Ольга Поєдинок: Боротися з подвійним громадянством - це як боротися зі стихією

Тема позбавлення громадянства за тероризм та сепаратизм в українському суспільстві стала дуже чутливою у зв’язку з анексією Криму та агресією Росії на сході України. На хвилі «чутливості суспільства» українські парламентарі зареєстрували кілька законопроектів, які надавали б право державі позабавляти «неблагонадійних» громадянства України.

Ольга Поєдинок, адвокат, кандидат юридичних наук, докторант кафедри міжнародного права Інституту міжнародних відносин КНУ ім. Т. Шевченка, старший викладач кафедри зовнішньої політики і дипломатії Дипломатичної академії України при МЗС України, член Громадської ради при Державній міграційній службі України, переконана, що зрадників та сепаратистів недоцільно позбавляти громадянства України, адже в такому випадку держава Україна втрачає контроль над такою особою і зменшує свої можливості притягти таких осіб до відповідальності. Ще одним каменем спотикання стануть формулювання чинної Конституції та зобов’язання України за міжнародним правом. У прес-центрі «Главкома» вона також розповіла, що досвід Франції у позбавленні осіб громадянства навряд чи не стане в нагоді Україні.

Чому на ваш погляд питання позбавлення громадян України за тероризм і сепаратизм стало таким гарячим? Це в пов’язано із російською агресією в Україні?

Насправді питання громадянства опинялися в центрі уваги ще до Революції Гідності. В українському суспільстві виникало питання наявності двох чи трьох громадянств у високих посадових осіб держави, в олігархів тощо. Був ряд законопроектів про відповідальність про подвійне громадянство, про необхідність повідомляти про нього. Після Майдану з початком російської агресії проти України це питання ще більше загострилося у зв’язку з окупацією та анексією Криму, у зв’язку з тим, що кримчанам почали видавати російські паспорти, хотіли вони цього чи не хотіли. Крім того, «ДНР/ЛНР» теж почали видавати свої «паспорти» українським громадянам. З іншого боку, з’явилися іноземці, які захищають незалежність, територіальну цілісність і державні інтереси України зі зброєю в руках та бажають отримати українське громадянство. Інші іноземці, отримавши українське громадянство, обійняли високі посади в органах виконавчої влади. Але, справді, саме російська агресія особливо гостро поставила питання про лояльність громадян України своїй державі та породила пропозиції позбавляти громадянства тих, хто не витримав тесту на вірність Україні.

Українські політики охоче підхопили тему позбавлення громадянства за сепаратизм і тероризм. У Верховній Раді зареєстровано кілька законопроектів. Спираючись на висновок Венеціанської комісії щодо змін до французької конституції, наші політики агітують позбавляти зрадників-терористів-сепаратистів українського громадянства…

Венеціанська комісія зробила висновок щодо конкретного проекту змін до французької конституції, і в його контексті проаналізувала можливість позбавлення терористів громадянства Франції, навіть якщо вони при цьому стануть особами без громадянства. Насправді така практика у Франції вже існувала. Зокрема, з 1990 року у французьких судах було винесено близько 20 рішень про позбавлення громадянства, з яких у восьми випадках з 2000 по 2014 року відбулося позбавлення французького громадянства за тероризм.

Якщо говорити про Україну, то «позбавлення» громадянства як таке чітко та недвозначно заборонене частиною першою статті 25 Конституції України. Чому така норма увійшла до тексту Конституції України? Мабуть, тому, що творці Конституції України пам’ятали про негативний досвід, який існував в Радянському Союзі, коли позбавлення громадянства використовувалося як покарання для інакомислячих. Разом з тим, в Україні існує інститут «втрати» громадянства, але просто автоматична заміна поняття «позбавлення» поняттям «втрата» проблему не вирішує. Тож ті законопроекти, які подавалися до ВРУ і в яких ідеться не про позбавлення громадянства, а про його втрату, є не чим іншим, як спробою обійти Конституцію.

