Анатолій Ткачук: Громада, яка не має домінуючого центру завжди страждатиме рецидивами місцевого сепаратизму

Реформа децентралізації триває. У 2017 рік Україна вступила із понад трьома сотнями об’єднаних територіальних громад (ОТГ). Експерти переконують, що це колосальний результат за такий короткий термін. Лідерами сьогодні є Тернопільська та Хмельницька області. А от Київська, Харківська, Львівська пасуть задніх.

Анатолій Ткачук, директор з науки та розвитку Інституту громадянського суспільства, пояснює такі регіональні відмінності настроями місцевих еліт. На його думку, сільські та селищні голови «ще не всю землю «нарізали» довкола». «У тих сільських радах, де землі вільної вже немає, сільські голови готові йти на об’єднання. Проте запускається ідея, що не треба об’єднуватися навколо міст, треба об’єднуватися селам із селами, мовляв, міста великі і вони будуть нас гнобити. І це черговий виверт, аби не допустити створення спроможних громад, які будуть динамічно розвиватися», – зазначає один із ідеологів децентралізації.

Які головні підсумки децентралізації 2016 року?

За 2016 рік маємо понад 180 ОТГ, у 2015-му було створено 159 ОТГ. Але є одна проблема, яка називається Центральна виборча комісія. ЦВК замість того, щоб призначити вибори так, як цього вимагає закон, на початку осені, тягнула і призначила їх на грудень. Нагадаю, що вибори відбулися 11 та 18 грудня. Це означало, що громади потрапляють у цейтнот. Адже до початку року могли бути не сформовані ради, виконкоми і їм було складно ухвалювати бюджет на 2017 рік. Це може призвести до дискредитації процесу децентралізації.

Більше того, ЦВК не призначила вибори у трьох десятках об’єднаних громад, які створені на базі міст обласного значення або які складаються із територіальних громад різних районів. А це майже 300 тисяч населення. Але якщо хтось думає, що такими діями зупинить процес децентралізації, то він помиляється. Україна за півтора року зробила прецедент в Європі. У нас найбільша кількість громад, що об’єдналися за такий короткий час на добровільній основі.

У 2017 рік ми входимо в цифру майже 350 ОТГ. Це 35% усього населення, яке проживає за межами обласних центрів.

Варто сказати, що Хмельницька область передова, бо там було створено найбільшу кількість ОТГ саме згідно з методикою. Ці громади здебільшого є досить великими, 8-10-15-50 тисяч населення, і вони є достатньо динамічними. Водночас такі області, як Харківська, Київська, Львівська, пасуть задніх. У Львівській на першому етапі було дуже багато дрібних громад, а зараз у цій області коїться щось дивне. Затверджують громади по районах. Це неправильно. Районний рівень не має права брати участь в утворенні громад. Аналогічна історія в Одеській області. Я так розумію, що це нова технологія. Район побачив, що створення потужних об’єднаних громад позбавляє його впливу. Адже він непотрібен. От вони й придумали, як залишитися. Вони нібито йдуть «назустріч» людям і стимулюють створення маленьких громад. Якщо в районі буде 6–10 ОТГ, це будуть малі громади, які не зможуть самостійно виконувати свої повноваження, тож усі повноваження здійснюватимуть районні ради та районна адміністрація. Це такий виверт. І я прошу людей у регіонах: якщо вам кажуть, що створюйте маленькі громади на районному рівні, то це дбають не про вас. Адже ви будете маленькими, вам не дадуть повноважень, у вас не буде ресурсів і все залишиться на районному рівні.

А з чим пов’язано, що Харківська та Київська області пасуть задніх?

