Мінінфраструктури проти Могилянки: що не так із другим штрафом за реставрацію Братських келій?

Мінінфраструктури відзвітувало про нову «перемогу». Держінспекція архітектури і містобудування оштрафувала Києво-Могилянську Академію на 180 тис за повторний недопуск інспекторів до Братських келій. Там відбувається реставрація. Попередній штраф становив понад 90 тис грн.

Будівництво незаконних висоток у центрі Києва чи інші порушення в Україні не хвилює профільне міністерство так, як Братські келії Могилянки. Саме на прикладі одного з провідних вишів країни очільник міністерства і віцепрем’єр Олександр Кубраков разом з головою партії «Слуга народу» Оленою Шуляк вирішили зробити собі імідж послідовних борців проти хаотичної забудови і за збереження культурної спадщини.

Спершу Міністерство повідомило про початок перевірки Держінспекцією, детально описувало перевірку, виклало відео з нагрудної камери інспектора про відмову допуску, літало дроном над будівництвом і зрештою двічі переможно написало про накладання штрафу за недопущення інспекторів.

Але ця перевірка була призначена з порушеннями закону. Могилянка не захотіла бути мовчазною жертвою і звернулася до суду.

Громадська ініціатива «Голка» ознайомилася з документами, аби з’ясувати, чи була друга перевірка законною. Спойлер: порушення чиновників при призначенні першої перевірки – це була розминка. Це при тому, що Держінспекція має контролювати законність будівництва і при відбудові.

Які порушення приписали Могилянці?

Академію покарали за недопуск інспекторів Держінспекції для виконання покладених на них функцій. Але чи було на них «покладено функції», що передбачають перевірку саме об’єкта будівництва?

Під час проведення позапланової перевірки контролюються лише ті питання, які стали підставою для проведення перевірки (це регламентовано відповідним порядком).

У наказі Держінспекції зазначають, що предметом перевірки є виконання вимог ще березневого припису.

Зазначений припис вимагав до 27 березня допустити посадових осіб Держінспекції і надати необхідні їм документи для проведення позапланової перевірки, та забезпечити присутність уповноваженої особи від Академії.

Інспектори не мали права перевіряти щось інше, окрім факту допуску на об’єкт будівництва до 27 березня іншої позапланової перевірки і надання їм документів.

Тому Могилянка навіть теоретично не могла скоїти правопорушення, за яке отримала другий штраф, бо інспектори Держінспекції тут не мали перевіряти сам об’єкт будівництва.

І за будь-якої спроби перевірити щось інше, окрім факту виконання припису, Академія може вимагати припинити перевірку (ст. 10 Закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»).

Нинішня перевірка почалася через три тижні після спливу строку на виконання припису, тож ще задовго до її початку Держінспекції було відомо, що вимоги припису не були виконані.

Перевірка – це просто назва заходу контролю, і не в усіх випадках при її проведенні щось насправді мають перевіряти. Наприклад, якщо було виявлено порушення проекту при будівництві, то видається припис з вимогою перебудови. У такому випадку, для перевірки виконання припису, інспектори мають перевірити сам об’єкт будівництва щоб переконатися, що перебудова була здійснена. А якщо відбувається самочинне будівництво і видано припис з вимогою отримати необхідний дозвільний документ, то його виконання чи невиконання можна перевірити виключно за даними Єдиної державної електронної системи в сфері будівництва, а на будівельному майданчику електронний документ ви не знайдете.

Не дивлячись на принципову відмінність можливих варіантів, містобудівне законодавство для всіх ситуацій визначає однакову процедуру здійснення державного архбудконтролю, яка в обов’язковому порядку передбачає виїзну перевірку.

У даному випадку, Держінспекція до 27 березня не провела позапланову перевірку на Братських келіях і не отримала документи від Академії – ніякі перевірки безпосередньо будівельних робіт не дозволяють цей факт встановити, але він легко доводиться документально. Проте, в силу вимог законодавства, Держінспекція для юридичного встановлення факту невиконання припису все одно має провести окрему виїзну позапланову перевірку, в процесі здійснення якої зможе за необхідності скласти акт перевірки і протокол про порушення.

Тому два головні інспектори будівельного нагляду Ганна Яременко та Людмила Авдющенко, направлені для перевірки виконання раніше виданого припису, мали право лише скласти акт, що припис не виконано. А далі, в залежності від наявності чи відсутності в цьому вини Могилянки, вони могли скласти протокол про правопорушення, яким є невиконання припису.