У будь-якому випадку, коли ми говоримо про втрату громадянства або про позбавлення громадянства, мається на увазі припинення українського громадянства з ініціативи держави. Бо є припинення українського громадянства з ініціативи самої фізичної особи (це називається виходом із громадянства), а якщо держава ініціює, то це називатиметься втратою або позбавленням громадянства залежно від обставин та термінологічних особливостей законодавства кожної держави.

Громадянство – це своєрідна священна корова для будь-якої держави, і не всі охоче погоджуються пускати до себе міжнародне право… Бо вважається, що це внутрішня справа держави, що їй робити – давати громадянство чи позбавляти когось громадянства…

Саме так! Коли Україна стала незалежною, вона тривалий період побоювалася допускати міжнародне право до регулювання питань громадянства, проте з часом ситуація змінилася. Україна стала учасницею Європейської конвенції про громадянство, Конвенції про скорочення безгромадянства. Обидва документи містять принцип, відповідно до якого кожна держава повинна боротися з таким явищем як безгромадянство, коли особа не визнається громадянином жодної з держав. Отже, громадян України, які мають лише українське громадянство, неможливо його позбавити. У цьому випадку діє стаття 25 Конституції України разом з положеннями згаданих конвенцій.

А коли особа має українське громадянство і, можливо, ще якесь?

Що стосується біпатридів, то чинний закон «Про громадянство України» каже, що добровільне набуття повнолітнім громадянином України громадянства іншої держави є підставою для втрати українського громадянства. Крім того, добровільний вступ на військову службу іноземної держави теж є підставою для втрати українського громадянства. Зауважу, що під цю ситуацію не підпадають випадки, коли, наприклад, у дитини від народження є два громадянства, коли жінка вийшла заміж і автоматично набула громадянства чоловіка тощо. До цієї ситуації також не відносяться випадок із Кримом, де всім фактично примусово видавали російські паспорти, так само ситуація з «паспортами» в «днр/лнр». Є механізми, передбачені підзаконними актами щодо втрати українського громадянства на підставі добровільного набуття іноземного громадянства. Але вони недосконалі. Тому треба подумати, як ці механізми удосконалити, перш ніж вигадувати і приймати якусь нову законодавчу норму, яка потім просто не буде діяти.

Що саме треба удосконалити?

Україні треба замислитися над тим, як виявляти і хто буде відповідальним за виявлення та інформування про таких осіб, як порушувати процедуру втрати громадянства. Зараз такий механізм вкрай неефективний. Крім того, Україні варто ініціювати укладення міжнародних договорів, що будуть передбачати обмін інформацією з іноземними державами, зокрема про те, що певний громадянин України добровільно набув громадянства відповідної держави. Без таких підтверджень Україна не зможе оформити втрату українського громадянства для таких біпатридів, тому що її зупинять власні зобов’язання щодо скорочення безгромадянства, оскільки Україні необхідно мати беззаперечні докази того, що особа дійсно отримала громадянство іноземної держави та не стане апатридом у разі втрати українського громадянства. У випадку з Російською Федерацією це зробити особливо нелегко, адже РФ може ігнорувати запити українських уповноважених органів про те, чи якийсь громадянин України добровільно набув її громадянства або ж добровільно вступив на її військову службу.

Я пригадую історію з колишнім міністром МВС Миколою Білоконем, який після завершення Помаранчевої революції втік до Російської Федерації, аби уникнути кримінального переслідування в Україні. Тоді преса демонструвала копію його російського паспорта. Підозрюю, що нинішні втікачі теж мають уже паспорти.

Можливо. Але з кожною ситуацією треба розбиратися окремо, адже сам факт наявності іноземного паспорта поряд з українським ще не означає, що ця особа автоматично втрачає українське громадянство. Необхідно мати інформацію про обставини появи іноземного паспорта.

А от свої паспорти роздавали українцям Угорщина, Румунія…і як бути з цією паспортизацією?

