Позиції України щодо придністровського конфлікту (Аналітична записка)

Інститут світової політики і Румунський центр європейської політики підготували полісі-бриф під назвою «Позиції України щодо придністровського конфлікту та очікування від головування в ОБСЄ».

У аналітичній записці наголошується, що Україна, в силу свого географічного положення, може посилити контроль по периметру українсько-молдовського кордону, підвищити регіональне співробітництво для підтримки інтеграційних механізмів, таких як розвиток Єврорегіону «Дністер», підтримати реформи миротворчої місії та стати посередником у переговорах між Кишиневом і лідерами з Тирасполя.

Ця аналітична записка є частиною проекту «Румунія - Україна: Громадянський форум», який реалізується спільно з Румунським центром європейської політики та Інститутом світової політики.

-- 1. Вступ.

Україна є одним із найбільш впливових гравців у безперервній дискусії з приводу врегулювання придністровського конфлікту. Україна має великий потенціал, щоб розробити необхідні передумови для забезпечення мирного розв'язання тривалого придністровського конфлікту. Однак цей потенціал використовується вкрай епізодично, і зацікавленість у більш активній ролі є дуже обмеженою. Таким чином, головне питання полягає в тому, як Україна може впливати на врегулювання придністровського конфлікту, коли Російська Федерація має сфери впливу в регіоні шляхом безпосереднього надання фінансових асигнувань та опосередковано – безкоштовного газу. Незважаючи на ці фактори, Україна, в силу свого географічного положення, може а) посилити контроль по периметру українсько-молдовського кордону; б) підвищити регіональне співробітництво для підтримки інтеграційних механізмів, таких як розвиток Єврорегіону «Дністер»; в) підтримати реформи миротворчої місії; г) стати посередником у переговорах між Кишиневом і лідерами з Тирасполя.

-- 2. Ставлення України до Придністров'я: обмежений політичний інтерес до врегулювання придністровського конфлікту

Із кожним роком, питання врегулювання придністровського конфлікту стає дедалі маргінальнішим в українській столиці у зв'язку з відсутністю інтересу з боку урядовців до цього питання.

Таким чином, серед української політичної еліти є незначний інтерес до придністровського конфлікту, особливо щодо необхідності активної ролі в цьому питанні. Крім того, наявність волі необов’язково призводить до конкретних дій. Варто відзначити, що у 2005 році Україна була послідовною у підтримці зусиль міжнародної спільноти, спрямованих на вирішення конфлікту. Україна представила так званий «План Ющенка», в якому містився план дій для вирішення конфлікту.

Нинішня політична еліта в меншій мірі зацікавлена у пошуку рішень для придністровського питання, обмежуючись загальними заявами, що Україна підтримує територіальну цілісність Республіки Молдова та виступає за досягнення врегулювання конфлікту в рамках переговорів 5 +2. Низьку зацікавленість нинішньої української еліти можна пояснити наступними факторами:

1. Втома від Придністровського питання. Накопичена втома від процесу врегулювання придністровського конфлікту, який, незважаючи на його тривалість у часі, не приніс очікуваних результатів

2. Питання Придністров’я – не є окремою проблемою на порядку денному. Не важко помітити відсутність придністровського питання серед пріоритетних зовнішньополітичних завдань нинішнього керівництва України. Придністровське питання може з'явитися на порядку денному тільки тоді, коли він стане невід'ємною частиною порядку денного відносин Україна-ЄС та Україна-Росія.

3. Втрата інтересу до масштабних планів врегулювання конфлікту. Українська політична еліта набула своєрідний «імунітет» щодо розвитку амбітних планів врегулювання конфлікту після провалу «Плану Ющенка.»

4. Лише російський план буде прийнятий. В Україні існує думка, що ключ до врегулювання придністровської проблеми знаходиться в Кремлі, і що Росія ніколи не прийме іншого плану врегулювання, крім того, який пропонує Москва.

5. Врегулювання придністровського конфлікту – не є пріоритетом, навіть, для Молдови. Панує точка зору, що врегулювання придністровського конфлікту не є пріоритетним для самих сторін, які залучені в конфлікт, в тому числі і для Республіки Молдова. У колі українських політиків та дипломатів склалося враження, що врегулювання придністровського конфлікту, навіть, не є пріоритетним, особисто для прем'єр-міністра Республіки Молдова Влада Філата.

