Реформа системи юросіб, чи масштабний перерозподіл країни? Що зріє у Верховній Раді

Під час сесії Верховної Ради 19 листопада народні депутати мали розглянути  законпроєкт спікера Верховної Ради Руслана Стефанчука (6013). Цей проєкт дозволяє передати всі державні і комунальні підприємства у приватні руки без будь-якої приватизації. Якщо парламент ухвалить такий закон, то майно держави і громад опиниться під контролем товариств з обмеженою відповідальністю. Це буде добре для зарплат «успішних менеджерів». Але тоді ані держава, ані громади не зможуть впливати на те, хто і як таке майно використовує. По суті, відбувається завуальоване виведення держави з управління державним майном.

Можуть вступити в дію правила, які за відсутності будь-яких обмежень дозволять провести найбільш масштабний за період незалежності України перерозподіл публічної власності без приватизації.

Це загрожує нацбезпеці, бо не залишиться тих підприємств, які не можна було б приватизувати. Верховна Рада не виконала свою роботу і не затвердила перелік підприємств, що не підлягають приватизації. А це її Конституційний обов’язок. Що стосується Конституційного суду, то він у цьому питанні після п’яти років розгляду справи самоусунувся. Про це писали раніше.

Спроба провести цей проєкт кілька тижнів тому зазнала невдачі. Перед засіданням парламенту різні організації наголосили на ризиках законопроєкту. Це зокрема Асоціація міст України та судді господарських судів. Проти проєкту виступили і деякі науковці та голова Касаційного Господарського суду Лариса Рогач. Ризики у законодавчій ініціативі вбачають і фермери, які теж висловилися проти.

Стефанчук поспішив спростувати «міфи» опонентів. Законопроєкт тоді таки зняли в останній момент з розгляду. Пройшло лише кілька тижнів і проєкт 6013 з’явився знову у порядку денному. На цей раз не обійшлося без маніпуляцій. Проте пізно ввечері, 18 листопада, перед сесією вдалося прибрати цей законопроєкт з порядку денного, бо під нього ніяк не можуть зібрати голоси. Про це повідомили «Голку» нардепи одразу кількох фракцій — «Слуг народу» та ЄС .

Але з огляду на те, що Стефанчук найбільш йомвірно мобілізуватиме голоси під таку свою ініціативу й питання може раптово з’явитися в порядку денному знову, важливо зараз проаналізувати, які ризики вбачають в ньому експерти.

Чи є проєкт частиною Facility Plan?

Дехто з народних депутатів після хвилі мемів, які стосувалися «закону про дрова» та притягнення громадян до відповідальності, виступив проти надшвидкісного турборежиму у воєнний час. Порядок денний раніше парламентарям могли надіслати мало не перед засіданням. Цього разу вони отримали його мало не в рекордно ранні строки – за 10 днів до засідання. І там була примітка, що проєкт 6013 – це частина Ukraine Facility. 

Ukraine Facility Plan – це програма фінансової підтримки України з боку міжнародних партнерів. Народний депутат і член фракції «Батьківщина» Сергій Власенко коментує це так: «Так колеги в сесійній залі можуть сприймати цей проєкт, як важливий для нашої євроінтеграції. Тут треба наголосити, що раніше жодного разу його не позиціонувався у такому контексті. Ми зупинили спробу наприцінці жовтня додати проєкт до порядку денного. До слова, минулого разу збили, бо ми сказали, що будемо по всіх поправках іти. А по-друге, якщо хтось включив це у Facility Plan, то питання – коли? І таке включення виглядає сумнівно і корупційно. Не можна сказати, що це приведення нашого законодавства до європейського зразка. Бо у країнах ЄС є низка кодексів, які по-різному регулюють питання комерційного сектору. Єдиного стандарту нема. Історія цього законопроєкту  не має ніякого відношення до членства в ЄС».

Згодом з’явилася інша версія порядку денного, де примітка про Facility Plan зникла. Тому народним депутатам слід на це зважати. 

Сам же Стефанчук позиціонує свою ініцітиву як «дерадянізацію» законодавства. Щоправда, він замовчує те, що при «совку» такого кодексу не існувало.

У своєму дописі голова Верховної Ради зазначає, що провели низку обговорень з різними сторонами, але заяви різних організацій та науковців свідчать, що законодавчу ініціативу серйозно критикують різні сторони. 

Які загрози для держбюджету та економіки?

Про негативні наслідки для державного сектору економіки, перед голосуванням у парламенту виступили судді господарських судів.

Вони зазначають, що реорганізація держпідприємств у господарські товариства створює як ризики втрати державою контролю за підприємствами, приватизація яких заборонена. А це може мати як негативні наслідки, в тому числі й щодо нацбезпеки, так і корупційні ризики щодо передачі контролю за такими державними підприємствами у позаприватизаційний спосіб.

