Закон про місцеві вибори: удар по місцевому самоврядуванню чи його посилення?

Набув чинності новий Закон про місцеві вибори. Крім призначення дати проведення виборів, він визначає перехід до змішаної мажоритарно-пропорційної системи, заборону участі у виборах блокам політичних партій, а також відміну самовисування кандидатів. В цих нормах бачать заперечення Конституційності та загрозу політичного батракування. Разом з тим, нова система може нарешті вгамувати конфлікт в роботі міських голів і рад, адже якщо міський голова буде обраний і висунутий партією, він матиме підтримку депутатів в раді, це сприятиме ефективності його роботи.

Про позитиви та недоліки нового Закону в прес-центрі «Главкому» говорили колишній заступник голови Секретаріату Президента, член Венеціанської комісії Марина Ставнійчук, екс-губернатор Вінничини, екс-мер Вінниці, депутат Вінницької облради Олександр Домбровський та міський голова Херсона Володимир Сальдо.

Марина Ставнійчук: «Українське суспільство у питанні місцевого самоврядування повернулося навіть не на десять років назад, а ще у радянські часи»

Як відомо, 10 липня Верховною Радою України в новій редакції був прийнятий Закон «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», у суботу його підписав Президент.

На жаль, основна претензія, яка висувалася до недавньодіючої виборчої пропорційної системи в цьому Законі залишилася невирішеною. Більше того, всі недоліки закритої пропорційної системи в новому Законі ще і обтяжені не найкращим технічним застосуванням мажоритарної виборчої системи на місцевих виборах. З огляду на це, навряд чи цей Закон вирішує питання вдосконалення системи місцевого самоврядування, персоніфікації якісного складу органів місцевого самоврядування.

Для місцевого самоврядування, для вирішення завдань, задоволення інтересів місцевих територіальних громад найкращим варіантом є мажоритарна система. Про це говорили всі політичні сили, в тому числі ті, які входять до теперішньої коаліції у Верховній Раді. Реальний стан справ є таким, що запровадження виборчої системи в змішаному варіанті дає можливість провладній коаліції використати на повну силу всі адміністративні важелі при проведенні місцевих виборів. Українське суспільство у цьому питанні повернулося навіть не на десять років назад, а ще у радянські часи.

У Законі є цілий ряд положень, які значною мірою не відповідають Конституції України. Зокрема, фактично позбавляються виборчого права військовослужбовці строкової служби. У загальних положеннях Закону не робиться розділення для тих, хто проходить альтернативну службу, тобто мають відповідну реєстрацію і інші атрибути, що дають мають можливість голосувати на виборах. З іншого боку, хоч це не є предметом Закону про вибори, даний Закон не вважає членами територіальних громад, а відтак не надає виборчого права на місцевих виборах громадянам, які знаходяться у місцях позбавлення волі. В українській Конституції такого обмеження немає, тому ця норма виглядає абсолютно неконституційною.

Наступний аспект пов\'язаний з виборчими процедурами. Закон не надає рівних можливостей для участі у виборчому процесі всіх суб’єктів виборчого процесу. Процедури формування виборчих округів, формування і організації виборчих комісій, процедури оскарження ймовірних порушень не створюють рівних умов для балотування і участі у виборах. Технологічно Україна сьогодні навряд чи готова до загальнонаціональних виборів у строк, який передбачений цим виборчим Законом. Надзвичайно скорочені строки не дають нормальних умов для перебігу виборчого процесу.

В остаточній редакції у формуванні округів враховується більш точна цифра кількості виборців для визначення кількості одномандатних округів для обласних та районних рад, пов’язана з кількістю громадян, які зареєстровані Державним реєстром виборців. Раніше передбачалося, що це мали бути дані органів статистики. Це крок на краще, але немає відповідності між кількістю депутатських мандатів, які мають бути у складі майбутніх рад, і кількістю територіальних громад і їх членів, які мають бути рівно представлені у складі обласних і районних рад. Наприклад, в Івано-Франківській та Хмельницькій областях фактично неможливо рівно представити у обласній раді районні ради, у районних – територіальні громади, виходячи з підходу, який визначений для кількості депутатів у складі рад. Ця проблема буде надзвичайно суттєвою для Вінницької області, де найбільша кількість територіальних громад.

