Підкилимні ігри Кабміну. Хто лобіює монополію на контроль за охороною пам’яток культури

Міністерство культури і інформації прагне розширити свої повноваження у сфері збереження культурних пам’яток і історичних цінностей в Україні. Про це кажуть опоненти двох законопроєктів, які перебувають у профільному Комітеті парламенту ще з початку року. Про це також свідчить практично готове рішення Кабміну, яке тільки чекає на підпис прем’єра.

В разі внесення і підтримки парламентом законопроєктів будуть суттєво обрізані повноваження місцевих органів влади щодо охорони культурних пам’яток. А в разі початку дії рішення Кабміну в Україну можуть повернутися дозвільно-інспекційні органи, які багато років політики і активісти критикували, чекаючи на реформи «Державної архітекторно-будівельної інспекції» (ДАБІ), яка фактично розпочалася 1 червня.

Опоненти ініціативи Мінкульту закидають ініціаторам законодавчих змін поспіх і зазіхання на повноваження місцевих органів влади, зокрема, Києва. А вищезгадане рішення Кабміну, яке чекає на візування Дениса Шмигаля, називають таким, що суперечить діючим законам. «Главком» розбирався, хто хоче осідлати ласу тему захисту історичної спадщини, в чому конфлікт між міністрами Ткаченком і Чернишом та чому проти змін, які торпедує Мінкульт, виступає Віталій Кличко.

Жонглювання від Мінкульту

У четвер, 8 липня, відбулося перше засідання робочої групи з попереднього опрацювання проєктів двох законів, дискусії щодо змісту яких тривають уже не перший рік. Мова про законопроєкт «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання руйнуванню та знищенню нерухомої культурної спадщини» (реєстр. №4561) та законопроєкт «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за руйнування та знищення нерухомої культурної спадщини і порушення традиційного характеру середовища» (реєстр. №4562).

Робоча група була створена 9 червня на засіданні Комітету з питань гуманітарної та інформаційної політики. Причина її створення – ініціатива громадських організацій і КМДА. До робочої групи увійшли окрім народних депутатів, зокрема, представники Мінкульту і «Асоціації міст України». Всього – близько 70 осіб.

Попри те, що де-юре ініціаторами законодавчих змін є народні депутати, де-факто презентували документи на засіданні робочої групи представники Мінкульту. Це і не дивно, адже запропоновані зміни практично повністю повторюють ті, які пропонував Мінкульт у законопроєкті свого авторства ще минулого року. Але тоді отримав багато зауважень і від Міністерства цифрової інформації, і від Мінфіну, і від Міністерства розвитку громад і територій, а також від Державної регуляторної служби, НАЗК, «Асоціації міст України» і столичної держадміністрації.

Аби позбутися тавра невдалих законопроєктів, які навіть не дожили до розгляду в парламенті, Мінкульт пролобіював просування майже тотожного до свого проєкту силами народних депутатів. І що цікаво: майже без врахування зауважень, висловлених торік.

Участь у засіданні робочої групи взяла заступниця директора департаменту охорони культурної спадщини КМДА Ірина Черненко. Вона скептично ставиться до можливості досягти компромісі з ініціаторами законопроєкту, адже надзвичайно багато зауважень до його норм.

Незважаючи на те, що поки профільний парламентський Комітет пручається, ініціатори законопроєктів не втрачають надії переконати депутатів. Один із авторів двох законопроєктів – нардеп від «Слуги народу» Микита Потураєв – не бачить проблеми у тому, що нині розглядається практично тотожні законопроєкти, які зазнали критики раніше. Мовляв, зауваження, які надходять – це нормальна практика.

«Я бачу проблему в тому, що за декілька років ми залишимося узагалі без історичних ареалів… Чи ви давно були в місцях, де позносили історичні будівлі і зараз будують новобудови, зокрема, поруч з залізничним вокзалом, на вул. Саксаганського?», – риторично запитує він у розмові з «Главкомом».

Ключові зміни, які пропонує влада

Законопроєкти №4561 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання руйнуванню та знищенню нерухомої культурної спадщини» і проєкт №4562 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення відповідальності за руйнування та знищення нерухомої культурної спадщини і порушення традиційного характеру середовища» потрапили до Комітету парламенту ще на початку цього року. Нововведення фактично посилюють повноваження Мінкульту у сфері охорони культурної спадщини. Їх ініціатори визнають, що встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель належить до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Але зауважують, що «визначення режимів використання пам’яткоохоронних територій відповідно до Закону потребує значних коштів органів місцевого самоврядування, які не завжди є пріоритетом їх діяльності».

