Мовна пастка
«Західний фронт» української влади: ПАРЄ рекомендує Україні проаналізувати кращий досвід європейських країн.
Історія з мовною нормою нового Закону України «Про освіту» — яскравий приклад уміння влади створювати державні проблеми, а потім демонструвати їх героїчне вирішення.
На жаль, українська влада не розуміє або пізно усвідомила, вирішуючи питання, пов'язані зі своєю мовною політикою, у тому числі й стосовно мови освіти, що наша держава, без жодних застережень ратифікувавши низку міжнародних договорів у цій сфері, зобов'язана виконувати їх вимоги. Йдеться передовсім про Європейську хартію регіональних мов або мов меншин, а також про Рамкову конвенцію Ради Європи про захист національних меншин, які містять відповідні європейські стандарти. Хочемо ми цього чи ні.
Зауважимо, що відома нині на всю Європу стаття 7 Закону «Про освіту» — «Мова освіти» — одразу після ухвалення закону з минулого місяця не лише стала приводом для внутрішньополітичного конфлікту, а й спровокувала серйозну кризу міжнародного рівня. Наслідки якої ми спостерігаємо сьогодні і, мабуть, відчуватимемо ще довго, якщо ситуацію не буде швидко виправлено.
Загалом, у 7-й статті йдеться про таке.
Держава гарантує кожному громадянинові право на здобуття формальної освіти на всіх її рівнях, а також позашкільної та післядипломної освіти державною мовою в державних і комунальних закладах освіти. Тобто мовою освітнього процесу в загальному порядку є державна мова. Що само по собі, безумовно, позитивно для держави та суспільства. Використання єдиної державної мови не піддається сумніву ні всередині країни, ні її сусідами, ні європейськими структурами. Хіба нарікають на якість її вивчення.
Ця стаття регулює й інші питання мовної політики в освіті, зокрема можливостей викладання англійською, офіційними мовами ЄС, питання використання жестової мови для осіб із порушенням слуху тощо, які також не викликають застережень у широкого загалу.
Зауважу також: українська влада пишається тим, що надає пріоритет українській мові, і при цьому демонструє недопустимі законодавчі ляпи. Як, скажімо, в абзаці 2 частини другої цієї ж статті 7, де примудрилися урівняти в питаннях створення належних умов для вивчення державної мови громадян України, представників корінних народів та національних меншин з іноземцями та особами без громадянства!
Ще до підписання президентом цього закону я звернула увагу, що гучного скандалу можна було уникнути, якби ті, хто його ухвалював, мали елементарний рівень культури законотворчості. Який, по-перше (і найголовніше), не дозволив би вирішувати таке важливе питання без урахування міжнародних стандартів у цій сфері. По-друге, не дозволив би з порушенням Конституції, ЗУ «Про регламент Верховної Ради» голосувати ключову і з правової, і з політичної, і з культурно-освітньої, національної та державної точок зору, правку — «з голосу». По-третє, не дозволив би, щоб проголосований текст або його техніко-редакційні правки не були сформовані письмово на момент голосування й не були доступні для широкого загалу аж до моменту офіційного оприлюднення закону. Заклики це зробити, аби експертне середовище надало свої пропозиції президентові, який міг не просто ветувати цей закон, а внести конструктивні пропозиції для повторного розгляду згідно зі статтею 94 Конституції, не були почуті.
Декілька країн, зокрема Румунія, Польща, Болгарія, Молдова, Греція заявили свої застереження щодо приписів цієї статті закону. Скористалась нагодою і Росія. Особливо жорстку позицію зайняла Угорщина, глава МЗС якої навіть заявив про намір ініціювати економічні санкції та перегляд Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. І, попри заяву Брюсселя, що остання ініціатива шансів не має, запит Будапешта на розгляд питання щодо українського освітнього закону був прийнятий до розгляду на зустрічі глав МЗС країн ЄС, що відбудеться в Люксембурзі 16 жовтня. Що вже само собою містить низку ризиків для України.
Замість того, щоб об'єктивно та критично оцінити проголосовані норми, швидко й адекватно відреагувати, прогнозуючи подальший перебіг подій, влада наполегливо намагалася захистити неоднозначні результати своїх «зусиль».
Не остудила цю невиправдану активність навіть стаття Генерального секретаря РЄ Турбйорна Ягланда, опублікована у EUobserver саме в дні його зустрічі з міністром освіти Лілією Гриневич із промовистим висновком: «Україна ступила на тонку межу». Як на мене, з виходом цієї статті європейський вектор оцінки мовної статті в законі про освіту вже був сформований.