Впродовж останніх років Міністерство закордонних справ України стало двигуном врегулювання придністровського конфлікту, але інтерес до цієї теми знизився після того, як спеціальний представник з врегулювання придністровського конфлікту втратив звання «заступника міністра». Багато з останніх спеціальних представників України з врегулювання придністровського конфлікту сприймають цю позицію як почесне заслання або як транзитну посаду між двома призначеннями на посаду послів. Деякі спеціальні представники сприймали свою роботу в більш вузькому сенсі і фактично запровадили нову посаду – Посла України у переговорному процесі 5 +2 – з ігноруванням інших аспектів врегулювання конфлікту.

Призначення Москвою політика Дмітрія Рогозіна як спеціального представника з Придністров'я призвело до ширшого й інтенсивнішого діалогу на офіційному рівні та зміцнило українські позиції в цьому напрямку. Проте ці дискусії залишилися на рівні деяких представників МЗС у зв'язку з тим, що придністровська проблема рідко обговорюються в комітетах українського парламенту.

Утім, придністровська тема, як і раніше, становить великий інтерес для українських експертів із зовнішньої політики і політиків, які працювали в Міністерстві закордонних справ, таких як колишній міністр закордонних справ Борис Тарасюк від опозиційної партії «Батьківщина,» або для членів групи дружби Україна-Молдова на чолі з колишнім українським прем'єр-міністром Анатолієм Кінахом, який має молдовське походження.

Насправді, зростання зацікавленості до придністровського було помічене на рівні Ради національної безпеки, особливо коли його очолював нинішній депутат українського парламенту Петро Порошенко, беручи до уваги, що за його керівництва був схвалений «План Ющенка». Зокрема, слід відзначити, що офіційний процес демаркації молдавсько-українського кордону почався саме тоді, коли Порошенко був призначений міністром закордонних справ. Інтерес Порошенка до цього питання можна пояснити не тільки його молдовським бекграундом (він провів своє дитинство в місті Бендери), але і бізнес-інтересами його родини в країні.

Однак найбільш яскравим доказом того, що проблема Придністров’я належить до пріоритетних для українського політичного істеблішменту, був той факт, що упродовж кількох років було неможливо зібрати і провести засідання РНБОУ, цілковито присвячене цій проблемі.

-- 2.1 Сподівання з приводу нового президентства Євгена Шевчука

Утім, певне зростання інтересу до придністровського питання було помітне останнього року. Це можна пояснити двома чинниками:

- Перший чинник полягає в інтенсифікації діалогу на політичному рівні між лідерами України і Республіки Молдова.

Цей тренд був особливо помітним, коли Маріан Лупу виконував обов’язки президента Республіки Молдова. Як би це не виглядало парадоксально, покращення діалогу сталося під час ізоляції Віктора Януковича на Заході. Водночас представники української влади висловлюють своє невдоволення з приводу схильності Республіки Молдова ув’язувати двосторонні питання з позицією України з придністровського врегулювання, називаючи цей підхід контрпродуктивним(1).

- Другий чинник – обрання Євгена Шевчука президентом Придністров’я, якого завжди розглядали в українських політичних і експертних колах як найбільш бажаного лідера для національних інтересів України в регіоні.

На підтримку цієї тези різні експерти вказували на українське походження Шевчука, його навчання в Дипломатичній академії при МЗС України, гарні і товариські стосунки з деякими українськими можновладцями і дипломатами, які вибудовувалися упродовж років. Фактично контакти на вищому рівні обох берегів Дністра дозволили Україні організувати зустріч у форматі 1+1 (Філат+Шевчук) в Одесі; цю зустріч модерував тодішній міністр закордонних справ Костянтин Грищенко. Хоча стало очевидним, що український бекграунд Шевчука був переоцінинений як в самій Україні, так і за кордоном; більше того, згідно з деякими джерелами, відносини Шевчука з Україною були кращими до того, як він став президентом. До того ж, прямий діалог між лідерами України і Євгеном Шевчуком після зустрічі в Одесі було фактично втрачено. На додаток до цього, заява придністровського лідера в Москві, коли він звинуватив Україну в блокуванні транзиту придністровських товарів через кордон, була сприйнята Києвом із роздратуванням, хоча про це і не повідомлялося публічно.

