Венеціанській комісії не подобаються «перекоси» Януковича?

Європейцям не до вподоби ситуація в Україні після відміни політреформи 2004 року. Вони наполягають на продовженні конституційної реформи, але з дотриманням всіх законних процедур та залученням опозиції та громадськості. Занепокоєння викликало і встановлення дати наступних парламентських виборів, причому Венеціанська комісія вітала б якнайшвидше вирішення цього питання власне Конституційним судом України, який і породив оцю правову невизначеність.

Про це та інші подробиці рішення Венеціанської комісії щодо України в прес-центрі «Главкому» розповіла член Венеціанської комісії від України Марина Ставнійчук.

Марина Ставнійчук: «Подальше ігнорування позицій Венеціанської комісії може мати серйозні наслідки для іміджу держави та влади»

16-18 грудня відбувалося 85-те засідання Європейської комісії «За демократію через право» стосовно України. На ньому Венеціанська комісія в порядку інформації розглядала питання про стан виконання заходів щодо судової реформи в Україні. Це було перше питання. Секретар Венеціанської комісії Томас Маркерт поінформував членів комісії, зокрема, про план заходів, запропонований Мін’юстом Президентові України. Венеціанська комісія вкотре окремо звернула увагу в ході здійснення судової реформи на питання статусу, повноважень і незалежності Верховного Суду України.

Друге питання було пов’язане з Виборчим кодексом, який знаходився на експертизі у Венеціанській комісії. За розглядом цього питання Венеціанська комісія порекомендувала Україні взяти при напрацюванні майбутнього законодавства про вибори за основу проект кодексу, який був напрацьований парламентом. Є певні зауваження до окремих інститутів, які містяться у цьому проекті кодексу, але в цілому Венеціанська комісія його схвалює. Це надзвичайно важливо і принципово, тому що проект Виборчого кодексу містить цілий ряд положень, які спрямовані на досягнення в сфері виборів саме європейських стандартів, принципів і засад. Що стосується безпосередньо процедури організації виборів, то надзвичайно важливо, щоб виборче законодавство України у цій сфері розвивалося саме в цьому напрямку, особливо з огляду на якість закону про вибори Президента України, який був критично оцінений минулого року Венеціанською комісією, і якість закону про місцеві вибори, який внутрішніми і зовнішніми експертами розглядається як крок назад у розвитку виборчого законодавства. Отже, на сьогоднішній день є необхідність переламати тенденцію негативного розвитку виборчого законодавства України і спрямувати його розвиток орієнтовно на європейські стандарти і принципи.

Найголовнішим питанням, яке на цій 85-тій сесії Венеціанської комісії було пов’язане з Україною, є стан конституційної ситуації після рішення Конституційного суду України від 30 вересня 2010 року, яким практично повернуто до життя Конституцію 1996 року. Достатньо великий за обсягом текст рекомендацій Венеціанської комісії містить лише один позитив у питаннях конституційної ситуації в Україні, пов'язаний з тим, що Венеціанська комісія настійливо рекомендує Україні запровадити розвивати конституційний процес, провести широкомасштабну, комплексну, системну реформу Конституції України саме з огляду на орієнтацію на європейські підходи та традиції конституціалізму. По суті майбутніх змін Конституції Венеціанська комісія говорить про необхідність забезпечення єдності стабільного механізму влади, запровадження чіткого механізму стримувань і противаг, вдосконалення цілого ряду конституційних інститутів. Зокрема, йдеться про судову владу, інститут місцевого самоврядування, Генеральної прокуратури і т.і.

Разом з тим, Венеціанська комісія, діючи на запит Моніторингового комітету ПАРЄ, дала комплексну системну оцінку всім питанням, які пов’язані з історією конституційного процесу, характеристикою Конституції 1996 року, 2004 року, і тих наслідків, які ми маємо сьогодні в Україні після повернення до життя Конституційним судом Конституції 1996 року. Йдеться про імідж держави, про стабільність, легітимність функціонування Основного Закону держави та органів влади. Достатньо критична оцінка Венеціанської комісії всіх позицій, пов’язаних із сучасним конституційним процесом, свідчить про те, що Україні є над чим серйозно задуматися.

Венеціанська комісія не є комісією, яка розглядає факти, не має повноважень судового органу. Скоріше, вона є органом, який дає доктринальні тлумачення принципу верховенства права, демократії і всіх нюансів, тенденцій, аспектів, традицій конституціоналізму у порівнянні з кожною з країн.