Київська область дуже специфічна. Навколо Києва є зона в 50 км, яку я називаю жирними котами. Навколо Києва земля є доволі дорогою, тому сільські голови зацікавлені потихеньку безкоштовно нарізати землю, продавати її – і все буде добре. Ніхто не хоче позбавити себе такого права. І це є великою проблемою. Але навіть тут уже починають розуміти, що процес усе одно не зупинити. У тих сільських радах, де вільної землі вже немає, сільські голови готові йти на об’єднання. Проте запускається ідея, що не треба об’єднуватися навколо міст, треба об’єднуватися селам із селами, мовляв, міста будуть нас гнобити. І це черговий виверт, аби не допустити створення спроможних громад, які будуть динамічно розвиватися. Практика показує, що громади, утворенні навколо районного міста чи міста обласного значення, дуже гарно наростили бюджет, у них немає накачаної кількості людей в управлінні, вони можуть готувати проекти для фінансування. Ті ж, які створювалися на основі розкиданих сіл, отримали кризу управління: немає достатньої кількості людей, які можуть управляти. Це перше.

А по-друге, там є бацила сепаратизму. Якщо у вас 10–15 однакових сіл об’єднано і якесь село стало центром громади, то завтра інше село скаже: чому вони, а не ми є центром? Досвід Європи каже: одна громада – один центр, і тоді немає ніякого місцевого сепаратизму. Розвиток є у містах, де є концентрація бізнесу. Коли знімаються бар’єри навколо міста, бізнес з міста починає розширюватися на сільські території. Я наведу приклад Волочиської ОТГ, що об’єдналася навколо міста районного значення. 17 сільрад, 40 сіл увійшло в цю громаду. Наведення ладу на сільських територіях, а саме з орендою земельних ділянок збільшило фінансовий ресурс на 12 млн грн. І це на тих територіях, де той ресурс ніколи не збирався. На таку громаду має менше впливу латифундистський олігархат. Бо латифундії, які тримають десятки тисяч гектарів землі, не можуть впливати на великі і сильні громади так, як вони раніше впливали на дрібні сільради.

У чому полягає відмінність між сучасним районом, куди входять райцентр і села, та   об’єднанням сіл навколо міста-району?

Різниця принципова. З чого складався район? Район складався з територіальних громад, де в кожній громаді була своя сільська рада, свій голова і виконком. На районному рівні існувала міська рада районного центру зі своїм виконкомом і головою, поруч існувала районна рада з головою районної ради, поруч існувала державна районна адміністрація з головою райдержадміністрації. Відтак є адміністративні бар’єри, бо якщо ви робили бізнес в одній громаді, а тепер хочете відкрити виробництво в сусідній, то це вже інша територія з іншими правилами, іншими рахунками для місцевих податків і зборів. Окрім того, рішення про розміщення об’єкта де-небудь біля річки чи ставу приймається районною державною адміністрацією. І сюди ж має бути залучено ще й районну раду! В результаті треба три або чотири рішення різних органів.

А тепер усе стає дуже просто. Наприклад, Волочиська об’єднана громада, яка розтяглася на 416 кв. км. Звичайно, в Україні є громади з меншою територією, але там зараз один господар – місцева громада в особі ради та голови. Тобто приймається рішення на всю територію, однакові платежі, один дозвіл.

Інша складова – освітні заклади. Це важлива компетенція об’єднаних громад. Раніше це була компетенція району. Формально завідувала районна рада, а реально – районна державна адміністрація. Наприклад, закупівля продуктів харчування для дітей по всьому району здійснювалася через район. Коли це перейшло у громаду, то вже питання стосовно організації діяльності школи, зокрема й кадрові питання щодо директора, вирішує сама громада.

А що стосується якості освіти в школах, це ми зможемо побачити лише за рік або два – за результатами ЗНО. Об’єднана громада повинна отримати одну опорну школу, яка стає центром для розвитку всієї громади. Тут мають продукуватися нові ідеї розвитку для громади.

Значна кількість громад відкрила в себе центри надання адміністративних послуг. Це дуже серйозний крок. Багато громад подалися з цікавими проектами на державний фонд регіонального розвитку. Наприклад, створення мобільного комплексу для діагностики – флюорографія, УЗД, кардіограма і швидкий аналіз крові на цукор.

Інші громади створили свої комунальні підприємства, придбали певну техніку. Почали збирати сміття, ремонтувати водогони, забезпечувати людей питною водою. І цей рух дуже добре видно у селах, які переживали, що до них ніхто не матиме діла. У великих громадах, у периферійних селах, є староста, який заміняє собою колишню раду, тобто всі мінімальні довідки, що потрібно було видавати, тепер він спокійно видає. Якщо треба зв’язатись з радою громади, то староста бере документи і везе. Тобто страх, який полонив більшість, повністю нівелювався.

