Виборчий кодекс. Знову глухий кут

Україна потребує зміни політичної системи та політичної еліти.

Історія знає три способи такої трансформації: революційний (силовий), еволюційний (через демократичні вибори) і шляхом перевороту. Революційний шлях пережитий двічі, і це не привело до перезавантаження системи. Варіант із хунтою, сподіваюся, розглядати немає сенсу. Отже, попри зневіру суспільства в тому, що вибори можуть щось змінити, на перспективу вони залишаються найприйнятнішим шляхом.

Упевнена, що недавнє «випадкове» голосування проекту Виборчого кодексу (№3112-1) не дасть відповідного результату. Попри моє переконання, що в народовладді мають відбутися справді революційні зміни, я впевнена: цей документ їх не забезпечує. Проголосований Кодекс був внесений ще 2 жовтня 2015-го нардепами А.Парубієм, Л.Ємцем, О.Черненком, аби знівелювати ініціативу свого колеги В.Писаренка, який двома тижнями раніше зареєстрував свій варіант Кодексу. Далі питання трансформації виборчого законодавства успішно втопили в «діяльності» робочої групи під головуванням уже спікера А.Парубія.

І, коли необхідність зміни виборчого законодавства актуалізували вулиця та розуміння, що народові треба показати бодай якість натяки на виконання обіцянок, проект Виборчого кодексу випадково проголосували 226 голосами у першому читанні. При цьому з нього не сподобилися прибрати навіть елементарний «нафталін». Але привід для піару знайшовся.

Довершених виборчих систем не існує

Як електорально приваблива обгортка подається зміна парламентської виборчої системи: замість нинішньої змішаної — пропорційна з регіональними партійними відкритими списками. Дискусію навмисно примітизовано, бо суспільна місія Кодексу має значно ширший характер. Однак, якщо політиками задано такий дискурс, мусимо розпочати саме з питання виборчої системи.

У державі відбулося 8 загальнодержавних виборчих кампаній до парламенту — у 1990, 1994, 1998, 2002, 2006, 2007, 2012 і 2014 роках. Із них три — позачергові. Україна рухалася шляхом спроб і помилок у пошуку своєї найбільш раціональної виборчої системи.

У 1990-му та 1994-му роках вибори відбувалися на основі мажоритарної системи абсолютної більшості: спочатку на нових засадах конкурентності, обов'язкової альтернативності, відкритості, а з 1994 р. — в умовах багатопартійності. 

Вибори 1998-го та 2002-го років відбувалися за змішаною мажоритарною системою відносної більшості та пропорційною закритою виборчою системою.

У 2006-му та 2007-му роках діяла виключно пропорційна система із закритими партійними списками.

У 2012 р. голосами тодішньої влади й опозиції було повернуто змішану мажоритарно-пропорційну систему. Нею скористалась і нинішня влада у 2014-му. 

Отже, Україна експериментувала, що було обумовлено специфікою перехідної трансформації суспільства і держави. Спочатку цей процес мав об'єктивну мету — передовсім формування партійної системи та її суб'єктів, системи парламентаризму, коаліційного формування уряду тощо. Однак із 2000-х років, із привнесенням у колись демократичний виборчий процес «чорних і сірих технологій», під виглядом виборчих реформ почали реалізовуватися насамперед провладні корпоративні інтереси, політична доцільність. Скажімо, якщо пропорційна система із закритими партійними списками при поверненні до президентсько-парламентської форми правління після 2010 р. не давала гарантії створення керованої парламентської більшості, у 2011-му було ухвалено закон про змішану виборчу систему, яка давала (і дає!) можливість добирати провладну кількість депутатів завдяки мажоритарникам… 

Тож, з огляду на таке «захоплення» кожної чергової влади, вітчизняні фахівці, а також ПАРЄ і Венеційська комісія стали наполегливо радити ухвалити саме Виборчий кодекс. 

Тим часом «відкриті списки» перетворилися на політичний тренд, що його намагаються вигідно продати виборцеві. За великим рахунком, це пошук чорного кота в темній кімнаті, бо жодна з виборчих систем не є довершеною. Тим більше коли культивувати чорні технології адміністративного, фінансового, інформаційного ресурсів, то від спотворення кінцевого результату волевиявлення не убезпечить жодна виборча система. 

