Конституційний Суд здивував Європу

Сьогодні здається, що з відміною політреформи-2004 в країні все нормально і немає ніяких негативних наслідків. Але ніхто не гарантує ні Президентові, ні парламенту, а головне українському суспільству, що через п’ять років інший склад Конституційного суду не повернеться до цього питання, не визнає процедуру такою, що не відповідала Конституції України, і все повернеться на круги свої. Тож поки Віктор Янокович приміряє на себе свої повноваження, його закликають повернутись у конституційне поле, щоб не наробити біди.

В прес-центрі «Главкому» про зміну Конституції України в контексті європейських традицій розповіла член Венеціанської комісії від України Марина Ставнійчук.

Марина Ставнійчук: «У питанні внесення змін і доповнень до Конституції Україна вийшла із власного правового поля»

В Україні сьогодні склалася достатньо складна і неординарна ситуація. Я як член Венеціанської комісії від України намагаюся зайняти абсолютно державницьку, об’єктивну позицію, не захищаючи ні одну, ні іншу сторону в конституційно-правовій суперечці.

У Венеціанській комісії здивовані рішенням Конституційного суду України. Комісія виходить з того, яким чином Конституційний суд міг визнати Конституцію неконституційною, яка ним же застосовувалася упродовж практично шести років після внесення змін і доповнень до Конституції України. Думаю, це питання буде предметом розгляду на найближчому жовтневому засіданні Венеціанської комісії. Принаймні, в інформаційному плані комісія очевидно розгляне ситуацію, яка склалася з рішення Конституційного суду України.

На сьогоднішній день у питанні внесення змін і доповнень до Конституції Україна вийшла із власного правового поля. В підходах, які застосовані сьогодні, Україна не дотримується європейських традицій конституціоналізму у питанні внесення змін і доповнень до Конституції. Від рішення Конституційного суду від 1 жовтня 2010 році складається враження, що сам Конституційний суд, вирішуючи питання конституційності процедур, відступив від усталеної процедури, яка є в Конституції, при необхідності вирішення питання чинності тієї чи іншої редакції Конституції. Сьогодні функції Конституційного суду як захисника Конституції, як органу покликаного забезпечувати однакове її застосування, гарантувати виконання її положень, вийшовши і за предмет подання до Конституційного суду, і за межі своїх повноважень, прийняв рішення, яке в цілому не відповідає Конституції України.

Нам сьогодні в плані застосування достатньо складно говорити про неординарність і складність рішення Конституційного суду, оскільки він як єдиний орган конституційної юрисдикції приймає рішення, загальнообов’язкові до виконання для всіх.

Хочу нагадати, що Конституційний суд у питанні конституційності закону №2222, його змісту і процедури, має дві правові позиції. Перша зазначена в ухвалі від 5 жовтня 2008 року, де Конституційний суд вважав, що закону №2222, після того, як він став положенням Конституції і виконав свої функції як закон про внесення змін і доповнень, не існує. Про це прямо сказано в правовій позиції Конституційного суду. Практично через півтора року після цього Конституційний суд сказав, що неіснуючий закон №2222 є не конституційним.

Неординарність ситуації пов’язана не тільки з визнанням неконституційним закону №2222, а насамперед з тим, що за рахунок рішення Конституційного суду ми повернулися до редакції Конституції 1996 року. Тобто за рахунок рішення Конституційного суду Україна вийшла за межі суддівського втручання в конституційні процеси, як це робиться за традицією європейського конституціоналізму.

Не дивлячись на те, що у багатьох країнах конституційні суди мають повноваження попереднього конституційного нагляду і навіть після прийняття відповідних змін до конституцій країн, але завжди повноваження судів в тому числі конституційної юрисдикції є обмеженими. Наприклад, конституція Франції не допускає наступного конституційного контролю за законами, які вже стали положеннями конституції. На противагу цьому конституція Німеччини дозволяє конституційному суду розглянути питання конституційності законів, якщо вони по певним визначеним самим уставним законом положенням, торкаються тих положень, які визначені в самому законі. Але при цьому конституційний суд Німеччини завжди притримується позиції, що Конституційний суд не може бути вище законодавця – органу, до повноважень якого належить внесення змін і доповнень до конституції.

Всі ми мали можливість спостерігати по телебаченню за ходом провадження в Конституційному суді. Ми бачили, що по суті справи (це випливає і з мотивувальної частини рішення Конституційного суду), він таки втручався у зміст закону №2222. Він не вирішував суто формальних питань – скільки було депутатів, чи було два слухання. Вийти так за межі своїх повноважень, коли замість законодавця визначати, який конституційний лад буде в державі, яка редакція Конституції буде чинною, – це, безумовно, виходить за межі всього розумного.

