Як виконується коаліційна угода: підсумки першого року (ДОСЛІДЖЕННЯ)

Комітет виборців України провів дослідження стану виконання положень Коаліційної угоди, запланованих на І,ІІ та ІІІ квартали 2015 року.

Аналіз проведено на основі законів, прийнятих у вказаний період, законопроектів, поданих до Верховної Ради України VIII скликання народними депутатами від фракцій-підписантів Коаліційної угоди, а також нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України. У ході дослідження було проаналізовано 194 законопроекти, зареєстровані у ВРУ народними депутатами від коаліції, а також 52 нормативно-правові акти КМУ.

Експерти КВУ виокремили у Коаліційній угоді 511 змістовних положень із 17 секторів реформ. Із них 127 положень заплановано на І-ІІІ квартали 2015 року.

Часові рамки дослідження: 27 листопада 2014 р. – 25 листопада 2015 р.

1. За І-ІІІ квартали 2015 року партії-підписанти Коаліційної угоди («Блок Петра Порошенка», ВО «Батьківщина», «Народний Фронт», Радикальна партія Олега Ляшка, «Об’єднання «Самопоміч») зобов’язались виконати 127 положень угоди із 511. Найбільше положень було заплановано виконати у секторах судової реформи (31), децентралізації (22) та реформи національної безпеки і оборони (17). При цьому мало бути повністю завершено судову та виборчу реформи, а також виконано половину положень антикорупційної та житлової реформ.

2. За рік роботи партії-підписанти Коаліційної угоди повністю виконали третину положень Коаліційної угоди – 35%. Ще 14% положень було виконано частково. Загалом із 127 положень повністю виконано 44 положення і 18 положень виконано частково. Інші 65 положень виконано не було, щоправда, 53 із них перебувають в процесі виконання.

3. Найбільший відсоток повністю виконаних положень в секторі антикорупційної реформи – 80%. Дещо менше виконаних положень у секторі виборчої реформи (50%) та реформи нацбезпеки і оборони (47%). По 43% виконаних положень в секторах реформи енергетики та житлово-комунального господарства. В секторі судової реформи виконано 39% положень, сільського господарства – 36%, децентралізації – 23%. Щоправда в секторі децентралізації ще 18% положень виконано частково. Повністю не виконано жодного положення щодо транспортної реформи.

4. Упродовж року Коаліційної угоди найбільший прогрес було досягнуто в секторах реформи ЖКГ та реформи енергетики. У сфері ЖКГ станом на І квартал не було виконано жодного положення, тоді як на ІІІ квартал – 42% положень були виконані. У секторі енергетики станом на І квартал не було виконано жодного положення, тоді як на ІІІ квартал – 38% положень було виконані. Найбільший регрес мав місце у судовій реформі та реформі децентралізації. Ключові для цих секторів закони були прийняті ще взимку 2015 року і з того часу вагомих законопроектів прийнято не було.

5. Темп виконання положень Коаліційної угоди залишається незадовільним. Значна частина положень виконуються із запізненням в кілька місяців. Непоодинокими є випадки, коли положення, що мали бути виконані в І кварталі, виконувались в ІІ та ІІІ кварталах. Так, в ІІ кварталі було виконано 31 положення, із яких 8 – це положення, що мали бути виконані ще в І кварталі. Загалом має місце системне відставання від запланованих строків виконання Коаліційної угоди.

6. Найпродуктивніше на виконання положень Коаліційної угоди народні депутати працювали під час другої сесії. За період лютого-серпня 2015 року ними було прийнято 33 відповідні закони. Це понад 70% від усієї кількості законів, прийнятих на виконання положень І-ІІІ кварталів Коаліційної угоди. В цей час було прийнято закони щодо заборони експорту лісоматеріалів №325-VIII, державної підтримки вугільної галузі №278-VIII, підвищення енергоефективності об’єктів державної та комунальної власності №№327,328- VIII, безпечності харчової продукції №287-VIII, оновлення базового законодавства про ринок природного газу №329-VIII та ін.

7. Проведення місцевих виборів негативно позначилося на роботі третьої сесії ВРУ щодо виконання положень І-ІІІ кварталів Коаліційної угоди. З початку вересня народними депутатами від коаліції було зареєстровано лише 30 законопроектів на виконання І-ІІІ кварталів угоди. При тому, що невиконаними залишаються 55% положень угоди. Щоправда, як позитив варто відзначити, що народні депутати прийняли зміни щодо фінансування політичних партій, а також зареєстрували законопроекти щодо територіальної оборони України і проекти законів «Про внутрішній водний транспорт України».

