Що буде з реєстрацією громадян за місцем проживання?

Банкова хоче провести широку дискусію щодо можливого скасування реєстрації громадян за місцем проживання в Україні. Проте намір влади може привести до непередбачуваних наслідків. Добре, якщо йдеться лише про відмову від прив’язки до реєстрації започаткування бізнесу, медичного обслуговування та соціальної допомоги чи отримання водійських прав. Але повна відміна цього інституту обліку без адекватної заміни може закінчитись тим, що держава не знатиме, скільки в неї є громадян, як вони мігрують по країні, та хаосом у правових відносинах.

Про це в прес-центрі «Главкому» говорили директор Українського інституту публічної політики Віктор Чумак та провідний експерт Інституту соціології НАН України Ірина Прибиткова.

Ірина Прибиткова: «Облік населення - це обов’язковий елемент цивілізованої держави»

Реєстрація була заміною системи прописки. Ви знаєте, як довго боролися за те, щоб замінити цей кабальний інститут прописки, який був просто злочинним. А тепер чуємо, що і реєстрацію треба відмінити. Але чим її замінити? Адже якщо її скасувати, то і поточний облік населення буде розвалений, і облік міграційних потоків стане неможливим. Ми не будемо знати, скільки людей приїхало, хто ці люди, в яких регіонах вони розселяються, як спрямовані міграційні потоки, як ці потоки впливають на ситуацію в Україні. Тому мені здається, що це не на часі.

У всіх країнах існують регістри населення. В скандинавських країнах населення саме ходить до офісів регістру і заявляє про зміну свого громадянського стану (хто в сім’ї помер, народився, поїхав чи приїхав). Облік населення - це обов’язковий елемент цивілізованої держави.

Віктор Чумак: «Якщо зараз відмінити реєстрацію, то дуже багато громадян втратять право на безоплатну приватизацію»

Інститут прописки в Радянському Союзі – це так звана система перебування громадян за вказаним місцем проживання. Його дуже багато критикували правозахисні організації, бо це йшло всупереч з фундаментальними правами людини, такими як вільний вибір місця проживання і вільне пересування.

Тому в 2002 році указом Президента інститут прописки був відмінений, і зайшла мова про необхідність прийняття закону про реєстрацію громадян за місцем проживання. Його не спромоглися прийняти, а в 2003 році був прийнятий закон «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання». Проблема в тому, що Україна як перебувала в совєтському ментальному полі, так в ньому і залишилася. Прийняли новий закон, але в нових термінах залишили старий зміст. Хоча в цьому законі і передбачається, що відсутність реєстрації не обмежує права громадян на утримання соціальних або адміністративних послуг, але за фактом, коли людині потрібно влаштовуватися на роботу, дитину в дитячий садок чи школу, отримати медичні послуги, відкрити свою справу, то обов’язково потрібна реєстрація.

Навіть формально ми не спромоглися перейти до іншої форми, в законі просто записали, що реєстрація – це внесення відомостей до паспортного документу про місце перебування або проживання особи. Раніше в штампі було написано «прописаний за адресою», а зараз - «зареєстрований за адресою», тобто змінилося тільки одне слово, а зміст залишився той самий.

Така обмежена реєстрація веде до стримування внутрішньої міграції населення, яка повинна бути живим джерелом економічного зростання. Є регіони депресивні, де не вистачає робочих місць, а є регіони, де не вистачає робочої сили. Я не за відсутність реєстрації, я за її іншу форму. Можлива зміна форми реєстрації приведе до можливості підвищення економічного потенціалу в тих регіонах, де такий потенціал потрібен. Напевно, в цьому контексті і прозвучала заява Акімової про необхідність відмовитися від реєстрації. Я не думаю, що вона говорила про відмову реєстрації взагалі, тому що це дуже складний механізм, який абсолютно потрібний.

Інститут, якому абсолютно необхідна реєстрація, - це інститут виборів. Але в цьому випадку реєстрація у вигляді, якому вона є зараз, може бути замінена Реєстром виборців. Є ще один інструмент, який ми не спромоглися прийняти за 20 років, - це загальноукраїнський реєстр на власність, і не тільки на нерухоме майно, а і на більш-менш цінні речі, ціна яких вище законодавчо обумовленої.

