Чи повинні депутати мати перевагу при паркуванні автівок? Парламентська етика та її дилеми

«Я, як завжди, сидів дома і не знав, куди себе подіти. Чогось хотілося: чи то Конституції, чи то севрюжини з хріном, чи то взяти та й обдерти кого-небудь». Це початок сатиричного твору Салтикова-Щедріна про ледацюг у політиці («Книга о праздношатающихся»). Саме такими ледащами вважають українці власних політиків, яких вони чомусь щоразу обирають до парламенту. Постмайданна Рада відзначилася, за оцінками експертів, особливо низьким професійним рівнем та хуліганськими вчинками, бійками не лише у сесійній залі, а й на комітетах. При цьому жодного «хулігана» не було покарано.

Ще більшою проблемою є лобізм з боку депутатів, які вирішують під куполом бізнес-інтереси свої або своїх патронів.

Чи не тому саме цей парламент змінив назву комітету, який мав би давати оцінки такій депутатській «роботі». Так, Комітет Верховної Ради України з питань регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності перетворився на Комітет з питань регламенту та організації роботи Верховної Ради. Поняття етики зникло і, як бачимо, не лише із назви комітету.

Голова ради Лабораторії законодавчих ініціатив Світлана Матвієнко нині працює над низкою правил для народних обранців. На її думку, майбутній кодекс, окрім положень про морально-етичну складову роботи депутата, обов’язково має врегульовувати питання конфлікту інтересів та лобізму.

Чому питання прийняття Кодексу парламентської етики актуалізувалося сьогодні?

Це дуже давня проблема не тільки для нашої країни. Вперше в Україну це питання було принесено Радою Європи. За останнім дослідженням КМІС, рівень довіри до українського парламенту настільки низький, що він посів місце після російських ЗМІ. І це шокуючий прецедент.

Питанням парламентської етики займається кілька організацій. Ми працюємо у великому консорціумі: Бюро демократичних інститутів і прав людини ODIHR, Український незалежний центр політичних досліджень, який робить аналіз фокус-груп із цього питання, Лабораторія законодавчих ініціатив.

У грудні 2015 року ми провели комітетські слухання на цю тему. Тоді ми залучили три, як нам здавалося, найважливіших комітети: а саме з питань боротьби з корупцією, державного будівництва, а також з питань регламенту.

На жаль, ми не можемо сказати, що Верховна Рада сильно хоче працювати з цим питанням. За нашими підрахунками, активно з нами працює 5% від складу народних обранців.

Ми пропонуємо поглянути на цю тему з іншого боку. Адже парламентська етика – це не лише питання бійок, одягу чи слів, якими депутати послуговуються. Це перш за все питання конфлікту інтересів, неврегульованості лобістської діяльності. Це питання, які намагалося врегулювати антикорупційне законодавство, але наразі вони всі в підвішеному стані.

Україна має міжнародні зобов’язання, які взяла на себе ратифікуючи ще у 2006 році Конвенцію ООН проти корупції, ХХІІ рекомендацію групи держав проти корупції (GRECO), 16 рекомендацію Стамбульського плану дій Мережі боротьби проти корупції для країн Східної Європи і Центральної Азії Організації економічної співпраці та розвитку. Чому так довго зволікають із прийняттям Кодексу парламентської етики?

До перерахованих документів ще треба додати Брюсельську конвенцію, а також рекомендації Пета Кокса, так звану дорожню карту реформ українського парламенту. Звичайно, питання етики там стоїть на останньому місці. Але ми вважаємо, що варто саме з цього і починати реформу парламенту. Парламентська етика не зовсім зрозуміла, власне, депутатам: що це і навіщо потрібно? Кожен сприймає її по-своєму. Хтось думає, що якщо депутати не будуть лаятися і битися, то все буде добре. Інші гадають, що просто треба гендерність врегулювати: 50 на 50. Але це не так! Поняття парламентської етики – це ширше і глибше поняття.

Що включає в себе поняття Кодекс парламентської етики?

Є дорожня карта, яку підготували ODIHR, програма «Рада», Лабораторія законодавчих ініціатив, Нідерландський інститут мультипартійної демократії. Вона передбачає: як представник будь-якої іншої професії (від лікаря до пілота), депутат повинен мати чіткі функції та стандарти своєї роботи. Бо без цих стандартів не можна адекватно оцінити роботу або навіть притягнути до відповідальності.