Розглядаючи конституційну ситуацію в Україні, Венеціанська комісія розвіяла міфи теперішньої влади про те, що Конституція України 1996 року була розцінена європейськими структурами (насамперед Венеціанською комісією) як найкраща у Європі. У висновку Венеціанської комісії достатньо багато уваги приділено саме змісту Конституції 1996 року. Основний висновок її полягає в тому, що у свій час прийняття Конституції 1996 року віталося всіма європейськими структурами, тому що Україна на просторі пострадянських країн була чи не останньою, де приймалася Конституція у вигляді окремого закону в 1990-ті роки. З огляду на це, для розвитку країни, характеру нової держави та створення її базової конституційної діяльності крок, пов'язаний з прийняттям Конституції 1996 року, вітався і був надзвичайно бажаним.

Але і в навесні 1996 року, напередодні прийняття Конституції, і в 1997 році Венеціанська комісія приймала відповідні висновки і рекомендації, де вказувала на правові юридичні недоліки тієї конституційної конструкції, яка пропонувалася Конституцією 1996 року. Уже в ті часи було висловлено цілий ряд зауважень, пов’язаних з конституційними механізмами діяльності влади, взаємостосунків влади на центральному рівні, на центральному і місцевому рівні і т.і. Отже, Венеціанська комісія знову повторює Україні про те, що на практиці Конституція 1996 року призвела до концентрації влади в руках Президента і до постійної конфронтації між законодавчими і виконавчими гілками влади. Міф, який був покладений в основу повернення до редакції Конституції 1996 року, з цієї точки зору розвінчаний.

Існував ще один міф, пов'язаний з тим, що у 2004 році була зроблена політична і правова помилка сприйняття нової редакції Конституції. У зв’язку з цим Венеціанська комісія нагадує Україні, що в період 2002-2003 років Комісія дала три висновки, пов’язані з конституційним процесом, і рекомендувала українській владі у ті часи повернутися до напрямку розвитку більш парламентської республіки, ніж президентської, набуття більш парламентських рис у формі правління, передбаченої Конституцією України. Ще на етапі 2004 року з метою приведення у відповідність з європейськими стандартами Венеціанська комісія рекомендувала Україні підсилити роль парламенту, систему парламентаризму в організації влади в державі. Венеціанська комісія констатує, що зміни в 2004 році пройшли з певними процедурними порушеннями, про що говорили і більшість політичних сил, які присутні в Україні. Разом з тим, Венеціанська комісія говорила і про те, що конституційний процес, який був розпочатий і рухався абсолютно правильно на етапі 2004 року, повинен був бути завершений. Насамперед це було пов’язано з реформою місцевого самоврядування і, безумовно, ті процедурні порушення, які були пов’язані з самим фактом прийняття змін і доповнень до Конституції в 2004 році, повинні були бути виправлені.

Венеціанська комісія і тоді, і зараз наполягає, що конституційна реформа має відбуватися шляхом досягнення певного політичного консенсусу між політичними силами, шляхом достатньо широкої дискусії, шляхом залучення громадянського суспільства до вирішення основних положень конституційних змін. Таким чином, вітаючи покращення тексту Конституції України, констатуючи, що до кінця не вирішені всі проблеми, пов’язані з реалізацією Конституції, Венеціанська комісія наполягає на подальшому проведенні конституційної реформи.

Ми зараз не беремо до уваги політичний аспект, а говоримо про те, що конституційний процес, який тривав в Україні і після 2004 року на етапі 2007-2009 років, вітався Венеціанською комісією. Зокрема, спеціально приділяється увага проекту, поданому до парламенту попереднім Президентом України, в якому Венеціанська комісія відзначала значною мірою покращення і правильний напрямок розвитку конституційної реформи. Разом з тим, можна говорити про те, що і на тому етапі всі питання не були вирішені. Абсолютно очевидно, що невирішеними залишалися одні питання: взаємостосунки на центральному рівні влади, розподілу повноважень між президентом, парламентом і урядом. Це ті питання, які вимагають широких політичних домовленостей між політичними силами, про що також говорила Венеціанська комісія.

Говорячи про сучасний стан конституційних питань в Україні, Венеціанська комісія розглядає і ту ситуацію, яка склалася після перемоги Президента Януковича на президентських виборах. Звертається увага на те, що коаліція депутатських фракцій, існування якої було передбачено Конституцією в редакції 2004 року, не ґрунтувалася на порядку, який передбачений ст.83 Конституції України. Зокрема, не формувалася виключно депутатськими фракціями, а завдяки двом протилежно взаємовиключним правовим позиціям рішення Конституційного суду. Таким чином, політичні сили сформували коаліцію не лише за рахунок фракційної діяльності в парламенті, а й особистого членства депутатів в коаліції.

