Децентрализация по-украински. Путь в Европу или «гибридное» оружие Москвы?

После падения режима Януковича одним из основных вызовов, которые встали перед украинским обществом и государством, стало проведение широкого спектра реформ. Они должны были не только стать ответом на гибридную агрессию Российской Федерации, но и качественно преобразовать украинское государство и общество, чтобы соответствовать выбранному европейскому пути развития. Одной из таких реформ, которая носит ярко выраженный проевропейский характер, должна стать децентрализация.

При этом надо понимать, что децентрализация - это не просто реформа отдельного сектора, а изменение целого ряда элементов государственного организма, направленное на усиление эффективности местного самоуправления и создание полноценного гражданского общества. По сути, это передача большей части полномочий в социально-экономической сфере от центра в регионы с соответствующим перераспределением финансовых ресурсов. В Европейской хартии местного самоуправления даже есть соответствующий термин – принцип субсидарности. Он предусматривает, что все функции социально-экономического обеспечения должны быть максимально приближены к их конечному получателю – гражданину или громаде. Главное мерило при этом – эффективность, если районный уровень может обеспечить функции, которые сейчас возложены на область или профильное министерство, то он должен быть наделен соответствующими полномочиями. Функции центра в такой ситуации сводятся к контролю и координации: чтобы не было злоупотреблений, коррупции, нарушения Конституции и законов Украины.

Надо сказать, что реформирование существующей территориально-административной системы Украины, которая фактически является советским наследием и не соответствует современным требованиям, назревало уже давно. Еще при Кучме были попытки перераспределения бюджетных поступлений в интересах местного самоуправления, но, правда, они были безуспешными. Активно взялись за децентрализацию после 2004 года, но тогда до фактической реализации не дошло - все увязли в изматывающей политической борьбе. Хотя сделанные тогда наработки и легли в основу нынешних реформ.

Что же предполагает реализуемая ныне децентрализация? Во-первых, планируется определить территориальную основу органов местного самоуправления и исполнительной власти, а для этого – создать трехуровневую систему административно-территориального устройства в Украине. Планируется, что это будут 27 регионов, 120-150 районов и 1500-1800 общин. То есть, произойдет административная реформа.

Во-вторых, планируется разграничить полномочия между органами местного самоуправления разных уровней. Наиболее важные для людей полномочия передать на ближайший к людям уровень власти. Так же должны быть разделены полномочия между самоуправлением и исполнительной властью, причем последней останется только право контроля. Например, представитель центральной власти, который получит название «префект», будет иметь полномочия останавливать незаконные действия, он будет координировать работу правоохранительных органов и осуществлять государственные и национальные программы.

В то же время, исполнение местных и региональных программ будет полностью зависеть от местных властей. Предполагается расширение не только их полномочий, но и ответственности. Для этого реформа предусматривает обновление бюджетной системы. Иными словами – местные органы самоуправления теперь сами будут формировать свой бюджет, смогут объединять усилия и финансы. Таким образом, у них появятся ресурсы для решения неотложных вопросов и развития. Так, для финансирования местной программы не надо будет просить денег из Киева или области, и гадать потом «дадут – не дадут», а можно заложить их в бюджет и использовать по назначению.

Как же движется в Украине этот процесс? Как и все другие реформы – медленно, с трудом преодолевая сопротивление бюрократической машины и нежелание власть имущих. Во многом – благодаря усилиям общества, активистов и небольшого числа реформаторов, которых Система пытается выдавить из своего загнивающего тела.

Почему так происходит? С одной стороны, центральная власть заинтересована в сохранении контроля над местными властями через существующие финансовые механизмы. На сегодня местные бюджеты получают до 70% средств из центра, что активно используется для политической коррупции. Например, можно купить лояльность нардепов-мажоритарщиков за выдачу преференций на округ. На уровне исполнительной власти в регионах это дает финансовый рычаг наказания местных советов, например, через задержку перечисления финансирования или перечисления не в полном объёме. Из последних конфликтов подобного рода, можно выделить конфликт Яценюка и Саакашвили при желании последнего финансировать ремонт дороги Одесса-Рени. А из малоизвестного – давление на мэра Львова Садового, с задержкой финансирования города в декабре 2015 года - чтобы заставить «Самопомощь» «правильно» голосовать в парламенте.

С другой стороны, зависимость местных чиновников от центрального бюджета совершенно демотивирует их искать пути увеличения местных доходов за счёт внутренних ресурсов. Например, у большинства местных бюджетов установлены просто смешные ставки налогов на землю в размере 0.1%. А возможность «порешать» с центральной властью выглядит намного проще, чем необходимость поиска инвестиций, создания рабочих мест, прозрачного выделения площадок под строительство и.т.п.

Но особую угрозу процессу децентрализации несут местные «царьки», которые за 20 лет понасоздавали такие себе полуфеодальные вотчины и которые костьми лягут за их сохранение. Именно они пугают местное население невообразимыми бедствиями и лишениями, которые настигнут их в результате изменения административно-территориальных границ, перераспределения финансов и полномочий. Именно они пытаются спекулировать на вопросе децентрализации, стараясь заменить ее на «регионализацию» и закрепить таким образом свою власть и «полуфеодальный» статус подвластных им регионов.