Звичайно, що експертне середовище могло б написати цей кодекс і, так би мовити, спустити його депутатам. Але ми вирішили працювати по-іншому. Ми збираємо депутатів на фокус-групи, на обговорення, пропонуємо їм етичні дилеми, аби вони разом ці правила випрацьовували. Ми як представники експертного середовища працюємо там, як фасилітатори. Бо якщо кодекс з’явиться ззовні, у ньому не буде жодного сенсу, він не матиме ніякої легітимності. Тільки якщо він вийде зі стін Верховної Ради і якщо позиції буде узгоджено між представниками фракцій та груп, тільки тоді процес пройде успішно.

Дорожня карта також передбачає запровадження інституту лобізму як належної демократичної практики. Такий інститут успішно працює в країнах Європи і США. Він допомагає забезпечити прозорість і підзвітність. Лобісти можуть виконувати дуже цінну роль у законодавчому процесі, а також вирішувати питання, які становлять суспільний інтерес. Якщо це питання неврегульоване, то це виглядає як конфлікт інтересів. Наприклад, у Великій Британії є величезна книга-реєстр, де можна подивитися, які фірми належать конкретному депутату, в якому комітеті він працює, як це все корелюється і чи депутат британського парламенту не має конфлікту інтересів.

Також потрібно забезпечити моніторинг виконання кодексу. Адже якщо кодекс не буде дієвим, то всі намагання навести лад будуть марними. Наприклад, в Естонії спершу було ухвалено політичну частину кодексу. Зараз вони працюють над другою частиною – санкційною, яку буде складніше лобіювати, як кажуть учасники процесу, в депутатському середовищі.

Зараз цей процес рухається у 12 країнах. Результати різні. У Грузії ухвалити такий кодекс не вдалося. У мене є надія, що в Україні це зробити вдасться швидше.

У які рамки заганяє депутата чинне українське законодавство?

Ці рамки визначає закон про регламент Верховної Ради, якого часто не дотримуються навіть спікери парламенту, закон, який регулює статус народного депутата, величезний блок антикорупційного законодавства. Але останні приклади свідчать, що система не діє. Наприклад, НАЗК (Національне агентство з питань запобігання корупції. – «Главком») замість того, щоб слідкувати за порушеннями, конфліктами інтересів і корупцією, займається дрібними справами, які не становлять жодного суспільного інтересу. Тим самим воно провокує у суспільстві скепсис щодо всіх цих антикорупційних органів. Бо в інших країнах, де створювалися такі органи, відбувалися реальні затримання щодня, деякі з них були дуже резонансними.

У нас же подивіться, що робиться. Електронні декларації було подано, кілька депутатів, що вчасно не подали ці декларації, можливо, сплатять адміністративний штраф. А далі відбувається зовсім не те, чого очікує суспільство. Бо купа готівки, походження якої чиновники не можуть пояснити, декларування церков і святих мощей викликають багато запитань. І з цим має НАЗК працювати, а у нас усе зависло.

Ви сказали, що виникають дилеми у роботі з депутатами щодо впровадження Кодексу парламентської етики. Які це дилеми?

Їх багато. Одна з них, наприклад, чи мають народні депутати пріоритет у паркуванні своїх автівок. Чи, наприклад, питання подарунків, яке наразі начебто врегульоване антикорупційним законодавством, межі встановлені і цінова вартість. Але як розцінювати подарунок у вигляді квитка на рок-концерт? Інший спектр, наприклад, як народний депутат має реагувати у випадках непарламентської лексики у свій бік. Ці питання взагалі неврегульовані.

У Канаді, наприклад, усі подарунки, дорожчі 200 доларів, високопосадовці повинні декларувати протягом 30 днів, а якщо вартість перевищує 1000 доларів, то ці презенти добровільно передаються у власність держави. У США межа вартості подарунка для конгресменів складає $50.

Так, в американській практиці є окремий орган, який слідкує за згаданими питаннями. У США є спеціальні вивіски у приміщеннях, де написано, що далі лобістам вхід заборонено. У Європарламенті є певні правила. Пригадайте, як «Трасперенсі Інтернешнл» опублікувала документи, коли пан Баррозу займався консультативно-лобістською справою. Нагадаю також кейс у польському Сеймі, де два парламентарі були змушені подати у відставку через недотримання етики – у них була проблема з особистим голосуванням. Питання в тому, що в Британії та в Польщі на це вже реагують, а в Україні поки що ні.