Але замість виконання свого обов’язку, ці два інспектори вигадали порушення, якого за законодавством теоретично не могло бути в даній ситуації.

Принциповим для даної історії є те, що дії поза межами повноважень при здійсненні позапланових перевірок, коли всупереч вимогам законодавства їх використовують просто як привід перевіряти все, що заманеться, притаманне не лише звичайним інспекторам Держінспекції, але і його керівництву.

Наприклад, голова Держінспекції Олександр Новицький у своєму наказі про призначення першої позапланової перевірки Братських келій, предметом визначив «законність будівництва». Проте, Держінспекція не має повноважень навіть при проведенні планової перевірки контролювати настільки широке і абстрактне коло питань, адже її повноваження обмежуються перевіркою дотримання вимог законодавства в сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил.

Наказ про призначення позапланової перевірки за зверненням фізичної чи юридичної особи про порушення законодавства, зобов’язаний містити виключний перелік питань для перевірки, що в жодному випадку не може виходити за межі звернення. І порушивши вимоги законодавства ще при призначенні першої перевірки, Новицький де-факто визнав безпідставність публічних обвинувачень Могилянки в порушеннях при реставрації та направив своїх підлеглих шукати до чого можна причепитися.

Штраф за вигадане порушення

Штраф накладається не під час перевірки самими інспекторами, а є окремою процедурою. Протокол після складання інспекторами, що проводили перевірку, має бути переданий посадовій особі Держінспекції, уповноваженій розглядати справи про правопорушення.

Це має забезпечувати додатковий контроль за законністю дій чиновників і є запобіжником від можливих корупційних дій інспекторів, направлених на залякування забудовників та здирництво.

То як уповноважена особа в Держінспекції не помітила, що накладає на Могилянку штраф за порушення, якого взагалі не могло існувати? Все просто – розгляд справи доручили Ганні Яременко, яка під час перевірки саме це порушення і вигадала.

Представник НаУКМА заперечував проти розгляду справи інспектором, що проводив перевірку, але його заяву було відхилено самою Яременко з аргументом, що законодавство не передбачає можливість відводу посадової особи, що розглядає протокол про правопорушення.

Законодавство дійсно не передбачає можливості відводу посадової особи в таких ситуаціях, але є і норми Закону «Про запобігання корупції», що прямо забороняють приймати рішення в умовах конфлікту інтересів.

Відповідно до постанови Кабміну № 244 від 1995 року, складений за результатами перевірки протокол – це основний доказ у справі про правопорушення. При підготовці справи до розгляду, посадова особа має встановити, чи правильно складено протокол та інші матеріали справи. А під час розгляду справи цей посадовець зобов’язаний з’ясувати, чи дійсно було вчинено правопорушення у сфері містобудівної діяльності і чи винний відповідний суб’єкт містобудування в його вчиненні.

Тобто, при розгляді справи про накладання штрафу, Ганна Яременко мала перевірити законність своїх власних дій при здійсненні позапланової перевірки, а це реальний конфлікт інтересів. І відповідно до статей 28-30 Закону «Про запобігання корупції», їй взагалі не мали права доручати розгляд даної справи, а якщо помилково справа до неї потрапила – голова Держінспекції був зобов’язаний відсторонити її від розгляду і доручити цю роботу іншому працівнику.

До речі, у випадку першої перевірки Могилянки, ситуація була аналогічною, але справу про накладання штрафу в умовах конфлікту інтересів розглядала не Яременко, а Авдющенко, хоча вони вдвох проводили і ту перевірку.

Варто нагадати, що в ДІАМ його нинішній голова Олександр Новицький перейшов із Національного агентства з питань запобігання корупції, а кілька місяців назад він брав участь у конкурсі на посаду голови цього нацагентства, тож чудово в курсі всіх існуючих антикорупційних вимог.

І про необхідність врегулювання конфлікту інтересів він достеменно знає, адже нещодавно в інтерв’ю розповідав, що Держінспекція не перевіряє законність виданих ним самим дозволів (хоча зобов’язана це робити за законодавством), щоб уникнути конфлікту інтересів. У тому самому інтерв’ю він також звинувачував органи місцевого самоврядування, де «один фахівець відповідає за все: сам ухвалює рішення і сам контролює».

