Токсичність інгредієнтів конституційного меню

У 2015 році ми розпочали конституційний процес прискореної корекції Основного Закону: в частині децентралізації, в частині правосуддя, в частині прав і свобод. 

Якщо в роботі над змінами до Конституції в частині прав і свобод людини досі зацікавлена виключно робоча група Конституційної комісії на чолі з професором В.Буткевичем, то два перших напрями змін до Конституції були інтенсивно забезпечені відповідними законопроектами впродовж кількох місяців. 

Уперше за історію конституційного процесу з дня прийняття Основного Закону розробники цих проектів і суб'єкт законодавчої ініціативи — президент не переймалися якістю змісту і форми, системною узгодженістю з іншими розділами Конституції. Більше того, зміни до Конституції містили антиконституційні положення. Законопроект про децентралізацію подавався відверто «сирим», але, споряджений зловісним пунктом 18 Перехідних положень (щодо спеціального статусу окремих районів Донецької і Луганської областей), усе ж був «освячений» Конституційним Судом та схвалений парламентом на тлі життів і крові національних гвардійців.

Прагнучи зберегти перспективу остаточного ухвалення цих змін, залежно від розвитку подій на Донбасі, Конституційний Суд, всупереч здоровому глузду і дійсному змісту статей 156 і 158 Конституції, оголосив наступною черговою сесією парламенту будь-яку сесію, котра йде за тією, на якій було схвалено проект змін до Конституції. Конституційний Суд і в наступних змінах до Конституції (в частині правосуддя) не побачив жодного положення, яке б не відповідало вимогам статей 157 і 158 Конституції, хоча такі положення у проекті були, тепер вони стали положеннями Конституції. Це положення про «монополію» адвокатури, встановлення права на касаційне оскарження судового рішення лише у випадках, визначених законом, вилучення з засад судочинства «законності». Влада продовжує демонструвати індиферентне ставлення до конституційності положень змін до Конституції, а після їх внесення в текст Основного Закону — і до відповідності самим собі окремих її частин. Цей процес, схоже, жодним чином не тривожить суб'єктів конституційних змін — президента і народних депутатів. Показовим є процес реалізації ідеї позбавлення депутатів парламентського імунітету через внесення змін до статті 80 Конституції.

Позитивні висновки Конституційного Суду на законопроект ста п'ятдесяти восьми народних депутатів і окремо президента щодо скасування депутатської недоторканності свідчать про готовність ініціаторів конституційних змін, перш за все — президента, довести задумане до переможного завершення. Для депутатів-авторів проекту готовність до самоліквідації захисного елемента депутатського статусу — примітивний передвиборний піар. Для президента, крім додаткових передвиборних бонусів «за те, що послідовний», знищення депутатського імунітету — перспектива отримання поступливого майбутнього парламенту у разі обрання на наступний президентський термін. Знаючи чутливі зони чинного складу Верховної Ради, глава держави запропонував депутатам невинний політичний хабар: депутатський імунітет щезне 1 січня 2020 року, коли під купол парламенту зайдуть наступні депутати. Цей креативний хід може знайти відгук у депутатському середовищі, тим більше що проголосувати за президентський законопроект вони можуть «враховуючи суспільні настрої».

Справді, за десятки років депутатська недоторканність послідовно набувала в суспільстві негативного сприйняття. Воно формувалося під впливом цілеспрямованої дискредитації парламенту і статусу народного депутата всіма президентами з широким і вмілим формуванням відповідних суспільних настроїв через засоби масової інформації. Цьому сприяли дії та вчинки окремих народних депутатів, поява в парламенті з кожним виборчим циклом дедалі більшої кількості представників великого бізнесу й неоднозначна репутація цих осіб. До речі, депутатами вони стають зазвичай за сприяння чинної влади.