З цього питання треба зняти емоційність. На моє переконання, в нинішніх історичних і політичних умовах справді доцільно використати переваги пропорційної системи, спробувавши знівелювати її вади. Так, пропорційна система складна для виборців, однак вона більш справедлива, з погляду врахування їхніх голосів при встановленні результатів виборів. Вона, безумовно, розвиває внутрішньопартійну демократію. Дає можливість представити в парламенті інтереси різних соціальних груп і територій, коли йдеться про регіональні відкриті списки — наближає депутата до виборця. Заведено також вважати, що вона знижує корупційні ризики.

До бар'єру!

Істотне значення при застосуванні пропорційної системи має так званий виборчий бар'єр. У різні часи він уже запроваджувався на рівні — і 3, і 5%. Нині проектом Кодексу пропонується загальнонаціональний бар'єр у 4% голосів виборців, які має здолати партія, аби її регіональні списки були допущені до розподілу мандатів. У 2007 р. ПАРЄ підтримала позицію, що в нових демократіях варто запроваджувати бар'єри, вищі за 3%, аби стимулювати створення ефективних партійних систем. Тобто пропонований сьогодні 4-відсотковий бар'єр може бути прийнятним, але за кількох умов.

По-перше, призупинення бюджетних фінансових мега-преференцій із боку держави для нинішніх парламентських політичних сил. Щоб урівняти їх можливості з можливостями нових або позапарламентських партій, які вкрай необхідні для оновлення політичних еліт.

По-друге, запровадження пропорційної системи і на парламентських, і на місцевих виборах потребує оновлення законодавства про політичні партії, яке діє в Україні з 2001 р. і є застарілим.

І насамкінець — переваги пропорційної системи можуть по-справжньому проявитися у разі закріплення та суворого дотримання всього комплексу принципів, засад, сучасних процедур організації чесних, транспарентних, інноваційних виборів.

Текст — проблема

Останню з вище перелічених вимог можна виконати лише за рахунок систематизації та кодифікації всієї системи виборчого законодавства України. Продовжуючи свій авторський спір десятирічної давності з одним із основних упорядників проекту Виборчого кодексу, я й сьогодні наполягаю, що структура Кодексу має бути зрозумілою і зручною для однозначного застосування на практиці всіма суб'єктами та учасниками виборчого процесу. Нинішній виклад тексту, в якому замість правової оптимізації прозирає зведений в абсолют правовий мінімалізм, робить цей документ практично неможливим навіть для доопрацювання в парламенті.

Експерти Венеційської комісії у 2010 р., витративши практично півроку на вивчення цього надскладного для сприйняття тексту, надали свої численні пропозиції та критичні зауваження, обережно заявляючи, що текст проекту Кодексу — складний, а оцінка комісії — загальна. Підкресливши, що за певних умов цей текст «може створити проблему для розуміння або роботи виборчих органів». На мою думку, основною метою Кодексу, з практичного погляду, має бути оптимізація, систематизація і гармонізація виборчих процедур та правил для всіх видів виборів. Отже, з погляду структури кодексу і нормопроектуальної техніки, його справді простіше написати з нуля. 

Переконана, що принцип побудови Кодексу окремими книгами — найбільш прийнятний, але тематично структуру потрібно зробити чіткою й логічною. До загальної частини мають увійти основні засади виборів, гарантії виборчих прав громадян, законодавство про ЦВК та систему органів адміністрування виборчих процесів, про Реєстр виборців. Якщо буде прийнято законодавство про постійно діючі виборчі дільниці та округи — його теж слід умістити в загальну частину. 

Окремими книгами мають бути виписані всі види виборів, причому перша книга — про вибори народних депутатів, адже це законодавство — модельне, друга — про вибори президента, третя — про місцеві вибори. Аби кожен, хто бере участь у виборчому процесі, чітко розумів усі — від «а» до «я» — тонкощі, властиві тому чи іншому виду виборів. При цьому загальна частина Кодексу має дати кожному, хто бере його до рук, загальне уявлення про підходи української держави до виборів як інституту прямого народовладдя. Кодексу має бути властива правова визначеність. Його правова стабільність має забезпечуватися одночасним ухваленням законодавчого регулювання всіх видів виборів, у разі потреби — системним і одночасним внесенням змін та доповнень до нього, адже виборчі стандарти потребують завчасного — не менш, ніж за рік до виборів, — ухвалення Кодексу або внесення до нього суттєвих змін. 

