ЕС и российско-украинский конфликт

21 ноября 2013 г. украинский премьер-министр Николай Азаров застал Европейский Союз врасплох заявлением о том, что Киев остановил подготовку для подписания Соглашения об ассоциации с Брюсселем. Хотя наблюдатели постсоветской политики никогда не сомневались в том, что проевропейский курс нынешнего украинского руководства был в лучшем случае половинчатым, но заключение договора с ЕС, казалось, представляло как для главы государства, так и для председателя правительства отличную возможность все же превратить их теряющее популярность правление в успех. Подписание исторического соглашения сделало бы в частности Виктора Януковича исторической фигурой, повысило бы его шансы на переизбрание президентом в 2015 г., а также обеспечило бы ему и его семье некую неформальную защиту от преследований в будущем.

Однако, на вильнюсском саммите «Восточного партнерства», на котором и должно было быть подписано Соглашение Украина-ЕС, Янукович остался безучастным. К большому разочарованию в особенности украинских интеллектуалов и молодежи, которые до последней минуты надеялись на позитивный поворот событий, украинский Президент с пустыми руками вернулся в Киев с литовской встречи ЕС и его шести постсоветских государств-соседей. Последующие протесты во многих городах Украины до основ пошатнули режим Януковича и Азарова, наглядно иллюстрируя те политические риски, на которые пошли малодушные руководители Украины своей резкой сменой курса два месяца назад.

-- Российский фактор в отношениях Украина-ЕС

Отказ Януковича и Азарова подписать договор, который был парафирован летом 2012 г. их же правительством в соответствии с украинским законом о европейской интеграции, не был, очевидно, полностью автономным решением. Многое свидетельствует о том, что, стремительно возросшее за последние месяцы давление России на Киев, сыграло значительную роль, а, возможно, было толчковой силой шокирующего как украинскую интеллигенцию, так и западных дипломатов, политиков и экспертов негативного ответа украинского правительства ЕС.

Многие официальные и неофициальные представители России в последние месяцы в том или ином виде предлагал Украине, вместо того, чтобы подписывать Соглашение с ЕС, присоединиться к Таможенному союзу России, Беларуси и Казахстана. В августе 2013 г. Россия коротко продемонстрировала Украине, с какими последствиями та вынуждена будет считаться в случае подписания договора с ЕС. Как следствие заранее необъявленного резкого ужесточения таможенного контроля почти весь украинский экспорт в Россию был остановлен на пять дней. Убытки как украинских экспортеров, так и российских импортеров измерялись в миллионах долларов. С тех пор представителями России было сделано множество открытых предупреждений и скрытых угроз в случае, если Украина подпишет Соглашение с ЕС.

Российский потенциал давления на Украину проистекает из асимметрии российско-украинских экономических связей. Доля Украины в общем российском импорте составляет, согласно данным Всемирной торговой организации (ВТО), 5,5%. К тому же Россия при необходимости легко может заменить украинский импорт товарами из других стран или собственным производством. И напротив, примерно четверть украинского экспорта идет в Россию (что сравнимо с долей ее экспорта в ЕС), а целая треть ее экспорта приходится на все страны Таможенного союза. Бóльшую часть экспортируемых Украиной в Россию товаров, как например, различные технические установки и оборудование, без дорогостоящей модернизации их способа производства и повышения их качества невозможно сбыть на других рынках. Поэтому целые отрасли украинской промышленности в большей или меньшей степени зависят от российского рынка. Кроме того, Украина частично зависит также и от импорта разного рода российского сырья, в особенности, от поставок «Газпрома». Эта зависимость Украины усугубляется тем, что Путин уже неоднократно продемонстрировал, как, например, в случае с аферой с «ЮКОСом» в 2004 г. или с войной в Грузии в 2008 г., что в проведении как внутренней, так и внешней политики чисто экономические расчёты для него иногда являются второстепенными.

Можно что угодно думать о Януковиче, но в настоящий момент он, его правительство и вся Украина стоят перед дилеммой. В среднесрочной перспективе Соглашение об ассоциации содержит много потенциальных возможностей для Украины и является ее единственным шансом основательно модернизировать устаревшую промышленность и неэффективную управленческую и социальную систему. В краткосрочном же отношении издержки на перенаправление украинской экономики на рынок ЕС многократно увеличились объявленными Россией «защитными мерами». В случае введения Россией торговых санкций по августовскому образцу, для Украины Соглашение с ЕС может обойтись резким спадом ее промышленного производства, растущей безработицей, социальными потрясениями и обвалом ее валюты. Экономическое положение Украины и без того хрупко – не в последнюю очередь вследствие того, что Россия в последнее время уже вводила ряд ограничений на торговлю с Украиной в качестве предостережения. Дальнейшие российские импортные санкции приведут страну в состояние глубокого экономического кризиса, который может дестабилизировать все еще неустойчивую украинскую государственность.