-- 2.2. Місце Придністров’я на карті – погляд громадянського суспільства і мас-медіа

В експертних колах тема Придністров'я також не знаходить широкого інтересу. Протягом багатьох років цією темою займається одне і те ж вузьке коло експертів. Більшість із них не є публічними експертами, тому має вкрай обмежений вплив на формування громадської думки в цьому питанні.

Загальнонаціональних соціологічних досліджень, що стосуються ставлення українців до Придністров'я, не проводилося. Але зазвичай в уяві пересічного українця Придністров'я постає як похмурий загадковий світ, просякнутий контрабандою та сірими схемами.

Мас-медіа, за винятком кількох газет, також мовчить про конфлікт. Часто медіа стають більш зацікавленими, коли з’являються певні маніпуляції чи заяви про можливе приєднання регіону до України. Навіть якщо медіа намагаються роздмухувати заяви окремих можновладців, підтримка «інтеграції» Придністров’я до України дорівнює нулю в українських політичних колах; таке ставлення має резонне пояснення.

Очевидно, що такий сценарій є надзвичайно неприйнятним, оскільки містить у собі високий ризик дестабілізації регіону. Серед можливих наслідків можна виокремити чотири:

1. Ризик виникнення дезінтеграційних процесів на території України. Зокрема, в Криму, Північній Буковині, Південній Бессарабії та ін.

2. Існують занепокоєння в Україні, що сусідні країни (в тому числі Румунія і Республіка Молдова) можуть також зіграти на посиленні сепаратизму в українських регіонах – «задля відновлення історичної справедливості».

3. Придністров’я являє собою вкрай депресивний регіон в соціально-економічному плані. Це вимагатиме значних фінансових вливань. Сумнівною є спроможність України витримати додаткове навантаження для бюджету.

4. Регіон залишатиметься під значним впливом Росії. Регіональні еліти Придністров’я, напевно, будуть провідниками інтересів РФ. Це позначатиметься на політичній стабільності, на національній безпеці України.

В Україні зусилля Росії з розв’язання придністровського конфлікту розглядаються як пускання пилу в очі, тому що в Києві фахівці з придністровського питання розуміють, що Москва намагається грати роль доброго поліцейського, а Тирасполь – поганого. Призначення Рогозіна, який вдавався до жорстких заяв щодо України (зокрема, щодо Криму, острова Коса Тузла), не є добрим сигналом для врегулювання конфлікту, але водночас, враховуючи діяльність Рогозіна дотепер, можна припустити, що Рогозін більше фокусує увагу на молодому, динамічному і подеколи надто незалежному Шевчуку, аніж на Молдові.

Із іншого боку, попри декларації, існує низка практичних питань, які б могли бути вирішені для поліпшення ситуації де-факто і певних ключових сфер придністровського врегулювання. Київ намагається вести діалог у стриманому стилі, кооперативному, що є добрим не лише для України, але також і для її відносин із ЄС, аби подолати ізоляцію і дискусії, зосереджені лише на справі Тимошенко. Як зізнаються деякі дипломати ЄС, «ми однозначно не хочемо, аби всі наші зустрічі фокусувалися лише на справі Тимошенко. Підтримання змістовної і позитивної дискусії з приводу Придністров’я може допомогти розрядити нинішні напружені відносини з ЄС»(2).

-- 3. Посилення контролю на кордоні. Із чиєї сторони?

Відповідний контроль на кордоні між Україною і Молдовою по периметру придністровського регіону – одне з найбільш важливих завдань для припинення нелегальної торгівлі, контрабанди, а також неконтрольованого пересування людей. До певної мірі, завдання зі зменшення контрабанди виконується Місією Європейського Союзу з надання прикордонної допомоги (EUBAM), який було створено в 2005 році на основі спільного запиту Президента України і Президента Республіки Молдова. EUBAM, в якому працює близько ста співробітників, розглядається в Україні як досить ефективна місія з огляду на той факт, що обсяги контрабанди зменшилися і незаконні/вкрадені товари не потрапляють до країни. Крім того, EUBAM надає необхідну технічну допомогу Україні і Молдові в сфері прикордонного контролю, який включає такі важливі питання як використання належного обладнання, тренування місцевих співробітників. Але деякі представники українського уряду вважають, що функції місії щодо моніторингу та рекомендацій могли б бути вдосконалені.