Це — щодо структури Кодексу. Крім того, слід зосередитися також на критичному осмисленні основних концептуальних підходів.

Територіальна основа виборів

«Кодекс належної практики у виборчих справах» Венеційської комісії (2002 р.) виходить із того, що принцип рівних виборів забезпечується, серед іншого, рівномірним розподіленням мандатів між виборчими округами, коли йдеться насамперед про парламентські, місцеві вибори. Європейські стандарти вимагають дотримання певних критеріїв збалансованого розподілу мандатів між виборчими округами, насамперед щодо кількості населення. Допустиме відхилення від норми виборців в окрузі не повинно перевищувати 10, але в жодному разі не може перевищувати 15% виборців в окрузі, за винятком особливих обставин (наприклад, компактного проживання нацменшин тощо).

Нинішня пропозиція утворити 27 (не плутати з 27-ма адміністративно-територіальними одиницями згідно з Конституцією) регіональних виборчих округів (регіонів) на парламентських виборах, з абсолютно різною вагою кожного голосу виборця, дозволяє впевнено стверджувати: пропонуються вибори, які суперечать принципу рівного виборчого права. Бо, наприклад, у Волинській області (виборчий регіон №5) буде приблизно 1 млн 49 тис. виборців, а у Харківській області (виборчий регіон №23) — приблизно 2 млн 700 тис. виборців. Тобто виборчі округи утворені з істотним порушенням європейських виборчих стандартів. Понад те — якщо ви скажете, що у Волинській області у виборчому списку партії буде орієнтовно 5–7 кандидатів, а в Харківській — 15–17, то я заперечу: для виборця, який голосуватиме й ранжуватиме кандидатів, у цьому криється велика різниця. І точно — не рівні умови для кандидатів.

Далі, проаналізуймо вибори президента. Із «букви» Кодексу незрозуміло, скільки буде округів, але з «духу» зрозуміло, що ті ж 27. Нагадаю: в Україні вже був досвід виборів президента у 27 виборчих округах-регіонах. Через складність їх територіальної організації ми давно відмовилися від цієї системи. І без модернізації до неї повертатися не можна.

Отже, у питані територіальної організації виборів треба визначити чіткі критерії формування виборчих округів та виборчих дільниць, які мають бути прямо зазначені в Кодексі. Щодо останніх — зауважу, що не може бути спеціальних або закордонних виборчих дільниць, які не входять до системи територіальної організації виборів, як це сьогодні передбачено проектом Кодексу.

Не містить Кодекс і вимог щодо формування виборчих округів на місцевих виборах. Немає критеріїв визначення центру, загальних розмірів округу, комунікацій, зв'язку, меж, суміжних територій тощо. Нонсенс. 

Усі ці питання мають бути вирішені для забезпечення насамперед принципів виборів та їх чесності.

Реєстр виборців

У проекті Кодексу прописана перша версія законодавчого регулювання формування Державного реєстру виборців у редакції 2007 р. З моменту ухвалення цей закон суттєво змінювався вже 10 разів, і нині Реєстр функціонує як постійний, публічний електронний ресурс, база даних якого щомісяця актуалізується. Але скидається на те, що автори подання Кодексу про це не знають, тому спокійно піарять відкат принципів і механізму функціонування реєстру на 10 років у минуле.

Нині є принциповою справою приведення положень Кодексу в частині функціонування Державного реєстру виборців у відповідність, щонайменше, до чинної редакції закону (привіт нардепу Ємцю від «найкращих стандартів», про які він безсовісно розказує з усіх телеекранів).

Понад те — розвиток IT-технологій потребує оновлення форм роботи з Реєстром. Насамперед необхідно, через використання електронних підписів, дати виборцям можливість звертатися до органів Державного реєстру в електронній формі. Електронні подання мають стати нормою і періодичного оновлення бази даних Реєстру виборців з усіх підстав. Паперові носії не повинні гуляти між державними закладами, установами, органами, як і виборцям не обов'язково ходити тільки до органів ведення Реєстру.