З огляду на це законопроєкт №4561 пропонує закріпити за Кабміном «провідну роль у формуванні цілеспрямованої політики». У пояснювальній записці потребу в ухваленні, зокрема, законопроєкту №4561 депутати пояснюють тим, що в областях немає окремих структурних підрозділів з питань охорони культурної спадщини, які цими питаннями займалися, і їх потрібно створити. Але створити за керівництва центральної влади, тобто Кабміну – в особі Мінкульту.

Критерії створення такого органу також визначатиме уряд. Тим, хто підпадатиме під критерії, центральна влада надаватиме право проводити державну політику у сфері охорони культурної спадщини на місцях. А якщо ні, то проводитиме її сама. Окрім того, пропоновані зміни до закону дозволятимуть впливати на призначення і звільнення фахівців органів з питань культурної спадщини, які утворюються при апаратах сільських, селищних, міських рад.

Іншим законопроєктом – №4562 – пропонуються зміни, зокрема, до Кримінального кодексу задля посилення покарання за самочинне зведення будівель в історичних місцях, на територіях заповідників, об’єктів всесвітньої спадщини або в їх буферних зонах.

Проєкт закону пропонує до тюремного ув’язнення, що передбачає нинішня редакція, додати можливість накладання штрафів у розмірі від 100 тис. неоподаткованих мінімумів доходів громадян, а за повторне порушення – аж до 500 тис. неоподаткованих мінімумів.

Також пропонується збільшити штрафи у 600 разів за невиконання рішень органів охорони культурної спадщини, або перешкод їх діяльності. Максимальна сума штрафів передбачається на рівні 60 тис. неоподаткованих мінімумів.

Водночас Мінкультури пропонує зменшити фінансові санкції і, більш того, не планує прирівнювати відповідальність за руйнацію щойно виявлених об’єктів культурної спадщини і пам’яток, зауважують у КМДА. «Якщо на сьогодні чинним законодавством передбачено штрафи за недотримання вимог щодо захисту, збереження, утримання, використання, реставрації, реабілітації пам’яток, у тому числі, тих вимог, що передбачені охоронними договорами, умисне доведення їх до стану руйнації – у розмірі від 17 тис. грн до 170 тис. грн грн, то законопроєктом Мінкульту № 4562 передбачається за такі ж самі порушення штраф у розмірі лише 20,4 тис. грн», – ідеться в заяві столичної адміністрації.

Попри те, що у документах чимало позитивних пропозицій, зокрема, прописана вимога створення реєстру культурних пам’яток, там є чимало «багів». Наприклад, не прописаний механізм викупу державою чи громадами об’єктів нерухомої культурної спадщини у їх власників у випадку порушення законодавства про охорону культурної спадщини.

Хто і за що критикує законопроєкти

Чи не найбільшим критиком вищенаведених законопроєктів є «Асоціація міст України» (АМУ) і Київська міська державна адміністрація (КМДА), які вимагають зняти з розгляду суперечливі законопроєкти, адже вони не враховують принципів і компетенції місцевого самоврядування, курсу держави на децентралізацію повноважень.

«Ухвалення законопроєкту №4561 призведе до монополізації Міністерством культури та інформаційної політики у сфері охорони культурної спадщини… Усі будівлі неналежної якості були зведені саме з дозволу Мінкультури. Окрім того, Міністерство взяло за практику затягувати надання статусів пам'яток історичним будівлям, а це загрожує знищенням цих об'єктів», - нарікають в АМУ і називають дії Мінкульту безвідповідальними та такими, що шкодять громадам. Ірина Черненко звертає увагу на статтю 5 цього законопроєкту, яка передбачає для центрального органу виконавчої влади, читай Мінкульту, можливість «скасування рішення органів охорони культурної спадщини у порядку, передбаченому цим Законом», тобто зазіхання центрального органу влади на повноваження місцевої влади. «Немає жодної статті щодо удосконалення, або чіткого визначеного правила, як повинна здійснюватися забудова в історичних ареалах, що можна, чого не можна робити…», – критикує чиновниця зміст проєкту закону, який лобіює Мінкульт.

Проблема не тільки у тому, що запропоновані зміни містять недосконалі норми і протиріччя із чинним законодавством, а і в тому, як справляється Мінкульт зі своїми обов’язками. Зокрема, Міністерство культури не поспішає вносити до реєстру об’єкти культурної спадщини, інформація про які надходить до Кабміну. «Понад три роки Мінкульт не вносив до реєстру більшість з понад 1500 об’єктів, інформацію про які ми їм надали. Але після звернення Київської міської ради до Кабміну вдалося зрушити ситуацію з місця», – розповіла в розмові з «Главкомом» столична депутатка, голова Постійної комісії Київської міськради з питань культури, туризму та суспільних комунікацій Вікторія Муха.

