Перевірка Бюджетним кодексом

Верховна Рада прийняла в першому читанні урядовий проект Бюджетного кодексу. Родзинкою цього процесу стало те, що парламенту відведено лише роль статиста, бо змінювати кабмінівський проект тепер зась. Можна лише відкоригувати цифри. Що вже говорити про те, що в самій розробці документа не брав участі жоден із профільних парламентських комітетів. Відстоїть Рада свій імідж органу законодавчої ініціативи чи піде шляхом сліпого «одобрямсу» можна буде побачити вже найближчим часом.

Про це в прес-центрі «Главкому» говорили народні депутати, члени парламентського комітету з питань бюджету Алла Александровська (КПУ) та Володимир Бондаренко (БЮТ).

Алла Александровская: «Предложенный Бюджетный кодекс расширяет количество доходов, которые остаются в регионах»

На заседании бюджетного комитета было принято решение поддержать в первом чтении Бюджетный кодекс, предложенный правительством. В четверг Бюджетный кодекс будет стоять на голосовании. В принципе это совершенно нормальная регламентная норма, потому что такой серьезный документ, как Бюджетный кодекс, должен очень серьезно скрупулезно обсуждаться народными депутатами, и не только ими. Поэтому процедурно мы действуем совершенно правильно.

На счет этого документа у коммунистов будет определенная критика, некоторые позиции мы считаем не совсем правильными. В течении 2008-2009 года, когда была предпринята неудачная попытка принять новую редакцию Бюджетного кодекса, коммунисты выступали с позиции повышения ответственности власти, путем доступности к информации о формировании бюджета, расходования его, и самое главное, - чтобы неукоснительно исполнялись законы Украины. То есть мы, коммунисты, добиваемся, чтобы Украина, с точки зрения исполнения экономических законов стала правовым государством.

Бюджетный кодекс привлекает наше внимание еще и потому, что это основополагающий документ для формирования отношений государственного и местных бюджетов. Декларация о том, что регионы должны быть самодостаточными, о том, что Украина должна быть демократическим государством остается пустой, если местные органы самоуправления не имеют достаточно финансовых средств для обеспечения реализации прав граждан своей громады. Состояние общества, возможность реализовать нормы Конституции по защите прав человека связаны с финансированием. Возникает вопрос: как же национальное богатство, произведенное народом, им возвращается и обеспечивает право на достойную культурную жизнь, нормальное медицинское обслуживание, образование? На все эти вопросы дает ответ Бюджетный кодекс. Бюджетный кодекс распределяет весь доход нашего государства, которым является валовой внутренний продукт - то, что заработано народом Украины, общее наше богатство.

В проекте Бюджетного кодекса позитивные моменты, которые мы будем поддерживать, связаны с повышением роли местных советов в бюджетном процессе. До сих пор главным субъектом формирования бюджета была Верховная Рада Украины, потом этот государственный бюджет перераспределялся на уровень регионов, областей, а дальше свои роли перераспределения средств выполняли советы. В этом проекте Бюджетного кодекса в состав тех, кто создает нормативную базу, отнесены и местные советы, то есть они приобретают небольшие функции законодательных органов. Такой опыт есть в Европе, например, в Германии есть федеральный бюджет и бюджет земель, который на уровне закона принимается для каждой отдельной земли. Местные советы должны стать полноправными представительными органами народовластия, и них для этого должна быть хорошая финансовая основа.

Позитивным есть также и то, что по времени сам бюджетный процесс сдвинут. Решения, которые ложатся в основу будущего бюджета, начинают приниматься правительством с 1 апреля. До сих пор у нас такой точкой отсчета было, если не ошибаюсь, 15 июня, когда мы в Верховной Раде должны были принять так называемую бюджетную декларацию, и только после этого правительство начинало непосредственно разрабатывать бюджет. Тогда мы чувствовали дефицит времени, потому что по ныне действующему Бюджетному кодексу, правительство должно уже 15 сентября внести в Верховную Раду проект закона о Госбюджете. Мы, коммунисты, при рассмотрении предыдущего варианта Бюджетного кодекса говорили о том, что все строки нужно сдвинуть немножко влево, чтобы сделать эту работу немножко раньше.