Доволі часто зараз проводяться аналогії з Конституцією 1996 року, зокрема, у питанні визначення строків, дати виборів і т.і. Нагадаю, для набуття чинності Конституції 1996 року, Верховна Рада прийняла відповідний закон про прийняття Конституції України і введення її в дію. Навіть у тому випадку, коли парламент приймав Конституцію, як це і належить до конституційної процедури, текст Конституції вводився в дію окремим законом. Сьогодні навіть ця формальність не була дотримана, вже не говорячи про зміст і суть самих законодавчих змін. Саме з огляду на це, цілком можна говорити, що єдиний орган конституційної юрисдикції, який покликаних захищати Конституцію, став фактором, який дестабілізує конституційний лад України.

Якщо повертається редакція Конституції 1996 року у повному обсязі, то і прикінцеві, і перехідні положення цього документу також є чинними. Наприклад, положення, які стосуються виконання своїх повноважень суддями. Вони що впродовж року будуть виконувати повноваження по перехідних положеннях Конституції, навіть якщо їхні повноваження припинені? Виникає питання до Генеральної прокуратури. Політикум одразу зреагував на питання строків повноважень парламенту, президента.

Таким чином, як би не хотілося сьогодні показати, що ситуація є абсолютно контрольованою і стабільною, що вона є однозначною і визначеною, на жаль, після рішення Конституційного суду питань, які лежать в конституційній площині, набагато більше, ніж відповідей на них.

Шкода, що при вирішенні питання конституційності процедури внесення змін і доповнень до Конституції України у 2004 році Україна в черговий раз скористалася не конституційним, не правовим механізмом, а механізмом правової доцільності.

Є ще один аргумент, який дає підстави так говорити. За духом і буквою Конституції України, статус Конституційного суду у питанні конституційного контролю є пасивним. Разом з тим, функції щодо внесення змін і доповнень до Конституції України, які передбачені статтею 85 Конституції України, належить виключно Верховній Раді. Причому, стаття 85 передбачає, що першим пріоритетним повноваженням Верховної Ради України є повноваження щодо внесення змін та доповнень до Конституції України, відповідно до розділу 13. Зовсім іншим повноваженням є повноваження Верховної Ради щодо прийняття законів. Конституційний суд, при прийнятті свого рішення, на жаль, підмінив ці два повноваження парламенту і практично використав рішення Конституційного суду, які він застосовував виключно до законів України, які не пов’язані з Конституції України. А в самій Конституції, статті 85, прямо зазначено, що внесення змін і доповнень до Конституції вирішуються виключно в порядку, визначеному розділом 13 Конституції України. Коли Конституційний суд сказав, що виходить з того, що визнання неконституційним дає можливість відновити редакцію Конституції 1996 року і, відтак, надати певним органам відповідні повноваження, які вони мали за цією Конституцією, то мене цікавить, де ж послідовність Конституційного суду у цьому питанні. Наприклад, в 2007-2008 роках Конституційний суд приймав рішення, якими визнавав неконституційними положення законів про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів в зв’язку з прийняттям закону про Державний бюджет України. Визнавав, але жодному громадянину не було виплачено соціальних виплат, які були скасовані внаслідок внесення змін до законів України в 2007 і 2008 роках. Отже, ми бачимо різний порядок виконання і застосування рішень Конституційного суду України.

Для набуття чинності Конституції України в редакції 1996 року чи іншої редакції, відповідно до конституційної процедури, повинні бути прийняті відповідні акти парламенту. Інше на сьогодні Конституцією України не передбачено. При таких підходах достатньо складно говорити про те, що Україна сьогодні перебуває у полі, який визначений конституційними європейськими традиціями та й, власне, Конституцією держави.

Нині представники опозиції вимагають, щоб рішення Конституційного суду було визнано неконституційним. Вони кажуть, що КС має піти у відставку, а Президента та Верховну Раду потрібно знову переобирати. Чи це реально?

Марина Ставнійчук: Мені здається, поки що влада демонструє повний наступ в таких питаннях і не вважає за необхідне йти на конструктивний діалог, зокрема з опозиційними політичними силами. Як на мене, не відбувається справжній, в рамках чинної Конституції, діалог між Президентом та парламентом.