Яскравим прикладом того як важко добитися внесення об’єкту до реєстру може бути «тарілка» на Либідській (будівля біля ст. метро «Либідська» у Києві у формі тарілки, зведена у 1971 році). Епопея з внесенням її до реєстру пам’яток архітектури місцевого значення тривала не один рік і нарешті успішно завершилася у 2020 році. Щоправда про цей факт Мінкульт повідомив столичну владу не прямо, а через ЗМІ. Здавалося б дрібниця, але говорить про відповідальність у виконання Мінкультом своїх повноважень.

За словами Вікторії Мухи, найбільша проблема у сфері захисту – це коли власники пам’яток навмисно доводять їх до руйнації, але механізми впливу держави і місцевої влади обмежені. Депутатка наводить яскравий приклад – Будинок Вертипороха на вул. Межигірській у Києві, який нині перебуває в аварійному стані.

Є також непоодинокі випадки, коли власники об’єктів культурної спадщини переписують об’єкти з юридичних осіб на фізичних. Це роблять для того, аби суттєво зменшити розмір штрафів, які на них накладають за неналежний догляд. Саме тому недобросовісним власникам не вигідно реставрувати ці об’єкти, адже дешевше заплатити штраф. Логічним рішенням могло би бути збільшення розміру штрафів за погане утримання, доведення пам’яток до руйнації, або викуп об’єкта у недобросовісного власника. Та виникає інша проблема – неможливо викупити об’єкт до комунальної власності громади, на території якої розташований пам’ятник. Закон передбачає можливість викупу лише у державну власність. «Після цього об’єкт іде на баланс до Фонду держмайна і не факт, що після усіх бюрократичних процедур потрапить у власність громади, на території якої розташований. Законопроекти, які пропонують депутати Ради і Мінкульт, не враховують принципи децентралізації та передачі повноважень місцевим органам влади. Замість розширення повноважень місцевих органів охорони культурної спадщини та надання додаткових важелів, пропонується їх зменшення, як і розміру штрафів за порушення законів», – вважає Вікторія Муха.

Навіть якщо справа і дійде до викупу, пропоновані до розгляду законопроєкти не визначають чіткого його механізм. Не визначено також, у яких випадках об’єкти викупаються у державну, а коли у комунальну власність, відсутня чітка методика визначення викупної вартості об’єкту, що фактично унеможливлює застосування механізму викупу на практиці.

«Завжди у муніципалітетів була претензія до Міністерства культури в тому, що дозволи на реконструкції пам’ятників вони мають отримувати в Мінкульті. В цих речах потрібно навести лад, бо муніципалітети позбавлені повноважень у цій сфері. Якщо на практиці ви зіштовхнетеся з тим, що захочете музей відреставрувати, або якусь пам’ятку архітектури, то навряд чи отримаєте на це дозволи. Тому у нас більшість пам’ятників пам’ятники і занепадають» – розмірковує у розмові з «Главкомом» виконавчий директор Асоціації міст України Олександр Слобожан. Натомість, каже він, якщо ви приватний інвестор, то без проблем у нашій країні нині зможете звести на місці пам’ятки, наприклад, багатоповерхівку.

Депутат Микита Потураєв хоч сьогодні готовий залишити право розпоряджатися історичними пам’ятками місцевим громадам. За його словами, ніхто в Мінкульті не збирається монополізувати процес. «Мені простіше за все від цього відмовитися, все віддати місцевому самоврядуванню. Але після цього не потрібно ходити ані до Мінкульту, ані до нас зі сльозами, що знесли чергову пам’ятку», – каже він. «Звичайно, будь-який мер готовий взяти на себе відповідальність і забудовувати так, як йому заманеться, без жодних стандартів, зонінгу тощо», – зі скепсисом про свідомість керівників місцевих громад розмірковує Потураєв.

В «Асоціації міст України» переконані, що в разі ухвалення запропонованого закону ускладниться механізм проведення перевірок об’єктів культурної спадщини, припинення незаконних робіт на них та застосування до порушників штрафних санкцій.

Щодо санкцій, то ніби вдалося досягнути компромісу. Принаймні, про це кажуть в АМУ. «Нарешті вони (ініціатори законів) погодилися змінити штрафи на вищі», – поділився інформацію про переговірний процес Олександр Слобожан.

Між тим, у столичній владі нагадують про альтернативний нинішнім законопроєкт №8202 (новий реєстраційний номер 0895), розроблений Департаментом охорони культурної спадщини КМДА. Він, зокрема, передбачав підвищення штрафних санкцій за порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини, обов’язковість направлення стягнених коштів з порушників на реконструкцію, ремонти культурних пам’яток, а також введення норми про можливість викупу об’єктів в тому числі місцевою громадою. Документ у першому читанні було ухвалено ще у 2018 році, але перед другим читанням восени 2019 року Мінкульт зняв його з розгляду і більше ніхто до нього не повертався.