У рекомендаціях та висновку Венеціанської комісії аналізується ситуація, пов’язана з конституційністю закону №2222. Венеціанська комісія розділяє тут два питання: наявність компетенції Конституційного суду розглядати конституційність законів про внесення змін і доповнень до Конституції України після набуття ними чинності і взаємовиключність правових позицій, зокрема, з питання неконституційності закону 2222 у рішеннях Конституційного суду. Венеціанська комісія не є комісією, яка має судові функції, це орган доктринального тлумачення права, таким чином, вона не дає оцінки безпосередньо рішенням Конституційного суду, але достатньо серйозно звертає увагу на характер і зміст цих рішень, з точки зору їх відповідності європейським традиціям.

Щодо першого питання Венеціанська комісія вдається до аналізу європейських традицій і звертається увага, що у багатьох країнах взагалі встановлена заборона в конституціях на розгляд законів щодо їх конституційності після того, коли закони, якими вносилися зміни до конституції, набувають чинності. В інших країнах є така можливість, але Венеціанська комісія звертає увагу на те, що навіть у тих країнах, де така можливість є, жодного практичного випадку щодо скасування положень Конституції після того, коли вони набули чинності, не було. Конституція України не містить конкретних повноважень Конституційного суду щодо визначення конституційності законів про внесення змін і доповнень до Конституції після набуття їх чинності. Чітко прописана процедура попереднього превентивного конституційного контролю. Конституційний суд має можливість розглядати питання конституційності після свого ж рішення від 2008 року, коли надав відповідні повноваження у цьому питанні сам собі. Венеціанська комісія звертає увагу, що з цієї точки зору навряд чи можна говорити про дотримання європейських традицій.

Разом з тим, і у питанні правових позицій Конституційного суду є надзвичайно серйозна річ. Конституційний суд України в цьому питанні дав дві взаємовиключні позиції. Спочатку він сказав, що закон 2222 став положенням Конституції України. З іншого боку, в наступному рішенні, не даючи оцінки різниці між двома поданнями народних депутатів України, яке мало місце в 2007 і 2010 роках, через певний період часу визнав положення закону 2222 такими, що не відповідають Конституції і повернув Україну до Конституції в редакції 1996 року. Закономірно ставиться питання, наскільки Конституційний суд як державний орган може стояти вище за своїми повноваженнями над парламентом? У цьому сенсі Венеціанська комісія наполягає на тому, що жоден державний орган в жодній державі не може стояти вище, аніж орган установчої влади, аніж законодавчий орган. З цього приводу говориться про те, що зміна політичної системи країни, яка ґрунтується на рішенні Конституційного суду, не має такої легітимності, яка може бути досягнута тільки в результаті звичайної конституційної процедури внесення змін до Конституції. Як і передбачає інститут громадянського суспільства демократичної політичної системи, перед цим повинна бути проведена широка ґрунтовна відкрита всебічна громадська дискусія, чого в Україні не відбулося.

З огляду на це, на думку Венеціанської комісії, судова практика Конституційного суду повинна бути послідовною і основуватися на переконливих аргументах, щоб бути сприйнятою, в першу чергу народом. Зміни в судовій практиці завжди мають бути обґрунтованими, щоб не підірвати принцип правової визначеності, який є одним із основних принципів верховенства права, який також сповідується українською Конституцією, який є серед основних європейських цінностей конституціоналізму.

Більше того, Венеціанська комісія говорить про те, що коли рішення суду ґрунтується на формальних процедурних порушеннях, то завжди повинен бути прорахований ефект від нього. І остаточне рішення Конституційного суду у питанні, зокрема, неконституційності важливого закону, завжди повинно бути пропорційне порушенню, яке здійснено при дотриманні або ж недотриманні процедури, і пропорційне тим наслідкам, які має відповідне рішення Конституційного суду України. Ці речі повинні бути завжди збалансовані. Цього, очевидно, не відбулося при прийнятті рішення Конституційного суду від 30 жовтня 2010 року.

Венеціанська комісія звертає увагу, що навіть з огляду на те, що в деяких країнах є принцип автоматичного відновлення положень законодавства внаслідок рішень суду, в жодній країні світу за рішенням конституційного суду або за іншим рішенням не відновлювалася дія, яка втрачалася внаслідок прийняття відповідних законів, саме норми конституції. Деякі конституційні суди і в інших країнах застосовували такий порядок, але це завжди стосувалося виключно законодавчих актів іншого порядку, не конституційного характеру.