Якщо говорити про іноземні інститути реєстрації, то там вони називаються повідомленою реєстрацією. Тобто, людина сама повідомляє державу, де вона проживає або перебуває в той чи інший період часу. Якщо у неї декілька об’єктів нерухомого майна, в яких людина може жити, то вона вказує, на якому об’єкті вона проводить більшу кількість часу, і його можна вважати основним місцем перебування.

Тому в першу чергу реєстр власності нерухомого майна, а в другу чергу - інших об’єктів власності, могли б стати додатковим громадянським регістром населення України. Але основним повинен залишатися загальноукраїнським регістр населення, і ще напевно необхідно перейти до повідомлюючого принципу. Але на сьогодні є велика проблема: хоча у нас досить багато нерухомого майна приватизовано, але велика кількість не знаходиться у приватній власності. Якщо зараз відмінити реєстрацію, то дуже багато громадян втратять право на безоплатну приватизацію. Саме реєстрація за місцем проживання в квартирах, які на сьогодні відносяться до комунального майна, дасть можливість цим людям отримати у власність цю квартиру.

Без ув’язки всіх цих питань – власності, виборчих процедур, повідомлення реєстрації, необхідності статистичних та облікових даних, міграційних потоків населення всередині країни – відмовлятися від такого інституту зарано, хоча це - логічно. Було б бажання влади, зробити це можна. Проте ніхто нічого не хоче робити, бо будь-які дискреційні повноваження у чиновника є корупційними і на цьому можна заробляти, в тому числі і на реєстрації. Хоча ми і кажемо, що надання соціальних чи адміністративних послуг прив’язане до реєстрації, але ці питання дуже просто вирішуються за допомогою грошей.

Проти скасування реєстрації виступають і правоохоронні органи, тому що вони до цих пір є розпорядниками цих баз даних, це полегшує їхню роботу. Добре, що прийнятий закон про захист персональних даних, бо можна піти на «Петрівку» і купити будь-яку базу даних: від довідкової до бази БТІ і т.д., бо все це - кримінальне правопорушення.

Але тримачами такої інформації не повинні бути правоохоронні органи, а лише Мін’юст, який веде загальний реєстр громадян, або місцеві органи виконавчої влади. Тримання цієї інформації в правоохоронних органах створює ризики переростання в поліцейську державу або тотального нагляду за всіма громадянами України. В нормальній демократичній державі будь-який орган підлягає громадянському контролю, в тому числі і правоохоронні органи. Це наша з вами справа дивитися, як вони використовують свої базові інструменти.

Щодо повідомчої реєстрації, то тут ситуація така, що в такому разі відповідальність покладається не на державу, а на громадянина. Якщо й переходити до цього, то одразу треба встановлювати відповідальність. Якщо до громадянина звернувся суд, виконавча служба чи якась інша державна установа, а він подав завідомо неправдиві відомості про себе, то повинен за це відповідати.

Думаю, що Ірина Акімова абсолютно чітко розуміє складність цього механізму, зв'язок та взаємопроникнення реєстрації громадян з іншими інститутами держави. Сподіваюсь, що її слова прозвучали тільки в контексті посилення внутрішньої трудової міграції в Україні. Тобто, йдеться про зняття обмежень на відкриття власної справи, отримання роботи за іншим місцем проживання і т.д. Тому що реєстрація – це один із основоположних елементів обрахунку державою кількості своїх жителів, а також один з елементів, за яким йдуть всі соціальні та адміністративні видатки держави.

Ірина Прибиткова: Прописка не тільки обмежувала, а взагалі робила неможливим свободу пересувала з 1932 року, коли її ввели, і по 1992 рік. Якщо не було прописки, людину не брали на роботу, а отже й не могли поставити на чергу для отримання житла. Це були три кити, на яких трималася система управління і спостереження за поведінкою людей. Вона ще переслідувала економічну мету, зокрема, перерозподіл ресурсів, в тому числі трудових. Якщо зараз метою є саме це, то до цього треба ставитись дуже обережно, тому що така політика, яка проводилась протягом десятиріч в Радянському Союзі загалом та в Україні зокрема, призвела до дуже небезпечних наслідків. Насприклад, у нас набагато раніше почалася депопуляція села, наслідки якої ми зараз бачимо. Відбулися докорінні зміни сільського населення та перерозподіл трудових ресурсів між селом та містом.