Предложенный Бюджетный кодекс расширяет количество доходов, которые остаются в регионах: у них остается больше средств первоначально, а также дополнительных средств им направляется значительно больше. Если в предыдущем варианте Бюджетного кодекса, который так и не был принят в Верховной Раде, местные бюджеты получали в свое распоряжение «плюс» 10 миллиардов гривен, то в этом проекте распределение местных доходов и направление трансфертов регионам с центра дают 23 миллиардов гривен.

До сих пор бюджет формировался от достигнутого. Каждый раз Министерство финансов, правительство смотрело, что было на этой территории в прошлом году, сколько денег они потребили, насколько перевыполнили план по доходам, и используют эти же средства. Но возникал вопрос: а если изначально допущена какая-то ошибка, неучтены какие-то инвестиционные возможности региона, которые нужно простимулировать дополнительными средствами?.. Теперь правительство будет проводить индексацию платежеспособности регионов, будут проверяться потребности региона, чтобы добавить больше средств то ли на инвестиционные проекты, толи на поддержание социальной сферы.

Это правительство заявило, что больше внимания нужно уделять инвестициям, а коммунисты уже давно об этом говорили. У нас был проект закона, который вносил Петр Симоненко, о поддержке стратегически важных для государства предприятий. Имелись в виду предприятия, которые могут производить конкурентоспособную на мировых рынках продукцию, или, которая является критически важной для Украины. Практически все эти предприятия находятся на самоокупаемости, а им нужно оказывать помощь и поддержку, нужны деньги на перевооружение, техническое оснащения, реализации новых проектов. Сегодня эти программы есть на государственном уровне, а на региональном? Если мы хотим, чтобы регион больше зарабатывал, чтобы местные органы власти беспокоились о приоритетных для своей территории отраслей, то нужно дать возможность определять эти приоритеты на региональном уровне и оказывать им финансовую поддержку.

Вот мы говорим, что в регионы нужно больше денег, а откуда? В этом плане позитивным является также сам процесс рассмотрения Кодекса, ведь подготовлен также новый проект Налогового кодекса, без которого нельзя определить источники доходов. Новшество, которые мы поддерживаем, это то, что часть налога с прибыли предприятий будет оставляться в распоряжении местных советов. Это значит, что местный совет должен стимулировать производство, оказывать помощь и поддержку. Из центра все не проконтролируешь. А вот если от увеличения доходов предприятия местные власти будут также получать больше прибыли, тогда местные власти будут лелеять и холить это предприятие, оказывать ему помощь и содействие.

У меня есть критические замечания к этому проекту, которые у меня были и к предыдущему варианту Бюджетного кодекса. Понимаете, любая власть пытается забрать всю полноту власти в свои руки, а именно экономические рычаги являются самыми эффективными и мощными. Поэтому возникает угроза централизации принятия решений. Если принятие ключевых глобальный решений будет в руках Министерства финансов, то появляется соблазн принимать решения, исходя из своих соображений, каких-то политических, геополитических моментов.

Контролирующим органом должна быть Верховная Рада. В ныне действующем Бюджетном кодексе у бюджетного комитета и парламента достаточно много контролирующих полномочий, ведь правительство согласовывает с нами очень важные финансово-экономические решения, и это правильно. В предыдущем проекте Бюджетного кодекса и в этом я вижу попытку уйти от этого контроля, что совершенно нелогично с политической точки зрения. У парламента должны быть функции контроля, потому что он формирует правительство и несет за него ответственность. Поэтому мы, коммунисты, боролись, боремся и всегда будем бороться за то, чтобы парламент имел полную возможность контролировать правительство. Мы всегда очень четко ставим свою позицию, настроены достаточно решительно, ведь эти вопросы не являются мелкими, они влияют на формирование внутриполитической ситуации в Украине.

После принятия проекта Бюджетного кодекса в первом чтении мы будем вносить свои предложения и настаивать, чтобы они были учтены в зале Верховной Рады.