Отже, завідомо Закон зроблений таким чином, що серйозні проблеми є уже на перших стадіях організації виборчого процесу. Більше того, вперше в Україні кількість складу рад визначається у строки початку виборчого процесу. Якщо ради приймуть кількісний склад рад, де будуть непропорційно представлені територіальні громади або ж кількість громадян, номінально право оскарження до суду є, але по факту виборчий процес буде вже йти своїм ходом. Таким чином, навіть у разі оскарження, цим Законом не передбачено якісного судового захисту.

Надзвичайно серйозні претензії до процедури формування територіальних виборчих комісій. В Україні відсутня система рад, тому на місцевих виборах достатньо дивним виглядає закріплення права внесення подань до складу територіальних комісій виключно за тими партіями, які сьогодні представлені у парламенті. Так, в Україні існує проблема структурування, в тому числі і партійна, але це структурування повинно відбуватися природнім шляхом, не штучно, як це пропонується зробити в Законі. Тим більше, за умови, коли територіальні комісії аж до районної територіальної виборчої комісії будуть формуватися виключно Центральною виборчою комісією. У нас, за великим рахунком, місцеве самоврядування відділене від системи державної влади. Сьогодні ми маємо достатньо складну ситуацію, коли у кожному районі Центральна виборча комісія буде формувати виборчу комісію. Механізм не передбачає об’єктивної можливості виправлення помилок місцевими організаціями партій. Строки на формування майже 700 територіальних виборчих комісій чотири дні, в кожній комісії 8-15 чоловік, ви уявляєте, що це буде? Маса документів… механізми супроводження цих документів відповідними представниками політичний партій не передбачені, а натомість є механізм неврахування Центральною виборчою комісією пропозицій місцевих організацій партій, якщо документи будуть оформленні не у встановленому порядку або не надійдуть взагалі.

Ще однією серйозною проблемою є можливість одночасного висування і балотування у списках за пропорційною системою і в мажоритарних виборчих округах на виборах обласних і районних рад.

На рівні технічних дрібниць та технологічних механізмів, Законом створені умови, які не дадуть рівних умов для участі у місцевих виборах політичним силам, які нещодавно створені, які не представлені у парламенті. Відтак, політична сила, яка є при владі, консервує ситуацію, в тому числі і недоліки, які в системі місцевого самоврядування необхідно виправляти. Натомість не дається розвиток місцевій ініціативі, не створюються умови, щоб до представницьких органів місцевого самоврядування прийшли нові сили, які б внесли нову струю у діяльність місцевого самоврядування в Україні.

Можна говорити про те, що партія влади захищає свій певний інтерес. Я далека від думки, що комуністи і Блок Литвина, які голосували за цей Закон, матимуть від нього дивіденди. Своє вони отримають за результатами виборів і побачать, що це було помилково.

Я як член Венеціанської комісії зверталася до Президента з проханням не підписувати Закон, звернутися до парламенту з тим, щоб його доопрацювали. На жаль, Закон підписаний Президентом. Але це не виключає можливості того, що у перші ж дні роботи парламенту він буде змушений вносити зміни до цього Закону, хоча б для того, щоб виборчий процес мав можливість розпочатися.

Володимир Сальдо: «Доброю ознакою нового Закону є відсутність можливості висування кандидатів в мери і в депутатський корпус від блоків»

Чи завдасть цей Закон удару по місцевому самоврядування чи посилить його? Кращий чи гірший новий Закон за попередній? Кращий, але він не найкращий, який би міг бути. За попереднім законом всіх депутатів місцевих рад обирали за списками блоків і партій, а міських голів - за звичайною системою по одномандатному округу. Ми як представники органів місцевого самоврядування були проти прийняття того закону, тому що обрання місцевих рад по пропорційній системі, зразу ж несло конфлікт і дисбалансувало роботу міських голів і рад, куди депутати потрапили за списками. Останні чотири роки показали, що закон, прийнятий в 2006 році, був абсолютно віддалений від реального життя, і велика кількість конфліктів в радах це підкреслює.