Щодо обліку власності, рухомого та нерухомого майна. Наступного року буде проведений перепис населення, тож ми отримаємо нові повні дані щодо зареєстрованого населення. Проте, наприклад, в Росії минулого року в недоступних для перепису місцях вони використовували дані реєстрації. У нас вже пройшов пробний перепис у Харківській області, а в 2013-му планується проведення суцільного перепису села, бо воно зараз в катастрофічному стані.

Держкомстат рахує і постійне, і наявне населення, ці цифри трішки розходяться. Але зараз в Україні кількість населення десь між 45 та 46 мільйонами. Вони рахують за даними міграційного обліку, тобто відривних талонів реєстрації (тому без реєстрації ніяк не обійдешся) та даними РАГСів Мін’юсту. Буде перепис і ми побачимо, яка була помилка при обліку населення, бо ці дані треба уточнювати.

Віктор Чумак: За даними Держкомстату на 1 квітня 2011 року, в Україні проживає 45 мільйонів 724 тисячі 242 людини.

Скільки зараз є баз даних і яка є найбільш повною щодо інформації про певного громадянина?

Віктор Чумак: Найбільш повна база Податкової, тому що вона збирається найбільшу кількість часу. Це перша електронна база, яка створювалась для населення України. Вона подається практично в усі органи. Щоправда, стосується лише дорослого населення, тому якраз електронна база реєстрації, яка є в Міністерстві внутрішніх справ, подає відомості вже про всіх громадян. Є ще база Держкомстату, база отриманих паспортів, отриманих закордонних паспортів, база отриманих посвідчень водія, власників автотранспорту, база власників нерухомого майна і т.д. Держава може вести бази, якщо це визначено якимись законодавчими актами, але вони мають бути надійно захищені.

Найбільша база Європейського Союзу називається Шенгенська інформаційна система. Це класичний приклад бази даних, яка охоплює практично все населення не однієї країни, а величезного регіону. Мало того, вона об’єднує в собі базу даних правоохоронних органів SIRENE, туди приєднана база Інтерполу, туди входить база Дублінської угоди (шукачів притулку), підбаза нелегальних мігрантів. Крім того, туди входить база осіб – негромадян ЄС, які отримали право на тимчасове перебування на цій території. Але у них було багато дебатів щодо цього. Наприклад, Ірландія та Великобританія не входять до Шенгенської зони, бо не вважають, що правила та стандарти Євросоюзу дають достатній захист інформації щодо осіб, інформація щодо яких знаходиться в Шенгенській інформаційній системі. А зараз вже йде мова про запровадження біометричних паспортів, де будуть не просто дані щодо вашого місця проживання, а й ваш відбиток пальця або сітківки ока, і це все буде зберігатися в базах даних. Тобто, людина вступає в епоху тотального контролю в будь-якому місці.

В Україні зараз лунають ініціативи замінити внутрішні паспорти на посвідчення особи. Це зараз доцільно робити?

Віктор Чумак: Є така практика Європейського Союзу, що основним документом там є посвідчення особи з біометричними даними, який є одночасно документом для соціального та інших видів страхування.

У нас теж звучать ідеї, мовляв, давайте поміняємо. Можливо, це і правильно, проте це має відбуватися повільно, без команди поміняти паспорти, наприклад, до 2013 року. Бо коли лунають такі обмеження, одразу виникає питання: а кому вигідно? Виявиться, що у нас є лише одна контора, яка робить такі документи…

Я абсолютно підтримую ідею впровадження закордонних паспортів з біометричними даними. Але треба дати спокійно людям міняти паспорти за потреби. Ми не можемо навіть зараз це робити, тому що немає відповідного законодавчого забезпечення. Я вже не кажу про заміну паспорта на посвідчення.

Ірина Прибиткова: Щодо можливої відміни реєстрації, то нововведення, якісь зміни досить часто мають неочікувані наслідки. Коли відмінили 5 пункт в паспорті щодо національності, всі стали громадянами України, ми перейшли від етнічної до громадянської ознаки. Це призвело до того, що ми тепер залишилися без інформації щодо етнічної належності мігрантів, які вони раніше повідомляли на відривних талонах реєстрації. Ми не змогли аналізувати етнічний склад міграційних потоків, які збільшують або зменшують населення України. Ніхто про це не подумав. Якщо справді буде намір скасувати реєстрацію з тих чи інших причин, то треба зважити всі як позитивні, так і негативні наслідки.