Що зміниться із прийняттям законодавства про всеукраїнський референдум?

9 червня Президент зареєстрував у Верховній Раді як невідкладний законопроєкт «Про народовладдя через всеукраїнський референдум» №3612. Ця ініціатива покликана усунути багаторічну прогалину в українському законодавстві та створити можливість реалізовувати пряме народовладдя в Україні на національному рівні. Так, громадяни зможуть самі вирішувати питання загальнодержавного значення, вносити зміни до I, III, ХIII розділів Конституції, скасовувати окремі норми чи закони в цілому та змінювати межі території країни.

Ключові питання законопроєкту

На всеукраїнський референдум можна буде виносити питання загальнодержавного значення, зміну території України, затвердження змін до розділів Конституції України про загальні засади, вибори та референдуми, внесення змін до Основного закону, а також скасування окремих норм законодавства чи законів. Натомість заборонено піднімати питання, що суперечать Конституції України та міжнародним нормам (насамперед Загальній декларації прав людини та Конвенції 1950 року), у тому числі  спрямовані на ліквідацію незалежності та порушення територіальної цілісності, а також щодо законопроєктів із питань податків, бюджету, амністії та зі сфери відання органів правопорядку, прокуратури чи суду.

Результати народного волевиявлення на всеукраїнському референдумі не потребують затвердження будь-яким державним органом. Референдум вважається таким, що відбувся, якщо участь у голосуванні взяли не менш як 50% виборців, включених до Державного реєстру виборців. Прийняте на ньому рішення набуде чинності через 10 днів після оприлюднення результатів.

Якщо ж питання не було підтримано на референдумі, то повторно винести його можна буде лише через рік. Натомість прийняте рішення може бути змінене не раніше ніж через три роки з дня його прийняття і виключно шляхом всеукраїнського референдуму.

Загалом же виборчі правила щодо всеукраїнського референдуму доволі схожі на процес проведення виборів, зокрема для виборців також передбачена процедура тимчасової зміни місця голосування без зміни виборчої адреси. Та варто зазначити, що проводитись одночасно із черговими чи позачерговими загальнонаціональними виборами він не може. Також всеукраїнський референдум не може призначатися у разі введення в Україні або в окремих її місцевостях воєнного чи надзвичайного стану.

Е-референдум

Законопроєкт також передбачає й можливість електронного голосування на всеукраїнському референдумі. А розробку відповідної процедури покладає на Центральну виборчу комісію. 

Водночас з цього приводу варто висловити декілька застережень щодо безпеки, таємниці голосування та прозорості процедури, зазначених у Кодексі належної практики у виборчих справах щодо запровадження електронного голосування. Зокрема, платформа, яка забезпечує можливість голосування і встановлює результати, має бути надійно захищеною від зовнішніх втручань і функціонувати надійно, незалежно від недоліків програмного і апаратного забезпечення. Також, окрім виборця, ніхто не повинен мати доступ до результатів волевиявлення виборців. У системі електронного голосування повинна бути передбачена можливість перевірки правильності її функціонування. 

Загалом, усвідомлюючи ризики застосування засобів електронного голосування, учасники робочої групи з розробки законопроєкту досягли згоди щодо позиції визначення в тексті можливості такого голосування та встановлення загальної межі для майбутнього правового регулювання. Проте в перехідних положеннях законопроєкту варто конкретизувати, що порядок електронного голосування має бути визначений саме окремим законом.

Окрім самого голосування запроваджується також можливість підтримати ініціативу проведення референдуму в електронному вигляді, засвідчивши це електронним цифровим підписом.

Хто може ініціювати всеукраїнський референдум?

Референдум про зміни до трьох розділів Конституції, як це і визначено конституційною процедурою, призначається Президентом, а питання зміни території країни - виключно Верховною Радою. Щодо всіх інших питань, то всеукраїнський референдум проводиться за народною ініціативою та проголошується Президентом.