Яким же повинен бути новий Закон? Перш за все, він повинен створювати баланс між виконавчими органами місцевих рад і самими радами. Баланс - це можливість працювати міському голові над проблемами міського господарства, які щоденно ставить життя, а ради повинні вирішувати питання, що стоять перед громадою. Якщо пропорційна система, то і мер повинен висуватися від партії. Дуже непросто працювати міським головою, якщо ти самовисуванець, а в міській раді сидить декілька представників партії, які чітко орієнтується на свого місцевого чи центрального лідера, які заважають працювати міському голові. Цей Закон кращий за попередній, якщо тепер міський голова буде обраний і висунутий партією, він буде мати підтримку депутатів в раді, то і робота буде кращою.

Доброю ознакою нового Закону є відсутність можливості висування кандидатів в мери і в депутатський корпус від блоків. Кількість блоків, наприклад, в Херсоні та Миколаєві не менше п’ятнадцяти. Якби у міській раді були представники п’ятнадцяти політичних блоків, партії були б розмиті, відповідно роботи б не було, міський голова не зміг би працювати, з’являлися б конфлікти.

Демократичність в даному випадку дійсно втрачає, тому що громада немає права висунути кандидата на посаду міського голови і відповідно кандидата в депутати місцевої ради. Але ж висувають якраз ті партії, які реально знаходяться в тих містах, де вони є. Ми почали проводити аналіз, тільки в Херсоні зареєстровано біля ста партій, а загальноукраїнських є 180 або й більше. Як тільки сказали, що блоки не будуть мати права приймати участь у виборах, зруйнована ідея кандидатів від блоків, які створені протягом останніх двох років. Пішов процес, відкрийте Інтернет: продам легалізовану партію, з документами, 200 тисяч доларів. В Херсоні кандидати на посаду міського голови, які хотіли висуватися від особистих блоків вже купили партії. Люди не зупиняться, будуть шукати вихід.

Якщо держава стала на шлях будівництва державницького управління на політичній підставі, тобто від партії, то цей Закон має логічність.

Недосконалість в тому, що короткий термін, це буде дуже напружена робота. З одного боку, це не дуже демократично, бо люди не встигнуть розібратися, з іншого боку - для роботи це краще, тому що політичний процес, який триває в державі, вже став таким великим, що у нас заполітизованими є каналізація, водозабезпечення, шляхи, вивіз сміття.

За попереднім законом, члени комісії обиралися в пленарному залі засідань, коли крутили барабан… це був цирк. Після виборчого процесу в 2006 році мені було просто шкода людей, членів цих комісій. Місцеві ради на комісії не впливають, тому що впливають сили, які програли і починають діставати членів комісії, що кома не там поставлена, чи ще щось. Тому систематизація утворення комісій, визначена новим Законом, можливо, далека від досконалості, але однозначно краща за попередню.

В комісіях не можуть приймати участь всі учасники політичного процесу, тобто ті 180 партій. Давайте дивитися правді в очі, що то за партії: печатка, юридична адреса десь на квартирі, один-два активісти. Повинні бути партії, які мають у своєму складі організовану структуру. В державі повинно бути дві-чотири і не більше міцних партій.

Є ще одне недосконале питання. Хоча рада і визначила, що кількість депутатів визначає сама ж рада, але, скажіть, яка рада зменшить кількість депутатів? В Польщі відповідне рішення приймає Сейм. В Україні найбільша кількість депутатів на одиницю населення у всій Європі. Над цим питанням треба думати.

Досконалості немає меж, Закон буде продовжувати вдосконалюватися, а зараз будемо працювати за вже прийнятим.

Олександр Домбровський: «Після завершення місцевих виборів політика тушок на рівні обласний, районних, міських рад буде продовжуватися»

Я вважаю, що держава повинна динамічно розвиватися і мати дуже потужну систему управління, в основі якої повинен лежати розвиток місцевого самоврядування відповідно до Європейської хартії про місцеве самоврядування.