Як громади користуються правом регулювати місцеві податки?

Є Податковий кодекс, який визначає фіксовані податки і встановлює вилку для місцевих. І планування місцевих податків для бізнесу має бути інтелектуальним, щоб правильно розрахувати надходження до місцевого бюджету і не відлякати підприємців, які можуть переїхати в іншу громаду. Яскравий приклад Латвії. Там було створено маленькі об’єднані волості, ресурсу надходжень до бюджету бракувало, тому там підвищили податки на нерухомість і народ просто виїхав звідти.

Невже у процесі децентралізації не обходиться без «зради», яку так люблять українці?

Приклади, звичайно, є. На жаль, є такі об’єднані громади, де до керівництва прийшли обрані мешканцями люди, які не дуже компетентні, вони просто не знають, що робити, зокрема з грошима. Тому в найкращому випадку кладуть гроші на депозит. А наслідки такої поведінки уже ми бачимо. Мінфін постійно показує: в місцевому самоврядуванні забагато грошей, які лежать на депозитах, а публічні кошти не можуть лежати на депозитах, вони мають крутитися. Тому в бюджеті-2017 частину грошей із самоврядування забрали. Є державна субвенція на освіту, каналізацію, опалення і так далі. Зараз пропонується залишити тільки зарплату освітнього персоналу, а решта – за рахунок місцевого бюджету. З точки зору стратегії це правильно. Але з іншого боку, ми сказали, що встановили правила, і ці правила мають бути стабільними протягом певного часу. Уряд пішов проти своєї ідеології, і правила змінили.

Що має бути зроблено в 2017 році для децентралізації?

350 об’єднаних громад, які створилися по всій Україні, підривають нинішній районний рівень остаточно і безповоротно. І райони, в яких лишаються маленькі шматки необ’єднаних сільрад, не можуть ефективно працювати, а також не можуть збалансувати бюджет. Тому райони (хоче парламент чи ні) має бути переглянуто. І я не здивуюся, що в 2017 році з’явиться кілька проектів постанов ВРУ про утворення великих районів.

Все досить просто. Візьмемо знову Хмельницьку область. Є Старосинявський район. У межах цього району створено одну об’єднану громаду, яка територіально покриває весь район. Тобто всі повноваження, які сьогодні реалізує райрада, реалізуються селищною радою громади. Що має робити в такому випадку районна рада? Нічого. Вона не потрібна.

А тепер наведу інший приклад. Дунаєвецький район, в якому проживає 63 тисячі населення. В об’єднаних громадах 57 тисяч населення. Під районною радою і районною адміністрацією залишилося трошки більше шести тисяч населення, тобто кілька сільрад. Як районна рада та районна адміністрація мають збалансувати бюджетну мережу от із цих шести тисяч? Ніяк. Бо всі ресурси вже в трьох об’єднаних громадах.

А що в такому разі робити тим «маленьким шматочкам», які нікуди не притулилися?

Держава визнала, що немає білих плям, всі будуть в об’єднаних громадах. Буде ухвалено закон «Про засади територіального устрою», яким визначено, що таке громада, що таке район, як змінюються громади і райони. Наступним законом буде закон про затвердження адміністративно-територіального устрою України, де написано, що затвердити адміністративно-територіальний устрій Хмельницької області у такому складі: район такий-то, стільки-то громад. Це будуть великі райони у 150–200 тисяч населення.

Тобто райони таки будуть.

Річ у тім, що в нас стара радянсько-комуністична школа, яка не дає змоги райони замінити словом «повіти». А все нове має називатися по-новому, щоб не плутатись. Оскільки це слово забракували, тому залишилося слово «райони». Але це будуть зовсім нові великі райони.

Читайте також матеріал «Главкома»: «Хотєлки» здолали здоровий глузд. Післямова до прийнятого бюджету

Наталія Малиновська, «Главком»