Українці також сподіваються на збільшення ефективності спільних операцій контролюючих органів України та РМ під егідою Місії ЄС та участі Місії у боротьбі із нелегальною міграцією та трафіком крадених автомобілів через українсько-молдовський кордон(3).

EUBAM також не вирішив проблему перевірки осіб, які в’їжджають до Молдови з України по придністровському периметру. Україна здійснює прикордонний контроль, перевіряючи всіх, хто в’їжджає і виїжджає з України. Водночас Молдова не перевіряє тих, хто в’їжджає і виїжджає через кордон по периметру придністровського регіону. Тому ефективна співпраця України з цього питання посилила б відносини між ЄС і Молдовою; це також слугувало би додатковим аргументом в отриманні безвізового режиму з ЄС. На офіційному рівні такої вимоги не існує, але неофіційно це б викликало високу підтримку з боку ЄС. У цьому контексті існує чотири сценарії, за якими б можна було вирішити це питання:

Перший сценарій: Молдова висловила готовність встановити загальний контроль кордону з Україною по придністровському периметру з українською стороною. З практичного боку це означає, що вздовж всього кордону Придністров'я, з української сторони, буде створено спільний контроль як українською владою (митною та прикордонною службами), так і представниками влади Республіки Молдова.

Ідея була запропонована кілька років тому колишнім президентом Молдови Володимиром Вороніним, але вона не була прихильно сприйнята в Україні. Як стверджують політики і експерти в Києві, загальний контроль і точки перетину кордону на українській стороні не можливі, тому що закони України не дозволяють будь-яких дій іноземної влади на своїй території. «Це те ж саме, що дозволити вашому сусідові приготувати їжу на власній кухні», - як зазначив один український дипломат. Отже(4), наразі відсутня політична воля для розробки таких всеохоплюючих і «радикальних» рішень.

Другий сценарій: забезпечення контролю вздовж демаркаційної лінії Молдова - Придністров'я. Цей сценарій потребує укріплення адміністративного кордону між Молдовою та Придністров'ям. Адміністративний кордон означає введення поліцейських процедур для контролю транзитних товарів і пересування населення. Молдовські експерти(5) вказують, що наразі ведуться обговорення в цьому напрямку на офіційному рівні, але втілення цих процедур є малоймовірним. Молдова має інший підхід до імплементації «Заходів зміцнення довіри» і політики зближення між Кишиневом і Тирасполем. ЄС, ОБСЄ та інші сторони, що беруть участь в процесі врегулювання конфлікту, підтримують цей підхід. Оскільки створення адміністративного кордону надасть можливість агресивній риториці придністровського керівництва стверджувати, що Молдова де-факто визнала незалежність Придністров'я. Також Росія змістить акценти, щоб створити дискурс, який схожий на інші конфлікти (особливо на ті, що в Грузії) дискурс. Цей сценарій також створює більше проблем для пересічних людей, які будуть змушені долати два пункти прикордонного контролю; а для тих, хто їде в/з України – чотири.

Третій сценарій: Передача компетенції контролю українсько-молдовського кордону по придністровському периметру EUBAM. Такий підхід потребує абсолютної довіри до EUBAM, схвалення зі сторони EUBAM і, звичайно, прийняття сценарію українською владою. В якійсь мірі, цей розвиток подій було б простіше втілити, оскільки EUBAM вже є присутнім в регіоні, і Україна прихильніше б поставилась до пропозиції, яка б надійшла з EUBAM, аніж зі сторони Республіки Молдова. Досі невідомо, яким чином EUBAM буде виконувати контроль на кордонах, особливо тому, що це вимагатиме залучення додаткового обладнання та персоналу, а також переформатування правового статусу EUBAM.

Четвертий сценарій: Останнім, але не менш важливим та більш простішим та економічнішим сценарієм буде угода між Республікою Молдова та Україною під егідою ЄС, в якій Україна буде передавати інформацію в режимі реального часу про населення і товари, які перетинають кордон в/з України. Це б поглибило співробітництво України з Молдовою та ЄС.