Володимир Бондаренко: «Бюджетний кодекс розроблений адміністративною системою України без участі законодавчого органу»

Почну з того, хто розробляв цей документ, і яким чином відображена роль Верховної Ради у його розробці. Першою в списку органів та організацій, пропозиції яких використано при підготовці змін до Бюджетного кодексу, є Адміністрація Президента України. Але ж це канцелярія, яка має обслуговувати Президента. Другий орган у списку - комітет з економічних реформ при Президентові України, третій - головне юридичне управління. У Верховній Раді є як мінімум три комітети, які мали б подати до Бюджетного кодексу свої пропозиції, але жоден з них комітетів не брав участі у створенні проекту. Наступними у списку є адміністрації областей, районів, Криму і т.д. Тобто цей документ розроблений адміністративною системою України без участі законодавчого органу.

В самій структурі документу є позиція, яка свідчить про абсолютне нівелювання ролі Верховної Ради. Розпочну з бюджетного календаря, який зсунутий вліво, це дуже добре, але у ньому є дві унікальні позиції. Перша – неможливість у Верховній Раді відхилити документ, поданий урядом. Друга - третього читання просто немає. Тобто викинуте балансування основних позицій, які завжди відбуваються в кінці бюджетного процесу, що звужує роль Верховної Ради в бюджетному процесі. Сам комітет Верховної Ради з питань бюджету розглядає проект бюджету і вносить пропозиції лише по усуненню неточностей між цифрами, тобто йому виписуються бухгалтерські функції.

Гроші державного бюджету – це публічні гроші. Розпоряджатися і визначати шляхи надходження та витрат державного бюджету, безумовно, повинен законодавчий орган, який обирається всім народом. Таким чином, положення статті Конституції про те, що джерелом влади в Україні є український народ, реалізуються в тому числі і в бюджетному процесі. В цьому проекті Кодексу ми маємо приклад ігнорування цих позицій. Зокрема, є позиції, які дають право Кабінету Міністрів самостійно, без консультації з Верховною Радою змінювати окремі статті бюджету – це неприпустимі речі, які фактично порушують позиції Конституції України.

Головами державних адміністрацій в міжсесійний період надається право розподіляти гроші трансфертів самостійно. Це ненормально, тому що ці трансферти не так часто надходять, і потрібно спеціально збирати раду для розглянути цього питання.

Позитивним є спроба згадати про програмно-цільовий метод бюджетного планування. Ми маємо нехорошу практику, коли всі роки окремі бюджетні надходження здійснювався в грудні місяці. Фактично вони були розраховані на те, що вони не будуть використані через брак часу. Цим користувалися адміністративні керівники, притискаючи одних або допомагаючи іншим: одні отримували гроші в січні-лютому, інші - в листопаді-грудні. Мова йде про програмно цільове планування, а програми не закінчуються протягом одного року. Дійсно треба підходити до бюджетного планування, яке б передбачало виконання програми, незалежно від тривалості часу її виконання. Потрібно передбачати перехідні залишки і нове фінансування з урахуванням незавершеного в попередньому році – це дуже позитивна річ. При реалізації цих положень, ми позбавимося багатьох негативних процесів в бюджетному середовищі, в тому числі корупції при визначення, коли, кому і скільки давати.

Другий позитив – це бухгалтерський облік, який вперше виділяється як окрема галузь в бюджетному процесі. Передбачається суцільний бухгалтерський облік по всій території країни, з єдиними нормативами і т.д.

Що негативного? Певні позиції бюджетного фінансування треба радикально переглядати, зокрема, створити можливості для міжбюджетного фінансування. Нинішній Бюджетний кодекс забороняє перекидати ресурси з одного бюджету в інший, що має певні негативні наслідки. Наприклад, в місті Прилуки поруч стоять районна і міська лікарні, обидві частково профінансовані, напівпорожні, напівукомплектовані колективом та технікою. Якби була регіональна програма здоров’я міста Прилук, одне фінансування і ефективна діяльність цього органу, такого б не було. Те ж саме стосується постійної ворожнечі між Києвом і областю, у яких окремі бюджети, але ж дороги, трудові ресурси, екологія, рекреаційні зони, продовольчі ресурси спільні. В бюджеті потрібно передбачати міжбюджетні, регіональні програми, чого, на жаль, в цьому проекті не передбачено.