Місцеве самоврядування, наприклад, у Польщі - це друга конституція. Якщо ми сьогодні заганяємо місцеве самоврядування в площину політичних партій, відсікаючи громадянське суспільство від прийняття рішеннь на рівні міської територіальної громади, обласної, районної рад, в який спосіб це буде відображено завтра? За нашими дослідженнями в центральній частині Україні, сьогодні менше 1% жителів вважають себе активними членами політичний партій, довіряють політичним партіям приблизно 3%. Тобто 97% громадян ми заганяємо в жорстку виборчу політичну структуру. Громадянські рухи, екологічні, ветеранські, чорнобильські організації, яких в Україні є сотні, а, можливо, тисячі, ми заганяємо в політичне батракування або в кріпосне право. Адже для того, щоб афганець мав право відповідно до Конституції захищати інтереси воїнів-афганців на рівні міської територіальної громади, він повинен прийти в будь-яку політичну партію і, принаймні, отримати дозвіл для того, щоб його висунули.

Я стурбований тим, що після прийняття Закону, після підписання його Президентом, буквально на наступний день з’явилася інформація, що народні депутати готові зустрітися для внесення в нього певних зміни, розуміючи що закон прийнятий недосконало. Є дуже серйозні ризики виходити на вибори, до кінця не розуміючи, якими будуть правила через 2-4 тижні, стиснувши термін перебігу виборчої компанії.

З точки зору формули, все можна було зробити набагато простіше. Я думаю, що районні і обласні ради повинні бути представницькими органами влади. Але, наприклад, район в якому проживає 15-18 тисяч жителів буде мати одного депутата обласної ради, так само як і місто Вінниця,в якому проживає 360 тисяч. Ця формула не узгоджує позицію рівного представництва. Що стосується міських голів і органів місцевого самоврядування. Я добре пам’ятаю, коли в 2002 році і Володимир Васильович, і я були обрані як самовисуванці, і депутати, наприклад, Вінницької міської ради це були чисті «мажоритарщики». Я вважаю, що ця формула повинна зберегтися. Я проти пропорційної системи на рівні міської, районної, обласної рад. Повинна бути партійна але мажоритарна система.

Але разом з тим, Україна політично і партійно не структурована держава. Більше того, процеси тушок, які у нас періодично виникають в парламенті, є дуже поганим прикладом для наслідування на всіх рівнях. Не треба бути великим аналітиком, щоб спрогнозувати, що після завершення виборів до місцевих рад політика тушок на рівні обласний, районних, міських рад буде продовжуватися. Думаю, ми можемо навіть спрогнозувати, в яку політичну партію. Ця позиція сильно вдарить по сьогоднішнім парламентським фракціям більшості, які вважають, що вони захистили себе цим Законом.

Якщо ми хочемо мати політично структуроване суспільство, потрібно зробити два кроки. Перше – треба приймати імперативний мандат. Якщо ти ідеш від партії, з програмою цієї партії, і якщо ти не погоджуєшся з її політикою, ти виходиш, і той, хто стояв після тебе приходить і захищає політику цієї партії. Другий крок – потрібно, щоб ті 180 політичних партій зафіксувалися в певному політичному спектрі. Це не нормально, коли під час виборчого процесу всі політичні партії стають комуністичними і соціалістичними, обіцяють не підвищувати тарифи, підвищувати заробітну плату, манні небесну… А як тільки політична партія приходить до влади, вони кидаються в інший спектр і роблять абсолютно інші речі. Тут ми повинні вийти на модель цивілізованих політичних партій, які повинні займати свій політичний сегмент.

В багатьох позиціях цей Закон кращий, ніж попередній, але на превеликий жаль, в багатьох набагато гірший. Казати кращий він чи гірший…це так як казати, багато чи мало дві волосини. Якщо в борщі, це дуже багато, якщо на голові – дуже мало. Ми можемо оцінювати цей Закон в залежності від принципів, які ми будемо класти в основу критеріям.

Дискусія навколо виборів, Закону про вибори до місцевих рад ще раз говорить про те, що ми стоїмо на порозі дуже серйозної стратегічної дискусії в державі – це реформування системи державного управління, починаючи з моделі Конституції. Без комплексного системного підходу до моделі управління державою ми будемо робити експерименти і ставати на одні і ті ж граблі.

Конституційний суд пішов у відпустку приблизно до початку вересня, тому термін для прийняття рішення Конституційним судом до 31 жовтня є дуже коротким. Чи не виникне незрозуміла ситуація, коли будуть рішення по травню, по новому Закону, «плюс» депутати внесуть зміни?.. Як чинник Конституційного суду може вплинути на зрив виборів?