Правова невизначеність і недотримання її принципу, які відбулися при прийнятті рішення Конституційного суду 30 вересня 2010 року, на практиці і в теорії дійсно призвели до конституційно-правових проблем. А як сказав один із доповідачів професор Туорі на засіданні Комісії, це практично призвело до конституційної кризи в Україні у багатьох питаннях. Мова йде про питання визначення дати майбутніх парламентських виборів, взаємостосунків між Президентом, парламентом і Кабінетом Міністрів. Зокрема, йдеться про прийняття цілого ряду законодавчих актів і, насамперед, закону про Кабінет Міністрів.

Цілий ряд проблем виникли внаслідок того, що рішення Конституційного суду не було виписане пропорційно і не спрогнозовано в ньому всі наслідки, які матиме Україна, її політична система при прийнятті цього рішення.

Практично Венеціанська комісія нагадує і органам влади в державі, зокрема і Конституційному суду України, що уже був прецедент у питанні визначення дати проведення загальнонаціональних виборів. КС у 2009 році розглядав питання визначення президентських виборів. Ви пам’ятаєте, як була прийнята постанова Верховної Ради про призначення президентських виборів на 25 жовтня 2009 року. Тоді попередній Президент звернувся до Конституційного суду, було ухвалене відповідне рішення про те, що питання визначення дати президентських виборів повинно відбуватися на основі положень чинної Конституції України. І Венеціанська комісія звертає увагу України, що якщо брати до уваги це рішення КС, то виходячи із положень чинної Конституції, парламентські вибори мають відбуватися в останню неділю березня четвертого року повноважень депутатів Верховної Ради України. Разом з тим, звертається увага на те, що за Конституцією в редакції 2004 року, повноваження депутатів парламенту тривають 5 років. Відтак визначена інша дата, не передбачена безпосередньо в тексті Конституції. З огляду на таку колізію і на те, що Центральна виборча комісія в передбачені чинним законом строки не призначила проведення виборів на 2011 рік, Венеціанська комісія наполягала і вітала б якнайшвидше вирішення цього питання власне Конституційним судом України, який і породив оцю правову невизначеність.

Зі свого боку вам гадаю, що Україна уже мала подібний випадок, пов’язаний із проведенням парламентських виборів у 1996 році. Тоді, відповідно до Конституції УРСР, депутати були обрані на 5 років. Разом з тим пам’ятаєте, що позачергові вибори проводились у 1994 році, а в 1996 році приймається Конституція України, яка передбачала 4 роки депутатських повноважень і проведення виборів в останню неділю березня четвертого року повноважень. У 1998 році відбулися вибори зі строком повноважень у 4 роки. Отже, ми мали прецедент.

Для мене очевидно, що оскільки Конституційний суд уже почав приймати взаємовиключні правові позиції, втрутившись таким чином у сферу політики і вийшовши за межі права та своїх повноважень, то бездоганної правової ситуації і у питанні визначення дати наступних парламентських виборів уже також не буде. Проте ми всі в очікуванні рішення Конституційного суду, тому що все-таки правову точку він має поставити. Наскільки це буде сприйнято людьми? Наскільки це буде легітимно як за процедурою, так і за розумінням українським суспільством того, що відбувається? Це вже інше питання, але сьогодні є нагальніша потреба в тому, щоб така ситуація відбулась.

Крім дати парламентських виборів, Венеціанська комісія звертає увагу на ще одну невизначеність у питанні функціонування державних органів. Зокрема, йдеться про склад Кабінету Міністрів України, передовсім про прем’єр-міністра України, який призначався на посаду у Верховній Раді за Конституцією 2004 року. Чи конституційна процедура закону про Кабінет Міністрів? Чи пов’язує статус та перебування на посаді прем’єр-міністра зі складом всього Кабінету? Це питання теж залишилось невизначеним.

Крім того, залишилось невизначеним і питання внесення змін до цілого ряду законодавчих актів. Венеціанська комісія звернула увагу України на те, що Конституційним судом був скасований закон №2222 через процедуру. Проте звертає увагу також на те, що достатньо складно стверджувати, але здається, що всі законодавчі акти були підготовлені заздалегідь. І те, що одним законодавчим актом внесені зміни до цілого ряду законодавчих актів, які не пов’язані з собою, виглядає також як порушення процедури. Це означає, що у будь-який час за поданням народних депутатів України Конституційний суд, очевидно, може розглянути питання конституційності цих законів, які були прийняті на основі чи на виконання рішення КС.

Отже, чим далі, тим більше ускладнюється ситуація. Все це призводить до одного - в Україні є необхідність органам державної влади, посадовим особам, політичним командам, командам радників лідерів держави зупинитися. Той правовий нігілізм, який сьогодні існує в державі, не може далі бути основним чинником розвитку як конституційного процесу, так і загалом існування правової системи в державі. Ви ж бачите, що одне порушення тягне за собою інше порушення, і цей виток тільки розростається, як снігова куля.