Важко й зараз не погодитись із прозорим натяком пана Ягланда у цьому вкрай делікатному, тонкому політичному й гуманітарному питанні. Кожну спробу врегулювати мовне питання наші законодавці примудряються зробити вкрай конфліктною. І останній випадок можна вважати апогеєм цього «вміння».
ДО, а не ПІСЛЯ
Одним із аргументів, якими хизується українська влада, є апеляція до Венеційської комісії. Однак і вона поставлена в дуже складну ситуацію. По-перше, тому, що українська влада таки примудрилася створити привід для невдоволення та нагнітання міжнародної ситуації у мовному питанні. Очевидно, є багато підстав підозрювати, що дії деяких наших європейських сусідів стимулює привид Росії, який блукає Європою. Але це не привід для влади робити свою справу непрофесійно. Усе на фактор Росії списувати не вийде, — як на Заході, так і всередині країни цей «універсальний» аргумент дедалі слабшає. По-друге, комісії доведеться аналізувати не напрацювання серйозної законотворчості, а результат реформаторської сверблячки.
Тому розраховувати на однозначно позитивний висновок Венеційської комісії підстав немає. Тим більше що у сфері мовної політики держави у відносинах із Венеційською комісією треба було поводитися не «по-новому».
Відповідь на запитання «Як можна було уникнути скандалу?» дуже проста. Треба було дотримуватися давніх стратегічних домовленостей України з Венеційською комісією, якими передбачено, що всі складні, спірні конституційні питання та забезпечення імплементації європейських стандартів у законодавстві передаються на експертизу до європейських інституцій ПЕРЕД їх ухваленням у парламенті, а не ПІСЛЯ. Тому заява очільника МЗСУ пана Клімкіна одразу після набуття чинності законом: «Сьогодні я направив цей закон, як і було домовлено, на розгляд Венеціанської комісії», — скидалася на знущання.
Пікантності додала й позиція міністра освіти, яка весь час заявляла, що таких домовленостей із РЄ немає. Я стверджую, що вищезгаданий алгоритм — уже традиційний! За поодинокими винятками: попередня влада інколи зловживала цим із політичної доцільності. Сучасна — як бачимо, не вперше пішла тим самим слизьким шляхом.
Наголошую на цьому тому, що 9 жовтня Бюро ПАРЄ ухвалило рішення про проведення термінових дебатів щодо статті 7 українського закону про освіту, а вже 12 жовтня вони відбулися. Судячи з того, що для української сторони в цій новині з самого початку головним стало обговорення персони доповідача: мовляв, від цього залежить тональність Резолюції, а також що це є помстою Україні невідомо від кого й невідомо за що, — Україну просто поставили перед фактом. Тому не дивно, що ПАРЄ у своїй Резолюції 2189(2017) «Новий український закон про освіту: головна перешкода для навчання національних меншин рідними мовами» небезпідставно висловила своє категоричне невдоволення тим, що українська влада не подала закон до Венеційської комісії до його прийняття. І міститься безпрецедентна вимога дотриматися висновків Комісії після їх надання в повному обсязі.
Окремий вузол невідомої конструкції
Очевидно, що українська влада активно використовує запитуваний сьогодні суспільством тренд піднесення української мови як об'єднавчої цінності держави і суспільства. Я, наприклад, за це боролася ще під час ухвалення так званого «ківаловського» закону про засади державної мовної політики на етапі 2011—2012 рр.
У цьому ж контексті варто відзначити ЗУ «Про внесення змін до деяких законів України щодо мови аудіовізуальних (електронних) засобів масової інформації»; ЗУ «Про внесення змін до Закону України «Про телебачення і радіомовлення» (щодо частки пісень державною мовою в музичних радіопрограмах і радіопередачах)». На сьогодні в парламенті чекають розгляду десяток тематичних законопроектів. Огляд їх змісту приводить до висновку: українська влада не має узгодженого концептуального бачення мовної політики! Це — принципова помилка! Тим більше в умовах війни, коли суспільство особливо уразливе до новацій у цій тонкій сфері.
Натомість маємо чергову рефлексію на зміст окремого вузла в невідомій конструкції.
Якщо не визначено концептуальної мовної стратегії в державі, то нам важливо обпертися на підхід, що не підлягає жодному сумніву, й наділити інтеграційним та комунікаційним значенням саме українську мову як державну. При цьому світові і європейські підходи завжди вимагають гармонійного й стандартизованого поєднання, балансу співвідношення державної мови та мов національних меншин, корінних народів. Це — загальновідома європейська аксіома.