Мені шкода, тому що абсолютно очевидно, що останнім часом Конституційний суд проявляє певну непослідовність у своїх правових позиціях і це торкається всіх питань, які пов’язані з політикою. Для всіх, хто об’єктивно та неупереджено аналізує діяльність та рішення Конституційного суду, останнім часом є очевидною тенденція: діяльність суду, на жаль, політизована.

Я уважно подивилася правові позиції не лише у питанні формування коаліції і не лише у справі конституційності внесення змін і доповнень до Конституції України, а й звернула увагу на позиції суддів при вирішенні питання повноважень КС щодо можливого перегляду законів, які набули чинності і пов’язані з внесенням змін та доповнень до Конституції. Скажу, що при прийнятті такого рішення у 2008 році Конституційний суд вийшов із того, що надавши собі повноваження здійснювати післяконституційний контроль за законами про внесення змін та доповнень до Конституції, коли вони набули чинності, вийшов із того, що Конституція не містить застережень, тобто обмежень. А як же бути із статтею 19 Конституції України? На це, до речі, ще тоді у 2008 році вказали два судді – Ткачук та Маркуш.

Практично виходить так, що, будучи народним депутатом, суддя Маркуш голосувала за закон №2222, ця інформація є на сайті Верховної Ради України. Потім вона була суддею-доповідачем у питанні прийняття ухвали Конституційного суду від 5 лютого 2008 року, якою була зазначена позиція, що закону №2222 не існує, він став положенням Конституції та вичерпав свою дію. Після цього без всіляких окремих думок та відводів голосується взаємовиключне до тієї правової позиції і власне до свого голосування у парламенті, рішення Конституційного суду України.

Були й судді, які до засідання КС публічно оголосили про своє ставлення до цього питання. Також жодного відводу ми не спостерігали. Зрештою факт відставки впродовж декількох місяців п’ятьох суддів перед прийняттям цього рішення і введення нових суддів Конституційного суду свідчить про те, що сьогодні ми маємо підстави для сумнівів. Я не можу чітко стверджувати, що така діяльність суддів не відповідає Конституції, на те є органи, які вирішують питання порушення присяги судді чи недотримання ним законодавства. Але підстави для сумнівів, для того, щоб можна було аналізувати цю позицію як таку, що не є об’єктивною, все-таки на сьогодні є.

Зрозуміло, що якщо йдеться про перерозподіл повноважень між органами державної влади, то за Конституцією 1996 року реально міняються не лише строк повноважень представницьких органів у державі, а й порядок визначення дати проведення виборів. Цілком зрозуміло, що якщо сьогодні використовується у одних питаннях редакція Конституції 1996 року, то вона повинна застосовуватися і до інших питань, які пов’язані із чинністю цієї Конституції. Не може бути вибіркового підходу, що тут положення беруться до уваги, а там – ні.

Ситуація дійсно складна і неоднозначна. Мені здається, що сьогодні потрібний реальний круглий стіл, в якому би взяли участь Президент, керівництво парламенту з тим, щоб знайти цивілізований шлях виходу із того конституційно-правового конфлікту, в який сьогодні заведена Україна.

Якщо сьогодні здається, що в країні все нормально і немає ніяких негативних наслідків, то ніхто не гарантує ні Президентові, ні парламенту, а головне українському суспільству, що через п’ять років інший склад КС не повернеться до цього питання, не визнає процедуру такою, що не відповідала Конституції України, і все повернеться на круги свої.

Отже, заради громадського спокою, заради того, щоб ситуація дійсно зайшла в конституційне поле, сьогодні повинен бути проведений широкий політичний діалог. При чому не з позиції сили, а з позиції державного суспільного інтересу. Ось що сьогодні головне, бо якщо у 2004 році вносились зміни до Конституції України, навіть з порушенням процедури, то була дуже складана соціально-політична ситуація у державі. Сотні тисяч людей стояли центральній площі в Києві та в інших великих та малих містах. Сьогодні ситуація зовсім не є такою.

Навіть якщо Конституційний суд міг прийняти таке рішення, визнавши неіснуючий закон неконституційним, то все таки подальші дії повинні відбуватися в рамках існуючої Конституції.

В 2004 році ми вже отримали одну політичну реформу, жили за нею близько 5 років, тепер знову житимемо за новою-старою Конституцією. В цьому контексті прокоментуйте наміри підписати новий договір про коаліцію, зменшити кількість віце-прем’єрів і т.д.