Судді господарських судів зазначають: «Особливо це стосується новел проєкту щодо скасування права господарського відання і права оперативного управління на майно держвласності. Зміни до законів передбачають, що військові частини Збройних Сил України, заклади вищої освіти, об’єкти Національної академії наук України, Нацбанку, державні театри тощо зможуть набути права власності або користування на майно, передане їм у власність. Реалізація вищезазначених положень законопроєкту призведе до збільшення корупційних ризиків та позаприватизаційного відчуження держмайна і, як наслідок, до зменшення надходжень від приватизації держмайна до держбюджету».

Вони також відмічають, що через затяжний перехідний період та невизначеність у правозастосуванні новел цього проєкту виникне сприятлива атмосфера для рейдерських захоплень.

Такої ж думки й Олена Беляневич, доктор юридичних наук та професорка. Вона застерігає, що цей закон може зруйнувати державний та комунальний сектор економіки, оскільки передбачає примусову реорганізацію всіх працюючих підприємств у господарські товариства. Відбуватися це повинно шляхом злиття чи приєднання до вже існуючих підприємств. 

Беляневич наголошує: «Це створює нормативну основу для рейдерського захоплення підприємств з використанням інструментів корпоративного управління (через формування керованих наглядових рад, призначення одноосібного чи колективного виконавчого органу, до прикладу, як в НАК «Нафтогаз України»)».

Схожої думки щодо реорганізації підприємств й в Асоціації міст України. Асоціація зазначає «Вимога про реорганізацію всіх підприємств комунальної власності в господарські товариства є приватизацією обʼєктів критичної інфраструктури, що потребує прозорого законодавства та широкого обговорення суспільством».

Тут наголошують, що цей проєкт зупинить роботу підприємств комунальної форми власності: лікарень, шкіл, надавачів житлово-комунальних послуг.

Тому Асоціація звернулась до голів парламентських фракцій і груп, аби нардепи відхилили проєкт.

Чого бояться аграрії?

Іван Слободяник, голова Всеукраїнського Конгресу Фермерів, виконавчий директор Всеукраїнської асоціації громад, вважає, що прийняття проєкту поставить під загрозу існування фермерства з його сімейним типом організації та ще більше загострить проблему рейдерства в аграрній галузі:

«У нас є специфічна форма організації підприємства, яка називається «Фермерське господарство». Вона регулюється окремим законом і передбачає сімейний тип господарювання. А ця ініціатива не враховує такі норми. Основне, що турбує — це примусове перетворення фермерських господарств на товариства з обмеженою відповідальністю. Така форма організації несе в собі ризики, які ми вже передбачаємо, ґрунтуючись на досвіді діяльності в аграрній галузі».

Як приклад Всеукраїнський конгрес фермерів наводить схему, коли власники підприємства з формою організації ТОВ, нібито «помирали», а успішне підприємство переходило у руки рейдерів. З формою господарювання «фермерське господарство», де за законом власниками можуть бути лише члени родини, таких ситуацій не виникало б. 

Тому необхідність примусової реорганізації виглядає для фермерів як намагання вбити їхній сектор. 

Тест на конституційність

Окрім цього, в Асоціації міст України говорять про неконституційність законопроєкту, через невідповідність статтям 142 і 143 Конституції України, адже він забороняє територіальним громадам утворювати комунальні підприємства, обʼєднувати бюджетні кошти та створювати необхідні служби.

Виключення з обороту терміну «підприємство» так само не відповідає Конституції, оскільки цей термін вживається у низці статей Основного закону (статті 37, 46, 78, 86, 103, 120, 142, 143). Його виключення призведе до правової невизначеності, що суперечить принципу верховенства права. Більше того, уряд є розпорядником державного майна і тому реалізація його повноважень буде під питанням.

Чи є ризики для євроінтеграції?

На IV Форумі громадської підтримки проєвропейських правових реформ, також обговорили цю ініціативу. Тут дійшли спільної думки, що проєкт створює ризики для економічного законодавства України в контексті євроінтеграції, забезпечення стійкості правової системи України та безперебійного функціонування економіки в умовах воєнного часу.

Учасники форуму сформували резолюцію, яку направили до парламенту та профільних комітетів.

Автори резолюції нагадують, що Європейська Комісія у 2013 році надала позитивну оцінку нормам Господарського кодексу та відзначила адаптованість його термінологічної бази до норм Європейського Союзу.

Член комітету з питань правової політики Роман Бабій (обраний від партії «Слуга народу») зазначає, що у більшості держав-членів ЄС економічне законодавство є кодифікованим, тому шлях України до ЄС має бути також у покращенні та поглибленням кодифікації: «Наприклад, у 2000 році Франція ухвалила новий Комерційний кодекс, в якому систематизувала близько 50 законів, на заміну комерційному кодексу 1807 року. В останні десятиріччя нові комерційні та підприємницькі кодекси прийняли також Австрія, Естонія та Латвія. У Німеччині постійно оновлюється та доповнюється Комерційний кодекс (Торговельне укладення) 1900 року. Господарський кодекс Бельгії виконав функцію імплементації законодавства ЄС в бізнес-сфері. Економічне законодавство кодифіковане також у багатьох інших державах світу: США, Японії, Південній Кореї, Туреччині, Казахстані тощо».