З метою розширення обсягу виборчих прав громадян і гарантування їх реалізації, система електронного врядування, яка сьогодні впроваджується в Україні, має забезпечити виборцю можливість звертатися до будь-якого органу, закладу, установи для уточнення чи перевірки відомостей щодо його персональних даних у Реєстрі.

Крім того, виборець не повинен перед органами ведення Реєстру вмотивовувати підстави для тимчасової зміни місця голосування без зміни адреси. А органи ведення Реєстру, відповідно, не повинні давати йому дозвіл на таку дію, бо, власне, йдеться про свободу вибору місця проживання і перебування. Заявний, а не дозвільний характер зміни місця голосування виборця при тимчасовій зміні виборчої адреси має забезпечити належну реалізацію виборчих прав на всіх виборах, передовсім виборцям, які є внутрішньо переміщеними особами або проживають на тимчасово окупованій території. Йдеться, як мінімум, про 1,5 млн наших громадян. 

Обговорюваний проект Виборчого кодексу далекий від ідеології свободи виборця. І це дивно, бо один із авторів подання цього кодексу — пан Черненко — паралельно значиться серед ініціаторів законопроекту №5305 від 21.10.2016 р. «Про внесення змін до Закону України «Про Державний реєстр виборців». Але примітивністю положень щодо функціонування Реєстру в «його» Кодексі він не переймається. Не вболіває, бо, мабуть, не відчуває зв'язку зі «своїм» законом. Який, очевидно, готувався розпорядником Державного реєстру виборців, а не його формальними авторами.

Партії тримають контроль

Проект Кодексу містить прогресивну (але не нову, 10-річної давності) вимогу щодо спеціальної підготовки та сертифікації організаторів виборів. 

Однак при цьому не усувається головна вада системи органів адміністрування виборів, що полягає в їх тотальному партійному супроводі. Система побудована таким чином, що партії, котрі є суб'єктами висування, одночасно є спостерігачами, а також — через своїх представників у виборчих комісіях — організаторами виборчого процесу, встановлюючи, у тому числі, і їх результат. Попри те, що закон передбачає позапартійність діяльності членів ЦВК, і аж до членів дільничних комісій, вони делегуються партіями і перебувають під їхнім впливом. Що вже стало елементом сірих виборчих технологій.

Але що ми бачимо у проекті Кодексу? Так, передбачено створення інституту сертифікованих фахівців, але… вони залишаються на орбітах партій! Бо партії їх, як і раніше, делегують: механізм формування комісій залишається без змін!

Такий підхід називається «профанація». Бо тотальний політичний вплив цим Кодексом просто консервується, і до того ж — істотно дорожчає. 

Це має бути змінено, якщо ми говоримо про чесні, транспарентні, професійно організовані вибори.

Зомбоящик залишається рушійною силою

Окрема розмова — правила передвиборної агітації та реклами. Тут проект Виборчого кодексу, фактично, закріплює, що ключовим елементом системи передвиборної агітації у нас, звісно, залишається «телевізор». Який давно вже став інструментом створення нерівних умов і можливостей для кандидатів.

Бо проект Кодексу не відсікає впливу олігархічних грошей на результати кампанії. Немає чітко прописаних ознак реклами, агітації, прихованої або опосередкованої реклами, контрагітації і «чорного» піару. Немає забезпечення рівного доступу кандидатів до ефіру.

Притому що останнім часом погляд на шляхи вирішення цієї проблеми став досить категоричним. З огляду на майже вирішальну роль телебачення у порушенні принципу рівних можливостей, експертне середовище навіть схиляється до запровадження серйозних обмежень на платну політичну телерекламу. Слід мати на увазі також останні тенденції, що пов'язані з відмовою від фінансування державою на рівних умовах агітації в електронних і друкованих ЗМІ.

Поряд із цим, у проекті Кодексу не пропонуються передвиборні теледебати як одна з основних форм агітації.

Залишаємось на папері?