Важко передбачити, якому сценарію віддасть перевагу Україна, але, звичайно, внесок України у зміцнення контролю над українсько-молдовським кордоном по придністровському периметру є однією з найбільш важливих сфер, в яких Україна могла б зміцнити територіальну цілісність Республіки Молдова та могла б поліпшити відносини з ЄС. Незважаючи на те, що всі сценарії мають свої сильні і слабкі сторони, швидше за все, четвертий сценарій був би тим, який було б було б легше прийняти всім сторонам-учасницям, з урахуванням співпраці в цій області

-- 4. Безпека, трансформація і співробітництво – можливість досягнути результатів під мандатом ОБСЄ

Навіть якщо конфлікт у Придністров'ї мав політичне підґрунтя, аспект безпеки був одним із визначних у конфлікті. Це не лише тому, що для Україні є вкрай важливою відсутність конфлікту на своїх кордонах, але і за рахунок впливу української громади в Придністров'ї. Варто відзначити, що близько 100.000 українських громадян проживають в придністровському регіоні, і Київ намагається приділяти їм особливу увагу. Хоча учасники переговорного процесу постійно уникали дискусії про майбутню роль миротворчої місії в Придністров'ї , особливо Росія, але питання знову постало на порядку денному після 1-го січня 2012 року, коли російський миротворець був смертельно поранений громадянином Молдови.

Україна була однією з країн, яка підтримала Кишинів у тому, що миротворча місія є застарілою і з часом створює більше труднощів та гарантує дедалі нижчий рівня безпеки. Серед українських експертів, які спеціалізуються на придністровському конфлікті, існує спільна думка, що миротворча місія повинна бути перетворена в міжнародну цивільну місію під мандатом ОБСЄ. На місію будуть в основному покладені ті ж завдання, але з великим акцентом на громадянському елементі. Броньовані транспортні засоби, колючий дріт, мішки з піском і блок-пости більше не потрібні, оскільки обидві сторони, Молдова та Придністров'я, підтримують мирне врегулювання конфлікту, а нагляд здійснюється ОБСЄ. Але, швидше за все, Україна не зможе поставити це питання на порядок денний свого головування в ОБСЄ, навіть, якщо була б готова це зробити та здійснити перший крок у цьому напрямку. Є багато причин для цього: погіршення відносин Києва з ЄС, США та Росією, очевидний регрес у переговорному процесі, які можна проілюструвати останніми подіями і заявами Придністров'я та Республіки Молдова.

Разом з підтримкою трансформації формату миротворчої місії у цивільний Україна зацікавлена у залученні Молдови та Придністров’я до розвитку єврорегіону «Дністер». Деякі українські чиновники покладають багато надій на цей проект, який вони називають «новою філософією врегулювання придністровського конфлікту».(6) Для України, існування цього регіону є дуже важливим. Адже , за підтримки ЄС, транскордонне співробітництво та торгівля і культурний обмін можуть бути набагато інтенсивнішими.

Незважаючи на те, що Придністров'я було проти участі в Єврорегіоні у зв'язку з тим, що воно не було визнано як окрема юридична особа, проект розпочався в лютому 2012 року, і результати проекту ще попереду. Але результат буде залежати від готовності всіх трьох сторін у використанні досвіду ЄС і, найголовніше, в використанні переваг від асигнувань Європейського Союзу. Ці кошти можуть бути використані для гармонізації та інтеграції на регіональному рівні, щоб забезпечити спілкування та обмін досвідом між регіональними лідерами, що приймають рішення в трьох країнах, а також з європейськими експертами.

-- 5. Які очікування від головування в України в ОБСЄ?

Представники української влади підкреслюють: придністровське питання є «пріоритетом із пріоритетів»(7) головування України в ОБСЄ. Про важливість цієї теми свідчить спеціальна посада Спецпредставника голови ОБСЄ щодо заморожених конфліктів, яким став колишній посол України у Фінляндії Андрій Дещиця.