Конституційний Суд уже виніс тринадцять висновків щодо внесення змін до статті 80 Конституції України стосовно депутатської недоторканності, десять разів безумовно визнавши їх такими, що відповідають вимогам статей 157 і 158 Конституції, зокрема не передбачають «скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина».Дивною на цьому тлі видається пересторога, яку робить у висновку цей-таки Суд: «ухвалюючи рішення щодо скасування депутатської недоторканності, необхідно врахувати стан політичної та правової системи України — її здатність у разі повної відсутності інституту депутатської недоторканності забезпечити безперешкодне та ефективне здійснення народними депутатами України своїх повноважень, функціонування парламенту як такого, а також реалізацію конституційного принципу поділу влади». Викладена позиція свідчить про, як мінімум, невпевненість Суду у правильності свого остаточного висновку. Це враження посилюється у зв'язку з наступними посиланнями на попередні власні рішення та висновки Венеційської комісії. Згадуються рішення Конституційного Суду, в яких він наголошував, що «недоторканність народних депутатів України не є особистим привілеєм… а має публічно-правовий характер; вона спрямована на убезпечення народного депутата України від незаконного втручання в його діяльність, на забезпечення безперешкодного та ефективного здійснення ним своїх функції та належного (нормального) функціонування парламенту». Згадано також застереження Венеційської комісії, що «у політичній системі з вразливою демократією, такою, як в Україні, повне скасування недоторканності може бути небезпечним для функціонування та автономії парламенту».

Таким чином, висновки Конституційного Суду свідчать, що депутатський і президентський законопроекти «Про внесення змін до Конституції України (в частині скасування депутатської недоторканності)» створять реальні перешкоди ефективному здійсненню народними депутатами своїх повноважень, знімуть перестороги проти незаконного втручання в їхню діяльність, загалом у діяльність парламенту. Ці обставини не дозволять народним депутатам діяти відповідно до присяги (стаття 79 Конституції) — «виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників». Це матиме реальним наслідком таку діяльність народних депутатів, яка супроводжуватиметься «скасуванням чи обмеженням прав і свобод людини і громадянина».

Народним депутатам доречно звернути увагу на ще одну особливість законопроекту (швидше за все — президентського), за який їм буде запропоновано проголосувати. У статті 80 Конституції проектами змін (у цьому вони ідентичні) вилучені перша і третя частини й залишена незмінною частина друга: «Народні депутати не несуть юридичну відповідальність за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп». Коли приймалася Конституція, «образа» і «наклеп» були кримінальними злочинами (статті 125 і 126 Кримінального кодексу). У 2001 році їх декриміналізували, вилучили з Кримінального кодексу. Тепер передбачена можливість притягнення до цивільно-правової відповідальності за «посягання на честь, гідність чи ділову репутацію». Спроба в січні 2014 року відновити відповідальність за образу та наклеп викликала різкий суспільний спротив. Журналісти, засоби масової інформації заявляли, що це є засобом обмеження свободи слова.

Збереження в тексті змін до Конституції положень, які є правовою архаїкою, саме собою свідчить про юридичну недолугість авторів пропонованих змін. Але є інший аспект цієї ситуації. Усі правові категорії, в даному випадку — види злочинів, згадані в тексті Конституції, обов'язково мають бути споряджені механізмами їх застосування чи реалізації. Якщо названий текст буде проголосований як зміна до Конституції, парламент муситиме внести відповідні зміни до Кримінального кодексу, сформулювавши відповідні склади названих злочинів.

Такі наслідки «боротьби» з конституційно визначеною депутатською недоторканністю цілком реальні.

Усі ці пристрасті розбурхані попри наявність абсолютно реального механізму притягнення до кримінальної відповідальності потенційних депутатів-злочинців. У своєму рішенні від 27 жовтня 1999 р. Конституційний Суд надав ясне і чітке тлумачення положень частини третьої статті 80 Конституції (щодо депутатської недоторканності). Серед іншого, в рішенні Конституційного Суду зазначено: «Притягнення до кримінальної відповідальності… починається з моменту пред'явлення особі обвинувачення у вчиненні злочину». Згода Верховної Ради України на притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності має бути одержана до пред'явлення йому обвинувачення у вчиненні злочину, відповідно до чинного Кримінального процесуального кодексу України. 