Марина Ставнійчук: Наскільки мені відомо, Конституційний суд уже визнав постанову Верховної Ради про призначення чергових виборів на 30 травня такою, що втратила чинність. Верховна рада має виключне повноваження щодо призначення чергових, позачергових місцевих виборів, але у жодному вигляді вона не має права скасовувати свої ж рішення про призначення виборів. Але ця позиція вже не впливає на початок виборчого процесу, оскільки 30 травня вже минуло.

Наразі жоден депутат не міг звернутися до Конституційного суду, оскільки КС розглядає питання конституційності виключно чинних законів. З огляду на те, що Закон про місцеві вибори був опублікований у встановленому порядку лише в суботу, предмету звернення не було.

Очевидно, в Законі є неконституційні речі, виправляти ситуацію треба. Замість того, щоб ходити до КС, треба швиденько внести до нього зміни, і, принаймні, дати можливість проводити місцеві вибори.

В тому разі, якщо депутати звернуться, звичайно, суд вимушений буде в короткі строки розглядати ці подання. Ми маємо приклади, коли в 2002 році вносилися зміни до закону про парламентські про вибори, Конституційним судом приймалося рішення за два дні до дня голосування. Тобто, як крайній засіб існує механізм звернення до КС.

Зміни до Конституції, про які так багато говорять, є найбільш актуальними в системі місцевого самоврядування. Зміни до Конституції були б найкращим варіантом, який би дійсно дав поштовх для розвитку місцевої ініціативи. Це можна було зробити на попередній сесії, внести зміни до Конституції в частині вдосконалення місцевого самоврядування, на початку вересня можна було отримати в Конституційному суді. Напрацювання всі є, в тому числі висновки Венеціанської комісії по розділу місцевого самоврядування в проекті змін до Конституції, внесеного попереднім Президентом. Можна було доопрацювати, знайти компроміс, і вже в кінці жовтня люди би могли обиратися і під нову систему місцевого самоврядування, і на новій виборчій системі. Це дійсно було б реальним кроком в розвитку місцевого самоврядування.

Олександр Домбровський: Політики в органах місцевого самоврядування немає. Вся політика в Херсонській чи у Вінницькій міських радах була нав’язана останніми роками саме моделлю пропорційної системи. Якщо забрати цей рудимент, крім господарських, комунальних, питань розвитку територіальної громади жодних проблемних питань не залишиться.

Володимир Сальдо: Навіть в період з 2004 року по нинішній, коли була пропорційна система, у міських голів не було ніяких політичних суперечок. Ми постійно говорили тільки про господарські та економічні процеси. Тому сталося так, що міські голови, яких обирала вся громада, мали нечіткий контакт з міськими радами, повноваження яких дуже великі. В цьому напрямку треба вести реформування, коли у депутатів так багато повноважень, а відповідальності ніякої немає.

Новий Закон встановлює, що спостерігачами за виборами можуть бути тільки представники всеукраїнських громадських організацій, які зареєстровані не менше, ніж за рік до дня виборів. Чи є це порушенням Конституції, зокрема, в пункту про те, що кожен має право обирати та бути обраним?

Марина Ставнійчук: Питання, хто може брати участь і, хто може балотуватися на виборах з точки зору Конституції є питаннями політичної доцільності. Як правило, це вирішує Верховна рада. Інше питання, що законодавець, приймаючи закони, повинен усвідомлювати свою відповідальність. Ми ж маємо на парламентських виборах обмеження участі у парламентських виборах для політичних партій, які зареєстровані не пізніше як за рік до виборів. Жодним чином не можна сказати, що це утиснення правової матерії конституційних прав. Але з точки зору політичної доцільності, безумовно, ця ситуація закриває шлях для нових партійних структур, для участі у місцевих виборах. Але чого можна очікувати від парламенту, який у 300-400 голосів приймає закони при пустій залі Верховної Ради? Якої політичної відповідальності можна чекати від депутатів, це кнопкодави, від яких по великому рахунку, на жаль, нічого не залежить.