На момент підготовки цієї записки не було чіткого плану головування в питанні Придністров'я. В цілому, розглядалася можливість сфокусуватися на трьох напрямках:

1. Активізація формату 1 +1. Цей формат передбачає особистий контакт між керівництвом Молдови і Придністров'я. Серед політичних і дипломатичних кіл в Україні є певна ступінь впевненості, що переговорний процес може просунутись тільки завдяки політичній волі та особистим домовленостям між Філатом і Шевчуком.

2. Посилення рівня довіри і прозорості між сторонами переговорного процесу.

3. Сприяння у вирішенні соціально-економічних проблем в регіоні. Україна виходить з позиції, що вона несе пряму відповідальність за долю своїх громадян у Придністров'ї.

Під час свого головування в ОБСЄ Україна також збирається підтримувати різноманітні експертні майданчики. Зокрема, обговорювалася ідея організувати Форум лідерів для підтримки врегулювання придністровського конфлікту, в якому б взяли участь офіційні особи, які мають стосунок до переговорного процесу з цього питання.

Особливу увага під час головування України в ОБСЄ повинна бути приділена співпраці з громадянським суспільством. Зокрема, українські дипломати вважають важливим продовжити ініціативу Ірландії в організації Форуму представників громадянського суспільства з обох берегів Дністра.

Одним з офіційних пріоритетів головування України в ОБСЄ в тому, щоб показати, що врегулювання придністровського конфлікту – це безперервний процес .

Все ще під питанням рівень амбіційності завдань на придністровському напрямку, які повинна ставити перед собою Україна на час президентства в ОБСЄ. Зокрема, звучить питання, наскільки Україні слід торкатись питань так званої третьої корзини в рамках переговорів «5+2» - вирішення майбутнього статусу регіону. «Нового плану врегулювання точно не буде», - це єдина думка яку розділяють

представники української влади , які пов'язані з придністровською проблемою.

У Києві традиційно вважають, що статус Придністров'я - не найважливіше питання. Ключове питання - це ефективно функціонуюча держава в нинішніх територіальних рамках Республіки Молдова.

Слід також зазначити, що головування України в ОБСЄ викликало значне пожвавлення в політичних, експертних і медіа-колах України. Частково це пов'язано з фактично замороженим на найвищому рівні діалогом у напрямку Україна-ЄС і втомою від відсутності прогресу у напрямку європейської інтеграції України. Деякі громадські організації та аналітичні центри вже заявили про своє бажання проводити моніторинг виконання заявлених Україною завдань під час головування Києва в ОБСЄ , що розглядається як унікальна практика в такого роду головуваннях.

Підводячи підсумок, під час головування в ОБСЄ Україні слід звернути увагу на наступні аспекти врегулювання придністровського конфлікту:

- Орієнтація на створення належних умов для початку переговорів з питань «третьої корзини» , щоб обговорити проблеми, пов'язані з політичним врегулюванням;

- Ініціювати діалог у форматі 5 +2 щодо реформування миротворчої місії в Придністров'ї відповідно до міжнародних стандартів;

- Підтримка співпраці з громадянським суспільством – проведення зустрічі на українській території між лідерами громадянського суспільства з обох берегів Дністра, наприклад, в Одесі. Це було б логічним продовженням ірландської ініціативи; ця ідея враховувала б територіальне розташування та не потребувала серйозних фінансових витрат;

- Поглиблення діалогу з питань дотримання прав людини в Придністров'ї відповідно до стандартів ОБСЄ та рекомендацій Ради Європи.

Це дослідження опубліковане в рамках проекту «Громадянський форум: Румунія - Україна» за підтримки Міністерства закордонних справ Румунії, Зовнішньої допомоги в цілях розвитку і Програми розвитку Організації Об'єднаних Націй. Цей полісі-бріф висловлює лише думку авторів і не обов’язково відображає думку інших донорів та організацій-партнерів.

Посилання на публікації:

1) Інтерв’ю з представником уряду України.

2) Popescu Nicu, Litra Leonid, Transnistria: A bottom-up solution, ECFR-IDIS , http://ecfr.eu/page/-/ECFR63_TRANSNISTRIA_BRIEF_AW.pdf

3) Getmanchuk A. et al., Scenarios for the development of the Transnistria conflict, Institute of World Policy

4) Interview with Ukrainian diplomat

5) Interview with Moldovan expert

6)Interview with a representative of the Ukrainian government

7) Interview with a representative of the Ukrainian government