Марина Ставнійчук: Перш ніж здійснювати далі дії, пов’язані із застосуванням редакції Конституції 1996 року, все-таки варто розставити всі крапки над «і» у всіх конституційно-правових питаннях, завести її в конституційне поле, вивести на такий юридичний нуль, від якого почнеться відлік. Найкращий, найоб’єктивніший той вихід, який потрібний сьогодні суспільству. Потрібний політичний компроміс, але він має бути здійснений виключно у конституційно-правовому полі. І тільки після того можна міняти кількість віце-прем’єрів, склад уряду, визначатися з питанням проведення чи непроведення виборів, в 20011-му чи 2012 році, визначатися зі статусом Генеральної прокуратури, здійснює вона загальний нагляд чи ні, визначатися зі статусом суддів, які відповідно до прикінцевих перехідних положень Конституції закінчили чи не закінчили свій термін. Всі інші питання є похідними від головного – ситуація повинна бути повернута в конституційне поле.

Завдяки тому, що юристи в командах здебільшого працюють не з позицій державницького підходу, а з позицій рейдерських - будь-яким чином будь-якими засобами досягнути свого, щоб догодити тому чи іншому керівнику, у нас увесь час країна перебуває у такому правовому тупіку. Ця безпринципність повинна колись завершитись. Щоб ставити крапку, зрештою сам Президент України повинен чітко розуміти, що він буде діяти надалі: міняти уряди, здійснювати інші повноваження виключно легітимно, виключно конституційно. Те, що в суботу та неділю пропрацювали представники Адміністрації Президента та міністр юстиції у прямому ефірі, не означає, що суспільство переконане і що політичні сили зрозуміли необхідність та доцільність цих кроків. Тому моє прохання до Президента України - увійти в конституційне поле в цьому питанні.

Ми маємо два рішення Конституційного суду: останнє з них визнало неконституційним неіснуючий закон. Зрештою, рішення КС є обов’язковим для виконання. Але, будь ласка, для того, щоб редакція Конституції 1996 року діяла легітимно (так аби вона сприймалась суспільством, аби це не шкодило міжнародному іміджу держави), повинні бути здійснені дії, які чітко передбачаються розділом 13 Конституції України. Неможливо змінити конституційний лад за рахунок рішення Конституційного суду України. КС не є законодавцем. Його функції обмежуються на функції конституційного контролю. Все. Крапка.

Все ж таки, потрібно, щоб ця редакція Конституції 1996 року знову була ухвалена? Потрібно розпускати парламент та уряд?

Марина Ставнійчук: Саме тому я й говорю про проведення широкого конструктивного круглого столу, який може бути ініційований як Президентом, так і головою ВР для того, щоб вирішити всі ці питання. Бо у кожного на всі ці питання, про які ви говорите, є своя позиція. Іншого, аніж передбачено в розділі 13 Конституції, до речі в редакції і 1996-го і 2004 років, не дано.

Якщо говорити про Всеукраїнський референдум, Національну конституційну асамблею, то є європейські країни, де для прийняття нової Конституції чи внесення змін до неї скликається спеціальний орган, але тоді як наслідок є процедура розпуску парламенту. І такі загальні традиції європейського конституціоналізму.

Ні я, ні інший правник не візьме на себе право сказати точно, що має бути ось так чи інакше. Думаю, що великим перебільшенням повноважень (навіть посадових осіб дуже відповідальних у державі) є взяття на себе тлумачення питань, якою є редакція Конституції України. Це чітко належить до повноважень парламенту. Нагадую, що навіть у 1996 році, коли парламент прийняв Конституцію України, був інший закон, яким вводився в дію і набував чинності текст Конституції 1996 року. Це дуже непрості питання.

Чи будуть якісь рекомендації з боку Венеціанської комісії до ПАРЕ?

Марина Ставнійчук: Мені сьогодні достатньо складно сказати, чи будуть рекомендації. Зрозуміло, що ситуація, яка склалася сьогодні в Україні, аналізується у Венеціанській комісії, найближчим часом буде її засідання, після якого я повідомлю вам про всі її рішення.

Ситуація складна, неординарна, яка вимагає достатньо широкого суспільно-політичного консенсусу для того, щоб усі органи в державі рухались легітимно в рамках конституційного поля. Насправді Венеціанська комісія не один раз, в тому числі у своїх узагальнених документах, коли йшлося про внесення змін до Конституції України, говорила про те, що можливі різні варіанти внесення змін та доповнень, але вони завжди повинні завершуватись конституційними процедурами, які прямо передбачені у текстах Конституції.