Кодекс має переваги у порівнянні із законами, яких загалом для регулювання бізнесу є кілька сотень. Саме кодекс вводить принципи, які мають заповнювати прогалини та усувати колізії, коли є така кількість законів. Цивільний кодекс не може це зробити, бо не регулює відносини бізнесу і держави.

А що ж із національною безпекою?

Цілком очевидно, що будь-яка дестабілізація правової системи в умовах війни та «реформа» системи юридичних осіб, що немає під собою економічного підґрунтя, означає послаблення обороноздатності України.

Олег Подцерковний, доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України для прикладу наводить історію США в часи Другої світової війни:  «У державну власність викуповувався в середньому один великий завод на тиждень. Необхідність підтримання зайнятості на виробництвах, які в умовах війни не були здатні забезпечити приватні власники, було одним з основних чинників відповідної економічної політики, не кажучи вже про зростаючі потреби воєнної економіки, які в умовах планування масштабних оборонних капіталовкладень найбільш прогнозовано задовольняє саме державний сектор».

З огляду на цей досвід поточні плани уряду провести глобальне переформатування державних та комунальних підприємств, викликають запитання про наміри влади забезпечити стійке виконання державною своїх економічних та соціальних функцій під час війни.

Ще на початку року Мін’юст наголошував на тому, що треба націоналізувати такі підприємства, як «Мотор Січ».

Хто підтримує проєкт?

Відділення цивільно-правових наук Національної академії правових наук України наголошує що цей проєкт поступово наближає правове регулювання підприємницьких відносин до правил та рекомендацій ЄС та приведення діяльності бізнесу до європейських стандартів. Тому воно скерувало звернення до парламенту на підтримку проєкту. Тут треба зауважити, що автор прєкту Стефанчук є дійсним членом цієї Академії з 2020 року. 

Підтримують законопроєкт й судді Верховного Суду – Олена Кібенко (суддя Касаційного господарського суду) та Василь Крат (суддя Цивільного господарського суду). Щодо судді Крата, то він підтримував громадська ініціатива «Голка» раніше висвітлювала його позицію щодо підтримки законопроєктів, які можуть створити «вікно можливостей» для забудовників та надання їм ринкової компенсації за роздерибанене майно громад чи дрежави.

Крат зазначає, що проєкт навряд чи вплине негативно на судову практику: «Чи впливає інституційний вибір країни – як будуть організовуватися юридичні особи, на напрацювання судової практики? Вочевидь ні. Це цивілізаційний вибір країни».

Що стосується судді Кібенко, то вона вказує, що несправедливо захищати майно держави окремим способом, аніж майно фізичних і юридичних осіб. Тому логічно врегулювати діяльність усіх юридичних осіб однаково, незалежно від їх власників і додає, що зараз державні й приватні підприємства настільки наблизилися за всіма параметрами до господарських товариств, що, по суті, немає необхідності їх розмежовувати. Просто, наприклад, до назви акціонерних товариств можна додавати, що воно державне.

Кібенко також звернула увагу на постанову Великої Палати Верховного Суду, у якій зроблено висновок, що немає такої організаційної форми юрособи, як приватне підприємство, натомість приватне підприємство – це господарське товариство. Проте в постанові Великої Палати не йшлося про державні і комунальні підприємства, на переформатування яких спрямований проєкт. Натомість Велика Палата висловилася проти розпродажу НАК «Надра України» по частинах, як це зараз робиться з «Укрпоштою». 

Головний автор ініціативи Стефанчук зазначав ще 2021 року, що «проєкт 6013 – це механізм, який допоможе правильно та безболісно навести лад у сфері підприємницької діяльності, уніфікувати організаційно-правові форми юридичних осіб, запровадити цивілізовані правові режими на майно, відмовившись від совкових анахронізмів, таких як «повне господарське відання» та «оперативне управління», яких немає в цивілізованому світі, запропонувавши натомість цивілізовану систему речових прав».

А зараз спікер переконує, що це є шлях до «дерадянізації українського законодавства» та скасовує лише «старий совковий господарський кодекс», проте не зачіпає спеціальне законодавство у сфері ведення господарської діяльності та не ліквідовує господарські суди чи господарські кафедри в університетах. 

Щодо інших «міфів», таких як завдання шкоди нацбезпеці, фактичного обходу приватизаційного режиму вибуття майна з власності держави, голова Верховної Ради не згадував. Він просто майже повністю процитував свій пост трирічної давнини.

Таким чином ризики для держави втратити підприємства, від яких залежить національна безпека, у разі прийняття проєкту залишаються. По суті, все перетворюється у товариства і ліквідовується саме поняття приватизації.

Державні підприємства, які стануть товариствами, стануть власниками і розпорядниками майна. І тут постане один з найбільших корупційних ризиків, коли майно держпідприємств, як майно акціонерного товариства «Укрпошти» просто розпродаватимуть і ресурси будуть йти на зарплати «успішним менеджерам». 

Тому ті проблеми, які зараз держава має, наприклад, в національній акціонерній компанії «Надра України», в акціонерному товаристві «Укрпошта», які корпоративні керуючі намагаються продати по частинах, згодом будуть у тисяч державних і комунальних підприємств.