З огляду на це, висновок Венеціанської комісії повинен стати в черговий раз достатньо серйозною пересторогою для дій української влади у майбутньому конституційному процесі. І, зрештою, Венеціанська комісія закликала українську владу до відкритого прозорого конституційного парламентського процесу. Вона наполягає на тому, що до конституційного процесу повинні бути залучені як представники влади, так і опозиції. Всі новели, які будуть пов’язані з Конституцією та її реформуванням, повинні проходити процедури широкого загального обговорення в громадянському суспільстві. І це не пусті слова. Ви розумієте, що позиція Венеціанської комісії береться до уваги і Моніторинговим комітетом ПАРЕ, на запит якого аналізувала і розглядала питання, пов’язані з Конституцією України. Абсолютно зрозуміло, що думка Венеціанської комісії по всіх позиціях є визначальною і для інших органів Ради Європи. Тому в цих умовах здається, що подальше ігнорування позицій Венеціанської комісії може мати достатньо серйозні наслідки для іміджу держави та влади.

За рік ми маємо два достатньо критичні висновки, які стосуються розвитку судової гілки влади, маємо несприйняття європейськими структурами якості законодавства про місцеві вибори і самої виборчої кампанії, пов’язаної з ними. Зрештою, ми маємо наприкінці року достатньо серйозний аргументований висновок. Але він не є висновком органу, який карає, проте весь його дух, вся тональність свідчить про одне – Україні в конституційних питаннях є над чим серйозно задуматись. Одним із перших серйозних висновків Венеціанської комісії є питання легітимності Основного Закону, легітимності органів влади в період, коли діяла редакція Конституції України 2004 року, і легітимності органів влади сьогодні діючих. Це надзвичайно серйозне застереження для України. І як кому сьогодні не хотілося б сховати ці речі, вони є, вони прописані в цьому документі і повинні бути взяті не лише до уваги, а й до дії і Президентом, і парламентом.

Ви говорили, що Венеціанська комісія звертає увагу на перекіс влади на сторону Президента. Чи давались якісь рекомендації, як ліквідувати це?

Марина Ставнійчук: Що стосується подальших кроків в розвитку конституційної реформи, то уже говорила по суті, як бачить цей процес Венеціанська комісія. Крім того, сутнісно Венеціанська комісія дає цілий ряд рекомендацій щодо вдосконалення Конституції України.

Венеціанська комісія наполягає на тому, щоб реформа проводилась збалансовано, щоб Україна, не дивлячись на всі останні перипетії, залишилась вірною принципу верховенства права. Чітко говориться про те, що на сьогоднішній день не може бути передбачено на рівні законодавчих органів, принаймні на перехідний період, повноважень для державних органів поза межами правового регулювання Конституції України. Мова йде і про повноваження Президента України, тут наводиться цілий ряд прикладів, де Венеціанська комісія бачить розширення президентських повноважень і вважає цю ситуацію навряд чи прийнятною.

Безумовно, мова йде про конституційну реформу, яка має бути спрямована на посилення стабільності, незалежності, ефективності органів державної влади через чіткий розподіл повноважень і збалансування механізму стримувань та противаг. Чітко зрозуміло, що є необхідність посилити систему парламентаризму. Ми бачимо те, як реально працює Верховна Рада сьогодні. Однозначно знівельована роль парламенту як по формі, так і по змісту. З огляду на це, йдеться про розширення необхідності парламентського контролю: мають бути запроваджені додаткові механізми та процедури контролю, насамперед, за діями виконавчої влади.

Венеціанська комісія наполягає на реформування системи правосуддя. Ви знаєте, що саме конституційні положення не дають можливості в подальшому здійснювати як належить конституційну реформу. Мова іде про виконання зобов’язань України перед Радою Європи. Зокрема, я вже звертала увагу на статус та повноваження Генеральної прокуратури і т. ін. Знову ж таки, мова йде про розширення прав і системи місцевого самоврядування.

Як відреагувала Венеціанська комісія на наші парламентські бої, які відбулись напередодні її засідання?

Марина Ставнійчук: Про конфлікт в українському парламенті на засіданні Комісії не йшлося. Але в кулуарах я мала можливість спілкуватись з багатьма членами Венеціанської комісії - вони були просто шоковані. Так само як і шоковані ті, хто представляв Україну: і я як член Венеціанської комісії, і пан Головатий як представник Моніторингового комітету ПАРЕ.