8. Найактивніше на виконання положень І-ІІІ кварталів Коаліційної угоди працювали фракції «Самопоміч» та «Батьківщина». Так, у період 27.11.2014-26.11.2015 народні депутати від «Самопомочі» стали авторами та співавторами 317 проектів законів. Із них 20.2%, 64 законопроекти, були розроблені на виконання положень І-ІІІ кварталів Коаліційної угоди. У «Батьківщини» цей показник склав 19% – 68 законопроектів із 367 загалом. Народні депутати від «Блоку Петра Порошенка» розробили на виконання Коаліційної угоди 15.4% законопроектів – 174 із 1131. Найменше законопроектів на виконання Коаліційної угоди зареєстрували депутати «Народного Фронту» – 11,4%, 90 із 789 загалом. При цьому у жодної з фракцій показник зареєстрованих законопроектів на виконання положень І-ІІІ кварталів Коаліційної угоди не перевищив 20%.

9. Окремим секторам Коаліційної угоди народні депутати приділили значно більше уваги, ніж іншим, і зареєстрували на їх виконання значну кількість законопроектів. Серед пріоритетних напрямків: реформа національної безпеки і оборони та децентралізація. Так, на виконання положень сектору реформи національної безпеки і оборони народні депутати розробили 49 законопроектів і прийняли 24 закони, сектору децентралізації – 51 законопроект і 7 законів.

10. Найбільшу кількість законопроектів народні депутати розробили на виконання положення Коаліційної угоди щодо підвищення престижу та мотивації на проходження військової служби. Прийнято 14 законів і зареєстровано 10 законопроектів. Доцільність прийняття такої кількості законів виключно з одного питання є сумнівною. Більшість із них передбачають лише фрагментарні зміни в системі соціального захисту військовослужбовців. Так, Законом України №670-VIII передбачено звільнення учасників АТО від сплати судового збору, №548-VIII – військового збору, №615-VIII призначено субсидії сім’ям учасників АТО, №425-VIII запроваджено державну підтримку дітям учасників АТО у здобутті освіти. Прийняття великої кількості законопроектів на вказану тематику може бути свідченням переважання популістської риторики серед членів коаліції.

11. Народні депутати нерідко реєстрували альтернативні до своїх соратників по коаліції законопроекти, спрямовані на виконання положень І-ІІІ кварталів Коаліційної угоди. Загалом альтернативні законопроекти від партій-підписантів було подано щодо 13 положень Коаліційної угоди. Так, у фракцій різне бачення щодо дисциплінарної відповідальності суддів (№1746 – РПЛ і №1746-1 – БПП), формування адвокатського самоврядування (№1794 – НФ і 1794-1 – РПЛ, НФ, «Самопоміч»), поводження із побутовими відходами (№3198 – БПП і №3198-1 – БПП, НФ, РПЛ, «Батьківщина», «Самопоміч»), принципів місцевого самоврядування в Києві (№2189а – БПП, «Батьківщина», НФ, РПЛ, і №2189а-1 – «Самопоміч», №2189а-2 ¬– БПП, НФ) та ін. При цьому в Регламенті Коаліційної угоди зазначено, що Рада Коаліції відповідальна за вироблення спільної позиції фракцій щодо розробки та внесення законодавчих ініціатив. В той же час у разі, якщо соратники по коаліції мають власне бачення щодо законопроекту, вони можуть запропонувати їх у вигляді поправок. Подання альтернативних законопроектів доцільне у разі фундаментальних розбіжностей у поглядах їх ініціаторів.

12. В окремих випадках народні депутати реєстрували законопроекти, що суперечать положенням Коаліційної угоди. Це, зокрема, мало місце в питанні ліквідації Товариства сприяння обороні, адже законопроект №2496, розроблений спільно депутатами НФ, БПП, «Батьківщини» та «Самопомочі» замість ліквідації згаданого товариства передбачає лише врегулювання його діяльності. Подібна ситуація також виникла із передачею в комунальну власність земель, що знаходяться поза межами населених пунктів. Так, законопроект №2322-1, одним із двох авторів якого є депутат від НФ, пропонує не передавати ці землі до комунальної власності і залишити Земельний кодекс без змін. При цьому, від коаліції у ВРУ також зареєстровано законопроект №2322, який пропонує все ж передати землі поза межами населених пунктів в комунальну власність. Варто зазначити, що такі дії народних депутатів суперечать регламенту Коаліційної угоди, в якому чітко зафіксовано зобов’язання фракцій неухильно дотримуватись положень угоди.