Тому уряди деяких країн-сусідів України й використали непродуману «сьому статтю» закону про освіту, очевидно, як привід захистити представників своєї діаспори. Але, не виключаю, і для початку нової боротьби не тільки за права людей, а й за впливи, території, тощо.
Водночас їхня позиція примушує аналізувати рівень дотримання прав етнічних українців у тих-таки сусідніх країнах. Де насправді для нас усе також сумно, бо не все в них добре. В Угорщині українська діаспора нечисленна — близько 8 тис. осіб. Будапешт офіційно визнав українську мовою національної меншини. При цьому ні початкових, ні середніх шкіл з українською мовою викладання там немає. У Румунії проживає близько 50 тис. етнічних українців. Але там також немає шкіл з викладанням українською мовою. Єдиним українським навчальним закладом є Педагогічний ліцей ім. Т.Шевченка у місті Сігету Мармацієй, в якому навчається менше 200 учнів. Не йдеться вже про Росію, де, за неофіційною статистикою, проживає близько 10 млн українців — і українських шкіл взагалі немає.
Тобто держави, які нині заявляють мовні претензії до України, самі не забезпечують аналогічного права. Але при цьому треба визнати, на жаль, що Україна не вела й не веде системної роботи із захисту інтересів своїх співвітчизників за кордоном. Стаття 12 Конституції, в якій закріплено обов'язок держави дбати про задоволення національно-культурних та мовних потреб українців, що проживають за її межами, — фактично майже мертва. Точніше — вбита. В нашому МЗС на нинішньому етапі зник структурний підрозділ у сфері міжнародного співробітництва з питань науки, технологій та освіти (!). Щойно аналізована практика свідчить, що його підрозділ із питань закордонного українства не забезпечує ефективної політики в цьому напрямі.
Мовні права меншин таки звужені
Влада має розуміти, що сусідні країни так жорстко реагують на нову мовну освітню норму ще й тому, що попередня редакція закону про освіту містила посилання на статтю 20 сумнозвісного Закону України «Про засади державної мовної політики», яка також називається «Мова освіти». Попри реальну конституційну конфліктність багатьох норм того закону, якраз у цьому питанні ним задані дуже широкі, переважно європейські параметри. Зокрема в частині «двомовності»: вільний вибір мови навчання, за умови обов'язкового вивчення державної мови в обсязі, достатньому для інтеграції в українське суспільство; громадянам України гарантується право отримання освіти державною мовою і регіональними мовами або мовами меншин на всіх рівнях освіти в державних і комунальних закладах, мережа яких утворюється відповідно до потреб громадян; встановлено порядок визначення потреби громадян у мові навчання; стимулюються або забезпечуються умови для підтримання нечисленних мовних груп; в усіх загальних середніх навчальних закладах забезпечується вивчення державної мови та однієї з регіональних мов або мов меншин, а в навчальних закладах із навчанням регіональними мовами вивчення предметів ведеться регіональними мовами (за винятком української мови і літератури, вивчення яких ведеться українською мовою).
Складність практичної ситуації у нашій країні полягає в тому, що чимало учнів шкіл національних меншин не знають української мови! Президент під час виступу в ПАРЄ згадав про Берегово, де 75 % випускників шкіл не склали іспиту з української мови. Це також справді прогнозована дискримінація цих дітей на майбутнє у своїй державі. Нам це дійсно треба виправляти. І те, що загальною мовою навчання в Україні є державна мова, спрямоване на виправлення цієї ситуації й позитивне, з погляду національної безпеки. У Резолюції ПАРЄ 2189(2017) також відзначено, що знання державної мови — чинник соціальної інтеграції, і держави обґрунтовано вимагають, аби державна мова була мовою освіти для всіх.
До речі, вже понад три роки КСУ, порушуючи всі терміни й процедури, не ухвалює жодного рішення щодо конституційності Закону «Про засади державної мовної політики» або окремих його положень. А в ситуації, що склалася, його правова позиція була б украй важливою. Однак тепер він має діяти системно. Бо 6 жовтня до КСУ надійшло нове конституційне подання щодо відповідності Конституції України (конституційності) ЗУ «Про освіту» в частині конституційності приписів статті 7. Хочу сподіватися, що ці подання не покладуть знову під сукно.