Аби ініціювати винесення питання на референдум, населення країни має утворити ініціативну групу. Така група повинна складатись не менш як з 60 громадян України, які на день її утворення мають право голосу. А створюється вона на зборах громадян, в яких бере участь не менш як 300 виборців, куди ЦВК направляє свого представника. Під час зборів має бути також предметно представлено обґрунтування позиції щодо питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою та формулювання питання, яке буде винесено на референдум. Тоді впродовж 7 днів після зборів уповноважений представник ініціативної групи передає до ЦВК підписані головою і секретарем зборів документи проведених зборів.

Необхідно буде за 60 днів зібрати підписи не менш як 3 млн громадян України, які мають право голосу, при чому не менш як по 100 тисяч підписів має бути з 2/3 від 24 областей та АР Крим і міст Севастополь та Київ, тобто з 18 адміністративно-територіальних одиниць. Зібрані підписи необхідно буде передати для перевірки до ЦВК, яка після цього прийме відповідну Постанову та передасть їх Президенту. Варто нагадати, що вимоги до кількості підписів визначені безпосередньо Конституцією України. В той же час стаття 72 КУ вказує на необхідність збирання підписів у ⅔ областей, а не адміністративно-територіальних одиниць, таким чином законопроєкт №3612 не відповідає в цій частині Основному Закону. Слід також наголосити, що заміна слова «область» на «адміністративно-територіальну одиницю» відбулася вже на стадії реєстрації проекту Президентом, як суб’єктом законодавчої ініціативи, вже після завершення офіційної діяльності робочої групи.

Після чого, відповідним президентським указом оголошується проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою та визначається дата - остання неділя 60-денного строку з моменту указу. ЦВК утворює окружні комісії з проведення референдуму за поданнями ініціативної групи та політичних партій, які або утворили депутатську парламентську фракцію як прихильник чи опонент питання всеукраїнського референдуму, або зареєстровані як прихильних чи опонент такого питання. 

На думку Громадянської мережі ОПОРА, призначенню всеукраїнського референдуму ще б мала передувати обов’язкова процедура перевірки формулювання питань, які виносяться на референдум, Конституційним судом на предмет їх відповідності Основному закону. Проте, на жаль, така форма контролю не визначена в Конституції. Тому, залишається розраховувати на відповідальне ставлення народних депутатів та Президента, які мають право звернутися до Конституційного суду за висновком про конституційність таких питань.

Прихильники та противники

З новацій проєкту - реєстрація політичних партій та громадських організацій в ролі прихильників чи опонентів питання референдуму. Така законодавча формалізація сторін пояснюється тим, що виборцям необхідно отримувати всебічну та збалансовану інформацію щодо винесених на референдум питань, на основі чого вони зможуть вільно визначитись під час голосування. Також Венеційська комісія рекомендує таку реєстрацію для надання рівних можливостей у висловленні в засобах масової інформації та публічній площині позицій «за» чи «проти» питань референдуму.

Необхідність такої реєстрації для громадських організацій, на рівні з партіями, сприятиме прозорості фінансування референдарного процесу з боку громадянського суспільства. Крім того, серед політичних партій може не виявитися такої, яка хотіла б виступити прихильником чи опонентом конкретного питання. Таким чином реєстрація позапартійних організацій дозволить збалансувати суспільну дискусію.

При цьому так само закріплена можливість здійснення громадського спостереження за процесом референдуму тими організаціями, які не мають статусу прихильника чи опонента. Загалом у цій частині норми законопроєкту узгодженні з положеннями Виборчого кодексу та міжнародними стандартами. 

Новий вид агітації

Для забезпечення публічності та відкритості процесу всеукраїнського референдуму, крім обов’язкової публікації інформації, комісіями з проведення референдуму та інформуванням у медіа, також є можливість здійснювати агітацію. При чому остання стосується не тільки етапу, коли треба закликати громадян прийти на референдум та проголосувати за питання, а ще й етапу збору підписів, аби почати процедуру винесення того чи іншого питання на референдум.