13. Народні депутати як правило приймали закони на виконання положень Коаліційної угоди у прискореному форматі. Так, 79% усіх законів , що були прийняті за звітний період, розглядалися за скороченою процедурою обговорення. Окрім цього, депутати нерідко приймали закони відразу за основу і в цілому. У такий спосіб було прийнято 37% законів , розроблених на виконання положень І-ІІІ кварталів Коаліційної угоди. Третина законів були прийняті водночас як за скороченою процедурою обговорення, так і відразу за основу і в цілому. При цьому, якщо досягнути бажаного результату не вдавалося з першої спроби, то відбувалося повторне голосування. В окремих випадках народні депутати спочатку голосували закон за основу і у разі прийняття такого закону одразу ж голосували в цілому. Так, з моменту прийняття закону №683-VIII щодо соціального захисту військовослужбовців за основу і до моменту його прийняття в цілому пройшло 37 секунд.

14. Частина законів на виконання положень І-ІІІ кварталів Коаліційної угоди була прийнята із порушенням Регламенту. Зокрема, при прийнятті 23% законів народні депутати не дотрималися строку подачі альтернативних законопроектів. Відповідно до ст. 100 Регламенту, народні депутати мають право протягом 14 днів з дня реєстрації законопроекту подати альтернативний законопроект з відповідного питання. Натомість, якщо законопроект розглядається раніше цього терміну і буде прийнятий за основу, то подання альтернативних законопроектів щодо нього не допускається.

15. Про низьку якість законів, прийнятих без повної процедури розгляду, свідчить велика кількість законопроектів по внесенню до них змін. Так, у парламенті на разі зареєстровано 7 проектів законів щодо внесення змін до Закону «Про військово-цивільні адміністрації» . Закон «Про військово-цивільні адміністрації» народні депутати розглядали за скороченою процедурою і прийняли його відразу за основу і в цілому. Депутати також не мали змоги подати альтернативні законопроекти, оскільки цей Закон був прийнятий вже через 6 днів після його реєстрації. Те ж стосується Закону щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро та Національного агентства з питань запобігання корупції №198-VIII. Цей Закон депутати прийняли через 13 днів після його реєстрації за скороченою процедурою обговорення і наразі в парламенті зареєстровано 2 законопроекти щодо уточнення його окремих положень.

16. Верховна Рада VIII скликання є одним із найбільш продуктивних парламентів в історії України за кількістю зареєстрованих законопроектів. В період із 27.11.2014 по 25.11.2015 народні депутати зареєстрували 2894 проекти законів. Це близько 50 законопроектів на один день пленарного засідання. Внаслідок такого навантаження значна частина законопроектів не потрапляють до порядку денного ВРУ. Так, без уваги депутатів залишися 38% законопроектів, що були зареєстровані на виконання положень І-ІІ кварталів Коаліційної угоди. До прикладу, законопроект №1422 щодо підвищення безпеки ядерних реакторів було зареєстровано 11.12.2014 і станом на 27.11.2015 він жодного разу не був включений до порядку денного ВРУ. Серед проігнорованих проектів законів: №№ 1696 , 1029 , 1252, 2267 , 1320, 1615, 1633, 2019, 2053, 2062, 2096, 2277, 2338, 2433, 2062, 2241 , 1622, 2322, 1230-1, 1230 , 1616 , 1097 , 1252, 1874 , 1600, 1612, 2160 , 0906, 2255, 1837 , 1422 , 1821 , 1636, 2325 .

1. Аналіз виконання положень Коаліційної угоди дає підстави стверджувати, що Коаліційна угода перестала виконувати функції по плануванню роботи парламенту. КВУ пропонує фракціям Верховної Ради України створити реалістичний стратегічний план законодавчої роботи парламенту. Це може бути як внесення змін до Коаліційної угоди, так і нова редакція, або ж прийняття нового документу.

2. Внести зміни до законодавства, якими передбачити, що право законодавчої ініціативи належить групам народних депутатів, чисельність яких не менша, ніж кількість депутатів у найменшій фракції. Така практика має місце у законодавстві низки країн ЄС.

3. Внести зміни до ст. 102 Закону «Про Регламент Верховної Ради України», якими ускладнити можливість остаточного прийняття законопроектів одразу після першого читання. Передбачити, що остаточне прийняття законопроекту відразу після першого читання можливе лише у випадку, якщо кількість статей, пунктів менше 20. Більш жорстким варіантом є прийняття норми, що законопроекти повинні бути розглянуті як мінімум в двох читаннях.

4. У зв’язку з системним недотримання народними депутатами норми щодо строку подачі альтернативних законопроектів (14 днів) варто відмовитися від існування такого строку і розглядати законопроекти як окремі.

5. Внести зміни в Закон «Про Регламент Верховної Ради України», якими передбачати, що за скороченою процедурою обговорення не можуть розглядатись законопроекти з питань національної безпеки, антикорупційної політики, внесення змін до Конституції, а також законопроекти, що стосуються державного бюджету України. Збільшити кількість голосів, необхідних для прийняття рішення про розгляд законопроекту за скороченою процедурою: зі 150 до 226.

Для ознайомлення з повною версією дослідження натисніть на зображення