Але як свідчить історія з реставрацією Братських келій, під керівництвом Новицького в Держінспекції робота організована з грубим порушенням вимог антикорупційного законодавства: посадовці спочатку щось вигадують при проведенні перевірок, а потім при накладанні штрафів самі і перевіряють законність власних дій.

Як Могилянка могла уникнути «порушень»?

Виданий Держінспекцією при проведенні попередньої перевірки припис наразі судом ще не скасовано. І як вже зазначалося, Академія цей припис не виконала. На перший погляд, все просто: проводилася перевірка саме виконання цього припису, тож просто складається акт про порушення, протокол і можна направляти на розгляд для накладання штрафу.

Але є нюанс Могилянка, навіть якби дуже захотіла, не могла виконати цей припис внаслідок дій Держінспекції.

Яким чином на виконання припису можна допустити посадових осіб Держінспекції і надати необхідні їм документи для проведення позапланової перевірки, якщо ніякої позапланової перевірки не проводиться?

Якщо Держінспекції вимагає до 27 березня допустити перевірку на об’єкт будівництва, вона має не пізніше цієї дати цю перевірку розпочати. Але після отримання Могилянкою припису, ніякої перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства при реставрації з пристосуванням Братських келій не призначалося.

Тож неможливо було виявити ніяких порушень Академії, за які можна було законно бодай невеликий штраф накласти, бо Держінспекція не може законно накласти штраф за невиконання припису, виконання якого неможливе з вини самої Держінспекції.

«Перед тим, як заперечувати незаконні дії ДІАМ, ми радилися з багатьма нашими партнерами. Цікавою була реакція тих, хто працює у сфері будівництва і реставрації. Від них ми чули ті самі слова: «ДІАМ має необмежену владу, не сваріться із цими людьми, вони зроблять з вами все, що захочуть». А я завжди думав, що в Україні всі мають бути рівними перед законом і ніхто не повинен мати ніякої необмеженої влади», – каже очільник Києво-Могилянської академії Сергій Квіт.

Чому Держінспекція діє не в межах закону?

На період дії воєнного стану, Кабмін припинив проведення як планових, так і позапланових перевірок. Але є виключення – позапланові перевірки архбудконтролю дозволені на підставі рішення Мінінфраструктури «за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров’я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов’язань України».

Чи становить таку загрозу формальне невиконання припису з вимогою допустити перевірку, якщо відповідну перевірку ДІАМ навіть не призначав? Вочевидь, ні.

На жаль, друга перевірка Могилянки, як і перша, призначена незаконно. Спочатку законодавство порушив віце-прем’єр з відновлення – Міністр розвитку громад, територій та інфраструктури Олександр Кубраков ( наказ № 278). А потім – голова Держінспекції Олександр Новицький (наказ № 50). І ось цей набір порушень законодавства, Мінінфраструктури публічно подає, як приклад професійної роботи Держінспекції.

Архітектор та народний депутат Іван Юнаков («Слуга народу») наголошує, що у справі з Києво-Могилянською академією справедливу оцінку має надати суд.

У той же час, безвідносно до цієї ситуації, він акцентує увагу на тому, що реформа будівельної галузі триває вже з 2020 року, проте результатів досі не дала:

«Реформа мала б впорядкувати відносини і щодо перевірок, і щодо недопуску, і щодо всіх інших питань повʼязаних з будівництвом. Президент досі не підписав проєкт 5655, але складається враження, що Міністерство і Держінспекція вже живуть в новій реальності, де держава знімає з себе відповідність щодо перевірок та передає цю функцію приватним «уповноваженим» особам. Майже весь період з 2020 року в Україні зупинено здійснення перевірок: спочатку у звʼязку з процесом ліквідації ДАБІ, пізніше через війну. І хоч раніше, з усіма «але» Державна архітектурно-будівельна інспекція перевірки проводила, то Держінспекція архітектури та містобудування з початку своєї діяльності, таке враження, самоусунулась від питань контролю та нагляду».

Юнаков наголошує, що існує загроза того, що внаслідок такого «реформування» держава не просто не вирішить ті проблемні питання які існували раніше, а і взагалі може втратити таку компетенцію та можливість ефективно реагувати в ситуаціях коли це дійсно важливо та необхідно суспільству.