На цю ситуацію можна дивитися з двох сторін: з точки зору особи і з точки зору держави. Для особи мати два паспорти зручно, бо це гарантує їй можливість в’їзду без жодних обмежень до обох держав, користуватися правами, які в повній мірі гарантуються обома державами. Чому ні? Для Української держави це не має великого юридичного значення, бо Україна не визнає правових наслідків другого (іноземного) громадянства. Це означає, що якщо громадянин України має ще паспорт іноземної держави, то в правовідносинах з Україною він визнається виключно громадянином України. Проте з політичної точки зору це може мати серйозні наслідки. Я сподіваюся, що такого не буде, але ж може так скластися, що згадані держави втручатимуться у внутрішні справи України під приводом захисту своїх громадян. У всесвітній історії прикладів такого втручання достатньо. А для фізичних осіб подвійне громадянство, як правило, є просто вигідним для повсякденного життя.

А як з цим боротися?

Це як боротися зі стихією. Кожна держава сама регулює питання громадянства, міжнародне право має на цей процес обмежений вплив. Відповідно, уніфікувати й узгодити національні законодавства про громадянство близько двохсот держав світу нереально. Все одно будуть так звані «позитивні колізії» національних законодавств про громадянство. Наприклад, завжди будуть випадки, коли дитина буде народжена в інтернаціональному шлюбі на території третьої країни і від самого народження матиме навіть не два, а три громадянства. Утім, якщо держава бажає, вона може намагатися скоротити такі випадки, встановлюючи дієвий механізм контролю за набуттям своїми громадянами іноземного громадянства, чітку процедуру втрати громадянства, а також укладаючи міжнародні договори з питань громадянства.

Чи не може ініціювання позбавлення громадянства за сепаратизм чи тероризм створити можливість для уникнення відповідальності особи?

У Верховній Раді є кілька зареєстрованих законопроектів. Я бачила текст, який передбачає позбавлення громадянства після набрання вироком суду законної сили. За логікою це правильно. У Франції саме так і відбувається. Підтверджують, що особа є дійсно терористом, що вона вчинила дії, які суперечать національним інтересам Франції, а вже потім вирішується питання про позбавлення її громадянства. І, як вказала Венеціанська комісія, завжди повинна відбуватися перевірка на те, наскільки пропорційним є таке покарання для цієї особи. Але якщо в Україні наша мета – притягнення сепаратистів/терористів до відповідальності, то нам вигідніше, щоб ці особи залишалися українськими громадянами. Подивімося на ситуацію, коли особа втратить українське громадянство: залишиться в неї тільки російське громадянство, і буде ходити на судові засідання російський консул і розказувати телеканалам про «єресь», як ми бачимо зараз на процесі ГРУшників. Буде той консул відвідувати СІЗО та в’язниці і розказувати, як там російських громадян «катують» тощо. Крім того, ще один, можливо, важливіший момент. Коли такі злочинці переховуються від українського правосуддя за кордоном, Україна повинна мати можливість звернутися до іноземних держав з проханням про їхню екстрадицію (видачу). Щодо своїх громадян робити це буде істотно легше. Тому в контексті кримінальної відповідальності за тероризм та сепаратизм я не зовсім розумію практичного сенсу позбавлення громадянства.

Чому? Ви вважаєте, що не треба позбавляти громадянства тих, хто загрожує національній безпеці? Хто закликає до сепаратизму і здійснює терор?

Якщо особа втратить українське громадянство, то Україна втратить можливість здійснювати по відношенню до неї всю повноту своїх суверенних прав, натомість така можливість з’явиться в іншої держави, що для України є вкрай невигідним. Тому позбавляти не потрібно.

А що робити з тими зрадниками, які під час захоплення Криму здали інтереси нашої країни? І тепер вони на службі в збройних силах РФ? СБУ називає близько двох тисяч таких осіб.

Це питання можна вирішити за допомогою нашого чинного законодавства. Тут не лише добровільне набуття іноземного громадянства, а й інша підстава для втрати українського громадянства – вступ на військову службу іноземної держави. Просто потрібно збирати відповідну доказову базу. Чинний закон це передбачає, а от підзаконні акти треба вдосконалити. Але повторюся, не треба припиняти українське громадянство цих осіб, принаймні, поки вони не понесли кримінальну відповідальність за зраду Батьківщині. Бо нам їх легше, так би мовити, «дістати»: як українських громадян повернути їх на територію України і вже тут їх судити, і тут вони будуть відбувати покарання. Хіба погано? І головне, що без російського консула. (усміхається).