Стосовно проблем з фінансування місцевих бюджетів. Суть нашого підходу у цьому питанні полягала в закріпленні за органами місцевої влади певних бюджетних надходжень, тоді б вони отримували стійкі доходи і були б зацікавлені в розвитку цих надходжень. На жаль, в минулому році це не було ухвалено і залишена позиція, при якій обласна та районна державні адміністрації будуть домінувати, а роль самої ради відсутня. Заплановано, за однією версією, 17 мільярдів, за іншою – 23, але я не думаю, що при дефіциті державного бюджету, який сьогодні вимірюється фахівцями в розмірі 170 мільярдів, справа дійде до місцевих бюджетів. Більше того, я впевнений, що значна кількість передбаченого фінансування туди просто не буде направлена.

Не можна розглядати Бюджетний кодекс у відриві від податкової, економічної, фінансово-грошової, курсової, політики. Виходячи з цього, ми не можемо поспішно приймати жоден з цих документів. Сьогодні ми бачимо феноменальний випадок, коли жоден комітет Верховної Ради не розглядав ні Податковий, ні Бюджетний кодекси, а все визначено в уряді. Я думаю, що цей документ буде внесено до зали і без досить глибокої проробки може бути проголосований.

Сьогодні ми бачимо певні тенденції у ставленні до дрібного, середнього і великого бізнесу. Сьогодні великий бізнес, так звані базові галузі, які практично знаходяться в руках українських олігархів, стимулюється значно серйозніше, ніж інші дрібніші і середні підприємства. Якщо ми і далі будемо терпіти той факт, що Україна є найбільшим інвестором Кіпру, а Кіпр є найбільшим інвестором України… Я дивуюся, чому окремі фракції не голосують за денонсацію закону ще Радянському Союзу, який, нібито, запобігає подвійному оподаткуванню, за яким великий бізнес навчився жити не платячи податків: як в спільні підприємства всі гроші відправляються на Кіпр, а звідси як інвестиції вони повертаються без будь-яких податків в Україну. Буде неправильно, якщо і надалі буде переважне ставлення до великого бізнесу, ніби вони країну на плечах тримають. Країну на плечах повинні тримати вільні торгівці середнього і малого бізнесу, люди, які будуть діяти в рамках законів, і не будуть мордуватися владою. Останні ухвалені у Верховній Раді закони, зокрема, Закон «Про внесення змін до Кодексу законів про працю», підвищили податковий тиск на малий і середній бізнес на 9 мільярдів гривень. Тенденція набирає загрозливих обсягів.

В цілому проект Бюджетного кодексу потребує дуже серйозної переробки в залі Верховної Ради. Якщо цієї переробки не буде, якщо ці кодекси один за другим поспішно проженуть, то ми будемо мати проблеми соціального, економічного і політичного характеру.

Наведу приклад нівелювання ролі Верховної Ради, в нині діючому кодексі головними розпорядниками бюджетних коштів є органи, уповноважені Верховною Радою України, Президентом, Кабінетом Міністрів. В новому ж ними є установи, уповноважені забезпечувати діяльність Верховної Ради – це управління справами Верховної Ради, та інші установи, уповноважені Кабінетом Міністрів. Тобто Верховна рада до цього відношення не має, роль визначення головних розпорядників, контроль за їх діяльністю зміщується з боку Верховної Ради в бік Кабінету Міністрів.

На сьогодні ми бачимо повернення домінуючих повноважень Президентові України. Його Адміністрація та її наукові підрозділи є основними розробниками документу. Вони будуть домінувати і просувати своє ставлення до цього, що дасть можливість адміністративній системі України, головам обласних і районних адміністрацій, брати на себе все від формування бюджету до визначення головних розпорядників та контролю за ними.

Алла Александровская: Здесь я не могу согласиться. Я не вижу, чтобы этот Бюджетный кодекс давал какие-то новые преференции Президенту или его службам. Неважно, кто принимал участие в разработке этого документа, ведь в любом случае документ поступил к нам от правительства, который обладает правом законодательной инициативы. В работе над многими законопроектами, которые рождаются в недрах правительства, работают многие специалисты из города Харькова. Не одно правительство в Украине обращалось к ним за консультацией, это специалисты высокого рода, которые объективно оценивают ситуацию в Украине, у них нет своего политического интереса.