На жаль, сьогодні у нас є Комітет з питань регламенту, але немає голови, досі лише виконувач обов’язків.

Тобто комітет недієвий? Адже жоден депутат, який прославився вибриками або втрапив у лобістський скандал, не відповів за це.

Це ще питання політичної культури. Будь-яка бійка в українському парламенті, на жаль, отримує величезну підтримку, зокрема в соцмережах. Це той випадок, коли чорний піар – теж піар. Саме так в українській політиці запам’ятовується обличчя. І якщо ви подивитеся на тих людей, які весь час гамселять один одного, то вони стали популярними і впізнаваними завдяки маханню кулаками. Звісно, регламентний комітет мав би реагувати належним чином.

Якщо виборець і надалі хотітиме бійок, то це все продовжуватиметься. А якщо буде суспільний осуд і депутат розумітиме, що після подібної поведінки він не зможе стати знову членом парламенту, тоді почнеться зворотній процес. У багатьох країнах це знання дуже добре працює і є гарним запобіжником. А у нас, навпаки, відбувається заміщення реальних дискусій та державних рішень приведенням корови під стіни Ради або маханням вилами. Змісту немає взагалі, український парламент займається перформансами.

Чи не здається вам, що суспільство, яке так благоговійно реагує на бійки і не засуджує низьку політичну культуру своїх обранців, заслуговує на таких от обранців?

Звичайно, це давня сентенція, що кожен народ заслуговує на своїх правителів. Але, з іншого боку, при тій виборчій системі, яка сьогодні існує в країні, зазвичай саме лідер партії визначає, хто буде у списку. Тому не завжди народ має змогу долучитися до процесу.

Чи буде майбутній Кодекс парламентської етики регулювати статки обранців?

Це залежить від рішення депутатів. На моє переконання, так, повинен регулювати. Зарплата народного обранця має бути на належному рівні. Я розумію, що ми – бідна країна і громадянами буде неоднозначно сприйнято високий рівень зарплатні депутатів, але все ж таки маю надію, що це дасть можливість «не купувати» політиків.

Ви зазначили, що в Естонії наразі ухвалюватимуть санкційну частину кодексу. А наш кодекс буде передбачати покарання?

Знову ж таки, питання санкцій належить вирішувати самим депутатам. Експертне середовище до останнього наполягатиме, що це має бути прописано. Якщо цей парламент цього не зробить, то кожен наступний теж не буде спроможним. Якщо подивитися на пропозиції Пета Кокса щодо реформи парламенту, то там знайдете і питання приставів, які регулюють поведінку депутатів у залі. Варто почати хоча б із малого, як от заборони на участь у засіданнях на певний час, штрафів, позбавлення премій та інших привілеїв. А надзавдання – за порушення кодексу депутат не мав би бути обраним знову.

Які саме привілеї треба врегулювати?

Наприклад, коли депутат закінчує свою каденцію, він має доступ до певних адміністративних будівель, до певної документації. Це треба урізати. Депутат після каденції повинен стати звичайним громадянином.

У Канаді на законодавчому рівні прописано питання конфлікту інтересів. Акт про конфлікт інтересів офіційно закріплює заборону працевлаштування у компаніях, з якими чиновник чи народний обранець співпрацював, перебуваючи на державній посаді.

Я підозрюю, що саме тут буде багато спротиву, багато представників бізнесу, які є в парламенті, будуть не задоволені. Тому бізнес і політика мають бути відокремлені. Якщо людина вирішила служити народу, вона має відставити на певний час свої бізнес-інтереси.

На Заході поняття лобізму дуже чітко врегульоване. В українських реаліях лобізм набув значення корупції.

У кодексі обов’язково буде регулювання лобізму. Україні давно потрібен закон про лобізм.

Я погоджуся з вами, що в Україні поняття лобізму викривлене. Але сам лобізм може виконувати корисну суспільну функцію. Тому його просто треба врегулювати. Наприклад, у США жоден сенатор не може зустрітися з ким йому хочеться, все фіксується: з ким, де, з якого питання. Згадайте нещодавні гучні публікації в українських ЗМІ щодо співпраці лобістської структури RAND (США) із представниками української держави. Журналісти цю інформацію отримали з відкритих джерел, бо в Америці це є нормою. 

Наталія Малиновська, Станіслав Груздєв (фото), «Главком»