Так, законопроєкт запроваджує новий вид агітації - агітація під час збору підписів на підтримку ініціативи про проведення всеукраїнського референдуму. Вона спрямована спонукати виборців підтримати або не підтримати ініціативу проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Таку агітацію мають право здійснювати як сама ініціативна група, так і політичні партії та громадські організації, які зареєстровані як прихильники чи опоненти.

Обов’язковою вимогою для проведення будь-якого з видів агітації є створення фонду ініціативної групи чи фонду агітації щодо ініціативи політичної партії або громадської організації, зареєстрованих як прихильники чи опоненти питання референдуму. Усі витрати коштів на агітацію повинні здійснюватись виключно саме з цих фондів. Громадяни ж України як виборці мають право особисто вести або брати участь у проведенні агітації щодо підтримки чи непідтримки ініціативи проведення референдуму без витрачання власних коштів.

Попередній досвід референдумів в історії країни

В Україні за часи незалежності відбулось 2 всеукраїнські референдуми в 1991 та 2000 роках, а також близько 150 місцевих. Та сумнозвісні псевдореферендуми 2014 року, які, звісно, не мають жодного стосунку до українського законодавства, а за організацію яких українські суди притягли до відповідальності 192 осіб протягом 2014-2020 років.

Якщо ж говорити про всеукраїнські референдуми, то перший пройшов 1 грудня 1991 року, де 90,32% учасників схвально відповіли на запитання «Чи підтверджуєте Ви Акт проголошення незалежності України?». Він відбувся на підставі Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми« від 3 липня 1991 року. Другий референдум пройшов 16 квітня 2000 року і стосувався питання змін до Конституції. Щоправда, він став фактично опитуванням думки громадян, адже результати не знайшли відображення в законодавстві через те, що законодавство про референдум уже не узгоджувалось із чинною на той момент Конституцією. Загалом з 1998 по 2014 рік було 27 спроб ініціювати проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою з різних питань, які так і не відбулися.

Варто зазначити, що це вже не перша спроба змінити законодавство про всеукраїнський референдум. Так, у 2012 році Верховна Рада вже приймала Закон України «Про всеукраїнський референдум», зареєстрований ще 2010 року, але пізніше він був визнаний неконституційним (рішення від 26 квітня 2018 року №4-р/2018). Та навіть у цьому парламентському скликанні були зареєстровані вже три законодавчі ініціативи з цього питання. Один законопроєкт авторства депутатів від ВО «Батьківщина» регулює тільки питання всеукраїнського референдуму та був повернутий на доопрацювання авторському колективу. Інші два, авторства групи депутатів від «Опозиційної платформи - За життя», регулюють як всеукраїнський, так і місцевий референдуми. Перший їх законопроєкт був повернутий на доопрацювання, а після цього зареєстрований знову під новим номером.

Щодо місцевого референдуму, то право на участь у ньому передбачено статтею 38 Конституції України, а в статті 7 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні« він визначається як форма вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Проте порядок призначення та проведення має регулюватись окремим законом. Попередній Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» втратив чинність 6 листопада 2012 року. А зареєстрований 9 червня законопроєкт №3612 опікується питанням лише всеукраїнського референдуму. Тож цю законодавчу прогалину ще необхідно буде вирішувати далі.

***

Законопроєкт №3612 «Про народовладдя через всеукраїнський референдум» вносить зміни до Кодексу адміністративного судочинства України та Законів України «Про політичні партії в Україні», «Про Центральну виборчу комісію», «Про запобігання корупції», «Про Конституційний Суд України». До робочої групи з напрацювання цього документа входили й експерти Громадянської мережі ОПОРА, завданнями яких, серед іншого, була гармонізація норм законодавства з Виборчим кодексом та забезпечення відкритості й підзвітності процесу референдуму.