Ретельний аналіз названого рішення Конституційного Суду підводить до висновку: перепон для проведення слідчих дій щодо народного депутата немає, — в цілому, депутат і громадянин рівні. Після ознайомлення депутата (відповідно до КПК) з обвинувальним актом необхідно отримати згоду парламенту на притягнення народного депутата до кримінальної відповідальності перед передачею його в суд.Таку ж згоду парламенту, якщо знадобиться досудове розслідування, потрібно отримати для затримання чи арешту народного депутата. Президентові, народним депутатам і генеральному прокурору не завадило б керуватися Конституцією та цим висновком Конституційного Суду, ініціювавши, між іншим, внесення відповідних змін до Кримінального процесуального кодексу. Тоді не довелося б зображати безкомпромісну боротьбу з депутатським імунітетом, що «перетворився в гарантію безкарності». 

«Ігнор» Конституції суб'єктами влади органічно реалізується і в процесах імплементації внесених змін до Конституції. Усім правникам відомо, що основоположний закон для формування судової системи — Закон України «Про судоустрій і статус суддів» — має ознаки неконституційності тільки за фактом і процедурою його прийняття: до внесення змін до Конституції (щодо правосуддя). Чому це було зроблено усвідомлено, з часом стає зрозуміло. Положення щодо Вищих спеціалізованих судів, окружних цивільних і кримінальних (звичайних) судів, дивного Верховного Суду та інші потребували б відповідних пояснень, яких досі немає. В будь-який момент цей закон може бути відправлений до Конституційного Суду, який не зможе підтвердити його конституційність. На сьогодні цей закон — легітимний і чинний, попри явну його неконституційність, доки не буде визнаний таким, що не відповідає Конституції. Відповідно до цього закону створено судові інституції, включно з Верховним Судом, призначаються і звільняються судді. Авторитет і легітимність судової влади, в разі визнання закону «Про судоустрій і статус суддів» неконституційним, буде поставлено під сумнів. За два роки ні президент, ні парламент не спромоглися зробити елементарне — привести цей закон у відповідність до Конституції, підготувавши і прийнявши нову його редакцію.

Схожа історія з низкою процесуальних кодексів, до яких було внесено зміни у зв'язку зі змінами до Конституції. 

Науково-експертне і юридичне управління надали до цих проектів зауваження, у дев'яноста з них ішлося про неконституційність конкретних положень. Із такими зауваженнями законопроекти не можна приймати у другому читанні і треба відправляти на доопрацювання. Майже всі зауваження цих професійних парламентських інституцій були проігноровані, а законопроекти — остаточно проголосовані.

Свіжий приклад — Закон «Про Вищий антикорупційний суд». Переможні реляції з нагоди його прийняття від президента, депутатів, МВФ, Євросоюзу, США, Ради Європи, Венеційської комісії, антикорупційних активістів. Можна зрозуміти міжнародні фінансові інституції, США, Раду Європи, навіть антикорупційних активістів, на яких не лежить відповідальність за дотримання Конституції в процесі ініціювання й ухвалення законів. Тим часом про який «брильянт в архітектурі» його боротьби з корупцією говорить глава держави? Цей закон неконституційний у зародку. 

Щоб прибрати підстави для такого висновку, з Конституції необхідно вилучити низку положень: частину шосту статті 125: «Створення надзвичайних та особливих судів не допускається»; статтю першу: «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна держава»; статтю 22: «Конституційні права і свободи не можуть бути скасовані»; статтю 24: «щодо прав і недопущення обмежень за будь-якими ознаками». Це при тому що можна створити нормальну конституційну систему спеціалізованих антикорупційних судів, та «у них є свій план», але ціна йому — вище названа. 

Доводиться констатувати напередодні двадцять другої річниці Конституції України: деградація ідеї верховенства Конституції призвела до деградації всього конституційно-правового поля держави та її інститутів.