Несмотря на серьезность этого геополитического вызова, ЕС до сих пор реагировал на него лишь патетическими декларациями в адрес России и осторожными обещаниями помощи Киеву. Самым проблематичным является, однако, то, что государства-члены ЕС пока не провели взаимосвязь между своими собственными торговыми отношениями с Россией, с одной стороны, и российско-украинским конфликтом, с другой. ЕС провозгласил свое партнерство и желание, путем подписания крупнейшего в своей истории внешнего соглашения, вступить в ассоциацию с Украиной. Но действовать как настоящий партнер Украины и принимать соответствующую ответственность за свою политику ассоциирования, Союз, очевидно, ещё не готов. В понимании некоторых государств ЕС их прибыльные торговые отношения с Россией – это одно дело, а сегодняшние напряжения между Россией и Украиной, которым способствовала восточная политика тех же самых государств ЕС — это совершенно другой вопрос.

-- Недостаточная реакция Брюсселя на московское давление

Иными словами, ответственность за запланированное Соглашение с Киевом не заканчивается для ЕС на границе Украины, которую нельзя оставлять наедине со своими проблемами, часть из которых связана именно с её предстоящей ассоциацией с ЕС. Конечно, такая совместная ответственность не означает, что ЕС должен попросту возместить предстоящие украинские убытки с помощью денежных переводов или финансовых займов. Финансовые вливания в бездонную бочку коррумпированного украинского госуправления часто не имеют смысла. Однако, ЕС мог бы предложить Украине и заодно объявить России, что он будет требовать соблюдение единого подхода ко всем иностранным экспортерам на российский рынок, и что общие правила должны будут распространяться и на всех других восточных партнеров по ассоциации с ЕС. Для этого ЕС мог бы применить как свой опыт в процессах мирного улаживания торговых споров, так и свой экономический вес.

Обеспечение ЕС на практике свободной торговли по общим правилам, которое он и так объявляет своим официальным курсом, конечно окончательно не разрешит, но может значительно охладить конфликт между Россией и Украиной. Например, ВТО, членом которой Украина состоит с 2008 г., а Россия – с 2012 г., имеет в своем распоряжении инструменты по защите от дискриминации зарубежных товаров. С помощью процедур ВТО по урегулированию спорных торговых вопросов могут быть выявлены и осуждены дискриминационные меры определенного государства. ЕС должен решительно выступить на стороне ассоциированной Украины, когда речь пойдет о том, чтобы устранить российские препятствия для торговли с Украиной, такие как, например, целенаправленный отказ сертифицировать украинские товары.

Если же российское правительство не пойдет на улаживание конфликта, инициируемое ВТО или другими международными организациями, и будет и впредь наказывать Украину за ассоциацию с ЕС, это должно повлечь за собой ответные контрмеры Брюсселя по отношению к Москве. Для этого Европейский Союз имеет необходимый потенциал, так как асимметрия торговых отношений Украина-Россия в некоем смысле зеркально отображена в несимметричности торговых отношений РФ-ЕС – но на этот раз не в пользу России. Самым крупным торговым и инвестиционным партнером России является с большим отрывом именно Европейский Союз, в страны которого Россия направляет около половины своего экспорта и от которых она получает три четверти всех иностранных инвестиций. И Россия, правда, находится в пятерке самых крупных рынков сбыта для товаров ЕС, но с 7,3% от общего европейского экспорта, российский рынок не представляет для ЕС такой же важности, какую имеет европейский рынок для России. Этот дисбаланс ЕС может и должен использовать в двух отношениях.

Во-первых, так как государства Союза и без того намереваются в среднесрочной перспективе сократить поставки российских нефти и газа, ЕС мог бы ускорить этот процесс, в случае, если Кремль продолжит наказывать Украину за ее европейскую интеграцию. Хотя Россия и располагает значительными запасами природного газа и десятками потенциальных клиентов во всем мире, однако основная часть ее транспортных путей – т.е. газопроводов – ведет на запад и не может быть заменена в короткие сроки и без значительных затрат. Кремлю же необходимы безотлагательные ежемесячные европейские переводы за поставленный газ и другое сырьё, чтобы платить пенсии, зарплаты, стипендии и т.д. Для своего нормального функционирования «Газпром» также не может обойтись без регулярных европейских закупок.

Если действительно дело дойдет до торговой войны между Россией и Украиной, ЕС мог бы путем ускоренной замены газовых, нефтяных и угольных поставок из России на энергоснабжение из других источников и от других поставщиков снизить количество импорта из России в более короткие сроки – и таким образом заодно уменьшить свою зависимость от российского сырья. Скорее всего, однако, в этих мерах не окажется необходимости, так как Кремль в своих собственных интересах будет вынужден принять всерьез подобного рода предостережения ЕС. Сегодня один лишь однозначный сигнал Брюсселя в Москву уже может оказаться достаточным, чтобы вернуть авторитет «Восточному партнерству» а также когерентность политике ассоциаций ЕС на постсоветском пространстве.