В проекте есть некоторые новшества, по которым главные распорядители средств будут обязаны публично отчитываться за использование этих средств, чего никогда не было. То есть министр публично отчитывается, как он потратил деньги. Я считаю, это позитивом, ведь эта публичность не только для народных депутатов, а и для общества.

Володимир Бондаренко: Конституція визначає роль Президента як гаранта самої Конституції, і не втручання в економічні процеси. Він може так як я, Алла Олександрівна подати пропозицію як суб’єкт законодавчої ініціативи, в тому числі до бюджету.

Я хотів би звернути увагу на зміну повноважень. Частина 3 статті 39: надати повноваження Кабінету Міністрів України визначати основні напрямки бюджетної політики на наступний бюджетний період шляхом схвалення щороку до 1 квітня ними ж бюджетної декларації. За чинним Бюджетним кодексом ці повноваження у Верховної Ради.

Алла Александровская: Объясню эту норму. За ныне действующим Бюджетным кодексом правительство разрабатывает, принимает на своем заседании бюджетную декларацию, и направляют в Верховную Раду. За данным проектом, правительство разрабатывает бюджетную декларацию, на основе которой разрабатывается бюджет. То есть действительно идет сокращение полномочий Верховной Рады, но я думаю, мы это поправим.

Пане Володимире, свого часу уряд Тимошенко дуже наполегливо висував тезу, що бюджетна політика має доходити до кожної сільради, і робив спробу зробити бюджети 11 тисяч сільських рад. Ви відмовилися від цієї позиції, адже зовсім про це не говорите?

Володимир Бондаренко: Я говорив про це. У Бюджетному кодексі, який буде нами альтернативно запропонований, для 12 з лишком тисяч громад вироблялася формула, за якою голова сільради рахує, скільки в них буде доходів. Наприклад, в селі є 53 автомобілів, транспортний збір - в бюджет, а не в район, орендна плата за землі – в бюджет. Там де не вистачає грошей, йтиме субвенція з різних рівнів бюджету, або субсидії для окремих громадян. У тих, хто перевиконує повністю не будуть відбирати і віддавати депресивним районам, а надаватиметься можливість активно розвиватися. Це серйозний крок реформування бюджетної політики для того, щоб регіони отримали реальні гроші. Сьогодні планують збільшити такі-то платежі, але ж цих джерел не буде, адже перш за все існуючий дефіцит закриватимуть в Києві, і вниз дійде тільки якась крихта.

Алла Александровская: Идея звучит красиво, тем более в Конституции сказано, что бюджет должен формироваться снизу. Но по такой логике, богатеть будут только богатые регионы, возможность заработать имеют те, кто имеет основные фонды. Если у региона изначально нет производства, предприятий, транспорта, то на чем он заработает? Идея хороша, но нужно дать стимул к развитию. «Поделить и раздать» звучит красиво, но предлагается делить, что заработали, а ведь безработица… что делить?

Формульный подход существовал всегда, ведь у нас расчет бюджета идет на одного жителя, ученика и т.д., но дело не в этом. Дело в том, что должны быть приоритеты. Если есть потенциал роста, то надо дать стимул, в ином случае - нужно дать субвенцию, чтобы решить реальные проблемы людей в здравоохранении, образовании и т.д.

Володимир Бондаренко: Ніхто нічого не ділить. Я казав про те саме закріплення платежів за місцевою радою, якщо нема підприємств і нізвідки буде брати частину прибутку. Тобто мова йде про те, що так чи інакше треба буде стимулювати розвиток підприємства. Тому підхід абсолютно такий самий, як ми пропонували, з єдиною відмінністю. Тоді ми пропонували ці бюджети, взагалі, в Київ не возити, і складати по формулі. А сьогодні треба буде поїхати в обласну держадміністрацію, а там з вами вчинять так, як раніше, – когось на коліна поставлять, когось покарають за політику і т.д. А ми пропонували поквартальне надходження доходів, яке поквартально їх використання.