Они также забывают, что рядом с нами находится агрессор – путинская Россия, которая этого только и ждет. Она с радостью поможет им своей «5-й колонной»: сначала по-дружески будет поддакивать, потом поможет «белгородскими титушками», а потом, когда ситуация выйдет из-под контроля местных бонз, направит орду полупьяных, но вооруженных до зубов «гиви-моторол». Вот и готова очередная «ДНР» – ведь на Донбассе сценарий был именно такой.

И Россия не ждет, она работает над таким сценарием уже сегодня. Мы видим, как по стране мечутся организованные группы недобитых регионалов и коммунистов, «медведчуковцев» и других кремлевских прихвостней, которые старательно ищут болевые точки украинского общества. А их, нужно признать, в условиях войны и существенного экономического спада, на сегодня не мало. И найдя такие точки, они начинают на них искусно спекулировать, прикрываясь депутатством и истошно вопя, что только «статус особого региона», «порто-франко» или какая-нибудь «специальная экономическая зона» решит проблему местного населения.

Но украинский народ уже научен горьким опытом – два года войны с коварным соседом нас многому научили. По данным Института Горшенина идея децентрализации как управленческой реформы находит поддержку в обществе. Это видно по результатам социологических опросов. Более 62% украинцев готовы к децентрализации и воспринимают ее как позитив. Но критическая часть общества не готова предоставлять какие-то особые статусы регионам, будь-то оккупированный или другой регион. Не говоря уже о федерализации – она украинским обществом в большинстве своем неприемлема. И это четко продемонстрировала ситуация с изменениями в Конституцию, которые привязывали к процессу децентрализации введение таких желанных для Кремля «особых статусов» оккупированных территорий украинского Донбасса. Именно под давлением украинского общества власть пошла на попятную и «заморозила» эту позорную «капитуляцию» перед бесноватым Кремлем и перепуганной Европой.

Но не остановит ли такая «заморозка» процесс децентрализации, о чем иногда любят поговорить некоторые политики? Экспертное сообщество дает в ответ четкое «Нет». Оказывается, что 99% изменений в рамках децентрализации не требует конституционных изменений – достаточно внести изменения в существующие или принять новые законы и подзаконные акты. А это под силу нынешнему парламенту, в котором, несмотря на все пертурбации, есть голоса за децентрализацию. Ведь если разобраться, то становится ясно, что в основу всего процесса децентрализации заложено создание устойчивого и самодостаточного образования низового уровня – громады, которая и возьмет на себя большую часть ответственности. На этом уровне реформа уже началась и идет согласно принятому Закону об объединении громад. Уже объединились более 8% громад, эта цифра приближается к отметке в 10%. Новая волна объединений пойдет с июля, когда люди реально увидят результаты бюджетной децентрализации.

По оценкам экспертов можно обойтись без конституционных изменений и в реформировании следующего уровня – районов. Изначально политики побоялись нанести «психологические травмы» местным элитам, отложив процесс их укрупнения. Но теперь стало ясно, что в процессе создания громад некоторые районы вообще потеряют смысл своего существования.

На сегодня в министерстве региональной политики рассматривается законопроект об административно-территориальном устройстве Украины, который может быть принят без внесения изменений в Конституцию. Он создает нормативную базу для пересмотра границ районов. И этого не надо бояться – ведь почти все административные вопросы будут решаться на уровне громады. Понятно, что на сегодня существует масса нестыковок и проблем, но со временем все сформируется и встанет на свои рельсы.

Тем не менее, Украина достаточно большое государство – по прогнозам в результате реформы будет создано 1000-1200 объединенных громад. Поэтому без районного уровня, где за государственными органами останется узкий круг компетенций надзорного характера, нам не обойтись.

Похожий механизм реализуем и на уровне области – и администрации и советы передадут большинство полномочий громаде. Уже сегодня без изменений Конституции обладминистрации могут осуществлять надзор за деятельностью советов районного уровня, а за областными советами присмотрят профильные министерства. Более того, в результате реформы на областном уровне уйдет и политический момент. Ведь на сегодня главы администраций - не государственные чиновники. Они продукт договоренности Киева с региональными элитами. Именно через глав администраций до сих пор реализовывались полномочия в сфере бюджета, управления земельными ресурсами и т.д. Когда большая часть бюджета и земельных ресурсов перейдет к громадам, то этот руководитель станет простым государственным служащим.

И все это можно реализовать без «насилования» многострадального Основного Закона, изменения которого в условиях военного времени (а у нас по факту война с Россией, кто бы что ни говорил, - спорить можно только о формах и «гибридностях») им самим и запрещены. Как говорится – было бы желание…

Автор - Игорь Левченко, член Экспертного совета Центра исследований армии, конверсии и разоружения