-- Кризис ассоциации как шанс для постепенной европеизации Восточной Европы

С другой стороны, Брюссель мог бы пойти навстречу желанию Путина принять участие в процессе заключения ассоциации ЕС и Украины и, иначе, нежели до сих пор, рассмотреть в этом некий шанс, а не неуместное вмешательство. Брюссель мог бы предложить Москве присутствие на переговорах, а также, при определенных обстоятельствах, принятие трехстороннего дополнительного меморандума и, таким образом, начать совместно с Россией поэтапное создание новой экономической зоны свободной торговли от Лиссабона до Владивостока. Это имеет смысл, конечно, только в том случае, если включение России в процесс европейской интеграции Украины не приведет к задержке подписания Соглашения об ассоциации или к необходимости внесения изменений в уже парафированный текст огромного договора.

Путин хочет как можно активнее сотрудничать с ЕС, чтобы обновить экономику России в технологическом отношении. В первую очередь ему это необходимо, чтобы и в будущем сохранять ту государственную модель, при которой он и его доверенные лица могут присваивать себе миллиарды. Но продажа сырья и технологическое обновление создают лишь краткосрочную стабильность. Сами по себе они не могут обеспечить будущую устойчивость и развитость российской экономики, что уже в среднесрочной перспективе ставит под угрозу не только её конкурентоспособность, но и легитимность путинского режима. Действительно эффективная реконфигурация экономической системы не может быть реализована одним лишь импортом новых технологий, а может быть достигнута лишь посредством создания более эффективного экономического и государственного управления, например, путём его интернационализации, что, однако, несет риски для сегодняшней государственной модели России.

-- Внутриполитическая ситуация в Украине

Сегодняшнее украинское руководство и так называемые «олигархи» в его окружении находятся перед похожей дилеммой. Они также колеблются на счет того, должны ли они идти на европейское нормирование украинской экономики – с сопровождающим его уменьшением возможностей манипулировать рынками и тендерами. Эта неопределенность стала еще одной причиной для неподписания Соглашения об ассоциации в ноябре. В начале текущих протестов ситуация выглядела так, что некоторые олигархи и зависящие от них депутаты украинского парламента хотели повернуться против президентского отхода от ассоциации з ЕС и встать на сторону демонстрантов и курса на евроинтеграцию. В конечном счёте, однако, Янукович сумел с помощью быстрого российского миллиардного вливания и снижения цен на газ, по крайней мере, временно сомкнуть за собой ряды. Тем самым, перспектива скорейшей отставки правительства и президента, как того требует Евромайдан, отошла на второй план.

Три оппозиционных партии – УДАР, «Батьківщина» и «Свобода» присутствуют на Евромайдане в первую очередь в лице своих председателей и потенциальных кандидатов в президенты: бывшего боксера Виталия Кличко, главы партии Тимошенко Арсения Яценюка и националиста Олега Тягнибока. Основной интерес парламентской оппозиции, а также активистов внепарламентских протестов состоит в том, чтобы с помощью евроинтеграции освободиться от российского влияния, модернизировать экономику страны и построить правовое государство. То, что вследствие ассоциации с ЕС украинская экономика может понести убытки в краткосрочной перспективе, оппозиционеры рассматривают как меньшее зло.

Нынешний политический конфликт в Украине вращается в значительной мере вокруг оценки относительных убытков от проевропейского курса Украины, который сегодня в принципе, поддерживают все главные украинские политические и общественные группировки, исключая коммунистов. Правда, поддержка европеизации у населения восточной и южной Украины ниже, чем в центре и на западе страны, и в этом отношении Евромайдан не создает репрезентативную картину всей страны. Однако, бóльшая часть украинской элиты – будь то политики, ученые, предприниматели, художники или госслужащие – выступают за ассоциацию с ЕС и будущее членство Украины в Евросоюзе.

На следующих президентских выборах весной 2015 г. Кличко — бесспорно самый перспективный кандидат из трех оппозиционных лидеров. Хотя у спортсмена нет большого политического опыта, и он все еще неловкий публичный оратор, тем не менее, согласно опросам общественного мнения, чемпион мира по боксу и национальный герой уже сейчас располагает достаточной поддержкой населения, чтобы выиграть у Януковича во втором туре президентских выборов с большим отрывом. Кроме того, в популярности Кличко примечателен тот факт, что его электорат наиболее регионально рассеян по сравнению с остальными кандидатами в президенты: Кличко лучше, чем другим политиками удалось заручиться значительной избирательной поддержкой во всех областях страны. С президентством Виталия Кличко Украина снова вернулась бы к европейскому курсу, и, кроме того, имела бы, благодаря спортивной карьере своего нового главы государства, прямой провод в Германию.