Ви згадали досвід Франції і позитивний висновок Венеціанської комісії. Як їм вдалося обійти норми міжнародного права?

Справа в тім, що в України і Франції різні зобов’язання за міжнародним правом, тож Франція нічого не «обходила». Франція не є учасницею Європейської конвенції про громадянство. Точніше, вона її підписала, але не ратифікувала. Франція не є учасницею універсальної Конвенції про скорочення безгромадянства. Знову ж таки, вона її підписала ще в 1960-і роки, але досі не ратифікувала. Зауважу, що навіть підписуючи цей документ, Франція залишила за собою право зберегти у своєму внутрішньому законодавстві положення про те, що держава може позбавляти свого громадянства тих осіб, які діють всупереч життєвим інтересам держави, навіть якщо внаслідок цього особа стане апатридом. Україна, коли приєднувалася до цієї Конвенції у 2013 році, такого застереження не зробила. Це було логічно, оскільки на той момент Україна вже була учасницею Європейської конвенції про громадянство, яка накладає на держави ще жорсткіші обмеження щодо можливості позбавляти свого громадянства, якщо в результаті цього особа стане апатридом. Не забуваймо й про статтю 25 Конституції України, про яку ми вже говорили. Тому відповідно ми не можемо в своєму законодавстві мати такого положення.

То чому Україна не може тицьнути пальцем у Францію? Мовляв, ви ж не дотримуєтеся міжнародного права, а чому повинні ми? Тим більше, коли у нас реальна збройна агресія?

Твердження про те, що Франція не дотримується міжнародного права, не має підстав. Кожна держава сама вирішує, які зобов’язання вона бере на себе за міжнародним правом. Україна вже зробила свій вибір. У випадку з Францією все інакше, адже вона не приєдналася до відповідних конвенцій, а її конституція не містить норми, аналогічної частині першій статті 25 Конституції України. У висновку Венеціанської комісії йдеться про позбавлення громадянства як спосіб покарання. І там вказано на те, що якщо держава вирішує позбавляти свого громадянина громадянства як покарання, то вона у кожному індивідуальному випадку повинна проводити аналіз на пропорційність. Франція це і робить: за 14 років тільки вісім випадків позбавлення осіб громадянства за тероризм. А якщо Україна, змінивши свою Конституцію та вийшовши з міжнародних договорів, почне це робити масово, сотнями і тисячами, то невідомо, до яких наслідків це призведе. Вони точно не будуть відповідати принципу пропорційності, на якому наполягає Венеціанська комісія. Більше того, я навіть не уявляю, як з таким навантаженням впорається наша судова система!

А переглянути свої міжнародні зобов’язання Україна може?

Теоретично так, Україна може денонсувати ці конвенції. Але це не робиться за один день, це тривалий період. Крім того, Україні треба буде обґрунтувати, чому вона вирішила це зробити і зважати на репутаційні втрати. Адже вихід з міжнародного договору – це завжди скандал на міжнародному рівні. Крім того, у нас залишається наша Конституція, яка в цій частині, наскільки мені відомо, найближчим часом змінюватися не буде. Слід пригадати, що з приєднанням України до Конвенції про скорочення безгромадянства була довга історія. Україну довго закликали приєднатися до цієї конвенції, була активна інформаційна кампанія, наполегливо працювала цьому напрямку ООН і, насамперед, Управління Верховного комісара ООН у справах біженців. На той час Україна мала ряд проблем, пов’язаних із апатризмом, які частково дісталися їй у спадок від Радянського Союзу чи були зумовлені його розпадом. І це питання треба було вирішувати, аби ці люди не залишилися взагалі за бортом. Громадянство є важливим правовим інститутом, це основа основ правового статусу особи. Без громадянства особа не має багатьох прав, в першу чергу – політичних. Окрім того, апатриди мають проблеми із в’їздом і виїздом до країни, виникає питання їхнього легального перебування на території держави та їхнього дипломатичного захисту.