такого рішення, і тільки 22% — за. Більш негативно налаштованими до цього питання у Європі є тільки громадяни Німеччини: там таке рішення не підтримують 77% громадян.
Тут важливо підкреслити, що такі настрої є не антиукраїнськими, а скоріше пацифістичними, як і італійська зовнішня політика загалом. Італія, яка, як і Німеччина, була переможеною країною у Другій світовій війні, сьогодні сповідує несилову зовнішню політику і не готова відправляти війська не те що в Україну, а й у Лівію, попри належність останньої до власних геополітичних пріоритетів та тиск з боку США.
Повна версія дискусійною записки
Аудит зовнішньої політики: Україна-Італія
Публікація підготовлена у рамках проекту Інституту світової політики (ІСП) «Аудит зовнішньої політики України». Цей проект виконується за підтримки «Чорноморського фонду для регіональної співпраці» Німецького фонду Маршалла (BST GMF), а також проекту «Об’єднуємося заради реформ» (UNITER), що реалізується Pact в Україні за підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID).
Катерина Зарембо, Інститут світової політики
Коментарі — 0