Однако этот сценарий предполагает, что, во-первых, Украина и дальше останется президентской республикой и, во-вторых, что Кличко сможет участвовать в выборах. Так, например, кандидатура Кличко может быть отвергнута, потому что в президентских выборах могут участвовать только те лица, которые в течение предыдущих 10 лет непрерывно жили в Украине. Точного толкования параграфа украинского законодательства в этом вопросе нет, но бывший боксер, который владеет виллой в Гамбурге и платил в Германии налоги, может быть исключен из предвыборной гонки. Кроме того, нужно считаться с тем, что результаты выборов могут быть, как показывает практика предыдущих лет, повернуты в желаемое нынешним правительством русло с помощью манипуляций, таких как покупка голосов или давления на работников госслужб.

Другой же сценарий предполагает, что Украина станет парламентской республикой, а Янукович был бы тогда последним избранным народом Президентом. В этом случае Верховная Рада стала бы средоточием государственной власти. Однако, если вслед за такой конституционной реформой не последуют перевыборы в Раду, за дальнейшую судьбу страны будет нести ответственность неоднократно раскритикованный парламентский состав, избранный в октябре 2012г. На тот момент только различные трюки и манипуляции обеспечили правящей Партии Регионов и КПУ нынешнее большинство в парламенте. И даже по этому сценарию остается неясным, как будет выглядеть будущее распределение должностей в исполнительной власти, так как правящая партия – это конгломерат различных групп интересов. Партия регионов могла бы в случае продолжения политического кризиса в 2014 или 2015 гг. назначить новое правительство, распасться на проевропейскую и пророссийскую фракции или попытаться создать коалицию с одной из оппозиционных партий.

Независимо от того, чем закончится сегодняшний политический кризис, состоятся ли президентские выборы в 2015 г. или нет, и кто в конце концов окажется у руля страны, как внутри-, так и как внешнеполитическая перспективы будущего Украины остаются неясными. Даже при стабильном продолжении функционирования современного правительства, калькуляции украинских олигархов, которые, как и раньше, играют решающую роль в украинской политике, могут измениться. В таком случае, Янукович в его нынешний или следующий срок пребывания в президентской должности вновь может оказаться заинтересован в подписании Соглашения об ассоциации с ЕС.

-- Постепенное расширение зоны свободной торговли от Лиссабона до Владивостока

Независимо от позиции будущего украинского правительства, желание российского правительства участвовать в переговорах по заключению соглашений об ассоциации ЕС и стран «Восточного партнерства», не должно априори рассматриваться как ненужное вмешательство. Открытая трехсторонняя дискуссия Брюсселя, Москвы и Киева о ликвидации торговых препятствий могла бы послужить в качестве первого шага по внедрению европейских норм и ценностей за пределами государств «Восточного партнерства». При этом ЕС должен выслушать сомнения Москвы и дать четко понять, что речь идет не о том, чтобы переманить Украину из российской сферы влияния в свою собственную. Даже если такая попытка найти компромисс с Россией окажется, в конечном счете, безуспешной, она ослабит сегодняшнюю негативную позицию российского правительства в отношении европейской интеграции. Брюссель продемонстрировал бы добрую волю, а Москва не смогла бы и дальше играть роль пострадавшей, преднамеренно исключенной из процесса становления единой Европы, страны.

В любом случае, в долгосрочной перспективе, конечно, в интересах ЕС, чтобы укоренить общие нормы торговли и механизмы урегулирования торговых споров для взаимовыгодного обмена товарами и услугами не только в границах его углубленных зон свободной торговли со странами «Восточного партнерства», но также, по мере возможности, и на всем пространстве от Лиссабона до Владивостока. Постепенное воплощение общеевропейских норм могло бы принести преимущества и российской стороне. Так, например, в прошлом году Москва подала жалобу в ВТО за взимание Европейским Союзом особой пошлины на импортируемые из России энергоемкие товары. Настаивая на внедрении нормированного регулирования торговли на всем евроазиатском пространстве ЕС помог бы не только украинским экспортерам, но и западным фирмам, которые ведут торговлю с Россией. В конечном счете, от этого выиграют не только потребители, но и национальные восточноевропейские экономики, которые получат необходимый импульс для своей модернизации и повысят свою конкурентоспособность. Сейчас наступил подходящий момент начать подобного рода обсуждение экономического будущего двойного континента.

Якоб Мишке – модератор берлинского портала forumNET.Ukraine и член правления Немецкой ассоциации украинистов.

Андреас Умланд – доцент кафедры политологии Киево-Могилянской академии и член Международного дискуссионного клуба «Валдай».