Технологічна складова виборчого процесу не менш важлива за політичну. Розвинений світ за два останні десятиліття перейшов на системи електронного адміністрування виборчого процесу, у тому числі — електронного голосування і встановлення результатів виборів, що прямо впливає на прозорість та чесність виборів. Світ давно на міжнародному рівні розрізняє як процедури стаціонарного електронного голосування на виборчих дільницях із допомогою спеціального обладнання, так і дистанційну форму голосування — з допомогою Інтернету. Більше того — положення про електронне голосування стало невід'ємною частиною загальноєвропейських принципів і стандартів проведення виборів. Вибудовується система відповідних критеріїв його застосування.

У проекті Виборчого кодексу складових технічного прогресу, електронного врядування, інноваційних технологій немає. У процедурі голосування і встановлення результатів традиційно передбачено сотні тон паперу у вигляді виборчих бюлетенів, бланків протоколів, актів тощо! Жодної альтернативи! Питання «Чому?» треба адресувати «авторам внесення» законопроекту і парламентській робочій групі, яка півтора року начебто готувала «найпрогресивніше» виборче законодавство, що «врахувало кращі останні практики і стандарти».

Серйозно заборгувала тут і ЦВК, яка за останні 10 років не зробила нічого не лише в напрямі професіоналізації організаторів виборів, а й у цьому напрямі, заморозивши процеси, започатковані ще 2006 р., коли попередній склад ЦВК готував експериментальні проекти з привнесення електронних технологій у процес виборів та встановлення результатів голосування. Ці перспективні плани заглухли в нинішній Комісії, як у танку. Я неодноразово звертала увагу у своїх публічних виступах на нашу відсталість і на те, що ми не запровадили жодної новації у виборчий процес.

І аж у січні 2017 р. сталося раптове «прозріння» пана Охендовського, затиснутого між перспективами переобрання та відвідин НАБУ, Генпрокуратури: з подачі керівника представництва Ради Європи в Україні, він заявив про намір найближчим часом «повністю комп'ютеризувати передачу даних про підрахунок голосів». Нині, подейкують, ЦВК розглядає відповідний проект.

Усе звучить красиво, але викликає зрозумілий скепсис. Бо ЦВК відверто спізнилася зі своїми ініціативами. Які з'явилися чомусь лише тоді, коли вкотре гостро постало питання зміни складу Комісії. Втрата часу тут фатальна ще й тому, що запровадження цієї системи потребує грошей. Але абсолютно очевидно, що Рада Європи нині, зважаючи на кризовий стан інституцій і недофінансування, навряд чи візьме на себе фінансування такого проекту. Слід було квапитися раніше, коли гроші давали щиро й охоче.

Більше того: сьогодні досить напружена міжнародна ситуація з кібератаками, вірусними нападами на електронні системи, скандалами щодо ймовірного впливу на результати виборів через втручання хакерів. Це примушує деякі європейські країни дуже критично оцінювати ризики. Наприклад, Франція навесні 2017 р. пішла на часткове скасування електронного голосування під час парламентських виборів, не застосувавши систему на закордонних виборчих дільницях.

Ця атмосфера навряд чи спонукає законодавця вже тепер позитивно сприйняти ініціативу ЦВК про запровадження пілотного проекту підрахунку голосів на виборчих дільницях. У парламенті чимало тих, хто «добре» знається на виборчих технологіях «паперового» варіанту встановлення результатів виборів, тому вони однозначно не довіряють такого роду новаціям. 

У сухому залишку

Навіть цей стислий аналіз дає чіткі підстави зрозуміти: годі сподіватися на ухвалення проекту Виборчого кодексу, який містить усі ці «новели». Цей недолугий текст стане причиною того, що в парламенті найближчим часом не буде ухвалено жодного рішення з оновлення виборчого законодавства. Все залишиться як є.

І все ж. Єдиний шлях — готувати новий Кодекс, який у позитивному плані буде максимально унеможливлювати впливи, фальсифікації, злочини у виборчому процесі. Досить розмов, у тому числі й іноземним послам в Україні, про посилення відповідальності за порушення та злочини у сфері виборів. Сувора відповідальність після виборів 2004 р. і без їхніх розмов встановлена у кримінальному законодавстві України.

Сьогодні треба визначати реальні терміни і створювати справді фахову групу з людей, котрі зроблять цю важливу для держави і суспільства роботу. Питання лише в тому, чи здатна нині влада на такий крок. Якщо ні — то цю роботу все одно буде зроблено, але вже без них.