Це важливо в контексті пошуку виходу з нинішньої ситуації. Крім того, нині я б порадила владним модераторам процесу скористатися породженою ними ж юридичною колізією. Річ у тому, що сьогодні чинні одразу дві норми — стаття 7 нового закону про освіту «Мова освіти» і стаття 20 Закону «Про засади державної мовної політики» з ідентичною назвою. Звісно, з юридичної точки зору, ця ситуація — вияв правового нігілізму, однак із боку законодавця — «не було щастя, то нещастя допомогло». Ця правова колізія, хоч як парадоксально, дає можливість Венеційській комісії проаналізувати обидві колізійні норми. Таким чином, по-перше, Україна уникне ризику отримати здебільшого негативний висновок щодо якості правового регулювання «сьомої статті». По-друге, виграє час для усунення цієї правової колізії з найкращими європейськими рекомендаціями. Наполягаю — скористайтеся зараз хоча б цим! За державу образливо…
Хтось забув про євроінтеграцію?
Чинні міжнародні договори, Європейська хартія регіональних мов або мов меншин і Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин — нейтральні в питанні визначення державної мови. Однак їх дух спрямований на те, щоб ні державна, ні інші мовні групи не піддавалися згубним дискримінаціям.
Проте, порівнюючи зміст європейських стандартів, можна побачити низку гарантій, які таки порушені в Законі України «Про освіту».
Тому надалі у такому важливому й складному питанні принципово має дотримуватися справедливий баланс між функціонуванням державної мови, з одного боку, та, з іншого, — забезпеченням мовних прав осіб, які належать до національних меншин, корінних народів, а також підтримка гармонійного співіснування між різними лінгвістичними групами країни. Українська влада має знайти більш продумані законодавчі механізми та їх гарантії, щоб досягти необхідного балансу. І з правової, і з політичної точок зору, це цілком можливо. Якщо діяти мудро і виважено, йти за алгоритмом та логікою насамперед Європейської хартії регіональних мов або мов меншин і Рамкової конвенції про захист національних меншин.
Що ж стосується переліку заходів, спрямованих на заохочення використання регіональних мов або мов меншин у галузі освіти, то саме Європейська хартія регіональних мов або мов меншин, чітко вказуючи на зобов'язання «в межах території, на якій такі мови використовуються, відповідно до стану кожної з таких мов і без шкоди для викладання офіційної мови держави», передбачає можливість надання дошкільної, початкової, середньої, професійно-технічної, університетської або іншої вищої освіти відповідними регіональними мовами або мовами меншин, принаймні тим особам, які самі, або у відповідних випадках— сім'ї яких, цього бажають і кількість яких вважається для цього достатньою, пропонує по кожному з рівнів освіти багатоваріантні переліки, ймовірні форми роботи. Тому потрібно врахувати, які із запропонованих європейських практик потрібні Україні.
Хартією передбачено також створення наглядового органу, що контролюватиме заходи і прогрес, здійснені в галузі започаткування або розвитку викладання регіональних мов або мов меншин, та складатиме періодичні доповіді про свої висновки, які оприлюднюватимуться. І це також має бути обов'язково зроблено.
Державі терміново потрібен діалог із власними національними спільнотами. Потрібен план дій у цьому питанні. І ПАРЄ у своїй Резолюції 2189 (2017) уже вказала, що трирічний термін переходу на нову мовну політику в освіті — замалий. Варто прислухатися. Треба думати про формування сталого фінансово-бюджетного ресурсу, інтелектуального ресурсу, потрібні глибокі дослідження проблем та прогнозування реалізації мовної політики.
Питання надто політизувалось. І про це свідчить небувало гострий характер його обговорення під час ухвалення відповідної Резолюції ПАРЄ 12 жовтня 2017 р. Серед іншого, вперше за час існування ПАРЄ президентові країни зроблено зауваження, що він говорить про готовність прислухатись до рекомендацій Венеційської комісії після того, як власноруч цей закон уже підписав!
ПАРЄ рекомендує Україні проаналізувати кращий досвід країн-членів Ради Європи у галузі навчання державними мовами з використанням спеціальних методів навчання, призначених для шкіл із регіональними мовами або мовами меншин, і розглянути можливість його застосування.
Я не поділяю заспокійливого навіювання керівника української делегації в ПАРЄ народного депутата Володимира Ар'єва, який закликав «не робити трагедії» з Резолюції ПАРЄ, бо вона здається йому «більше політичною» і «не вимагає від України законодавчих кроків». Бо хай не трагічність, але все-таки певною мірою знаковість Резолюції для України насправді криється саме в її політичному значенні. Треба розуміти, що йдеться про долю країни. Законодавчі норми, такі, як «сьома стаття», насправді можуть бути для неї шансом для об'єднання суспільства та поваги партнерів. І якщо відбувається навпаки — це привід серйозно задуматись. Ситуація вимагає вжиття мудрих і виважених кроків.