Щось пішло не так

Під час створення робочої групи було домовлено, що всі її учасники впродовж двох тижнів нададуть свої пропозиції, навколо яких можна буде працювати, каже Слобожан. Але після цього відбулася несподівана для багатьох подія. Вже за тиждень після утворення робочої групи, 16 червня на засіданні Кабміну з голосу за ініціативи міністра культури Олександра Ткаченка і міністра Кабміну Олега Немчінова було внесено до порядку денного, а потім і прийнято постанову «Про відновлення дії деяких положень Постанови Кабінету міністрів від 24 грудня 2019 року №1185».

Документ передбачає створення юридичного механізму для запуску Державної служби з охорони культурної спадщини, а також Держінспекції з культурної спадщини. Зокрема, Держінспекція культурної спадщини наділятиметься повноваженням видавати приписи щодо охорони пам’яток культурної спадщини, прийматиме рішення щодо накладання фінансових санкцій, заборонятиме діяльність юридичних, або фізичних осіб, які, на думку її співробітників, створюватимуть загрозу об’єкту культурної спадщини.

У повноваженнях Держслужби з охорони культурної спадщини буде право надавати дозволи на проведення робіт на пам’ятках культурної спадщини. Щоправда, як зазначалося вище, прем’єр Денис Шмигаль під документом підпис поки не поставив і його положень немає на сайті Кабміну.

Між тим, законопроєкт №4561 передбачає вилучити статтю 30 закону «Про охорону культурної спадщини», яка стосується зобов’язання для органів культурної спадщини «заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам'ятці або порушує законодавство…». Тобто в разі ухвалення законодавчих змін органи культурної спадщини не зможуть видавати приписи юридичним і фізичним особам з вимогами щодо збереження та охорони пам’яток. З того, шо відбулося на засіданні Кабміну випливає, що ініціатори законодавчих змін хочуть забрати функції контролю від органів культурної спадщини і передати їх до спеціальних інспекції, які напряму куруватиме Мінкульт.

Окрім «Асоціації міст України» активно в боротьбу проти таких змін включилася Конфедерація будівельників України. Вона застерігає: якщо постанова Кабміну запрацює, це фактично реанімуватиме минулорічну невдалу спробу реформи «Державної архітектурно-будівельної інспекції» (ДАБІ) і йтиме всупереч сучасної реформи ДАБІ, яка була запущена першого червня з ухваленням у першому читанні законопроєктів №5655 і №5656. Адже є загроза виникнення паралельних структур, які видаватимуть приписи і накладатимуть штрафи.

Реформуванням ДАБІ займається, зокрема, Міністерство розвитку громад і територій на чолі з Олексієм Чернишом. Примітно, що під час розгляду у Кабміні можливостей створення нових інспекцій з охорони культурної спадщини, пан Чернишов був відсутній.

«У Чернишова, напевно, є і були би зауваження. Цю інспекцію взагалі не потрудилися обговорити. Її просто створили, щоби поновити втрачені внаслідок ліквідації ДАБІ корупційні потоки», – переконаний голова Виконавчого комітету реформ Національного комітету реформ при президентові України Михайло Саакашвілі.

Якщо говорити простими словами, то Мінкульт, «запускаючи» власні інспекції, намагається зіграти на випередження реформи ДАБІ, внаслідок якої подібні функції інспекцій Мінкульту має перебрати на себе «Державна інспекція архітектури та містобудування України (ДІАМ)». Іншими словами, боротьба за ласий шматок контролю за культурною спадщиною тільки починається, адже йде мова про конкретні будівлі, земельні ділянки, на яких вони стоять.

За словами Микити Потураєва, закінчити роботу над законопроєктами робоча група планує до кінця вересня, аби внести до парламенту узгоджений варіант. А наступна зустріч робочої групи, кажуть її учасники, очікується за два тижні.

P.S. Після написання статті стало відомо, що напередодні першого засідання робочої групи її учасникам надіслали новий варіант редакцій законопроєктів №4561 і №4562. Це викликало обурення у членів робочої групи, оскільки вони не мали достатньо часу на ознайомлення зі змінами. «Що це за засідання робочої групи об 11:00, коли документи надіслані в кінці робочого дня вчора, і порядок денний також. Так готуватись неможливо. Такі засідання робочої групи відвідувати не буду...», – написав у внутрішньому чаті робочої групи народний депутат України заступник голови комітету гуманітарної та інформаційної політики Павло Сушко.

Михайло Глуховський, «Главком»