Самміт ОБСЄ: сумні висновки для України?

Пориву на Самміті ОБСЄ в Астані не відбулося, можливо, тому, що туди входять аж надто різні країни за політичною моделлю правління та відповідно різними підходами до вирішення безпекових питань. Водночас, головування України в цій організації у 2013 році, яке громадськості підносять як досягнення української дипломатії, зараз може стати надскладним завданням. Зокрема, туди складно вписати наш позаблоковий статус та відсутність чіткого уявлення про українське бачення своєї політики безпеки.

Про це в прес-центрі «Главкому» говорили заступник генерального директора Центру Разумкова, експерт з міжнародних питань Валерій Чалий та політолог, екс-глава Національного інституту стратегічних досліджень Юрій Рубан.

Валерій Чалий: «ОБСЄ не може відігравати роль достатньо ефективної організації на євроатлантичному просторі з питань безпеки»

На даний момент ще немає всіх підсумків Самміту ОБСЄ, який анонсувався як епохальний і взагалі говорили, що це буде найбільша подія початку ХХІ століття. Відповідним чином, така підготовка і завищені очікування сьогодні приводять до певних розчарувань. На даний момент декларація в Астані ще не прийнята, а остаточні результати Самміту будуть відомі після її прийняття. Там дійсно зібралася велика кількість президентів, прем’єрів з 56-ти країн, але у виступах в основному звучали дві тези. Перша - неефективність самого ОБСЄ, яке на сьогодні не є ще повноцінною міжнародною організацією, тому що немає ні статутних документів, ні документів, які б вводили такий статус в правовій площині, і неефективність механізмів організації. Президент Медведєв в своєму п’ятихвилинному виступі разів з десяток сказав про неефективність організації, також про це говорили дуже багато інших учасників.

Друга теза, яка постійно лунала, – це заклик прийняти підсумковий документ. Справа в тому, що цей Самміт, який зібрався через 11 років після попереднього в Стамбулі, де було прийнято рішення щодо договору про звичайні збройні сили в Європі, має закінчитися якимось серйозним рішенням. На сьогодні ж є різні позиції, зокрема, Росії, Грузії, Сполучених Штатів. Вірменія, Азербайджан, які так і не змогли пройти до чергового етапу карабахського врегулювання, прийняли спільну заяву Мінської групи, але не більше того.

Питання регіональних конфліктів також відбувалося в дещо конфліктному емоційному ключі. Це і виступи заочної суперечки між президентами Саакашвілі і Медведєвим, тому що вони не зустрілися в залі. Так само Медведєва з Хілларі Клінтон, яка закликала до демократії, до того, що на просторі від Ванкувера до Владивостоку повинні притримуватися принципи, які закладені в ОБСЄ. В підсумку ми не маємо спільної позиції, кожен виходить на трибуну і закликає до прийняття декларації – це на даний момент є основним підсумком Самміту.

Чим для України важливий цей Самміт? Ми готуємося до свого головування в 2013 році. Я би не переоцінював цей шанс, але і не недооцінював його, тому що, як би там не було, це великий форум, який дає можливість представити своє бачення, в тому числі з питань безпеки, економіки, екології та гуманітарного розвитку. При цьому можна побачити, на мій погляд, не кращий досвід підготовки Самміту в Астані. Казахстанська сторона зробила дуже багато зусиль, в першу чергу організаційних, створені прекрасні умови для проведення форуму, але немає серйозних результатів. Вже вкінці свого виступу Нурсултан Назарбаєв висунув дуже багато ідей про спільні простори безпеки між чотирма океанами, про нові міжконфесійні стосунки, багато ідей, які навряд чи будуть реалізованими на цьому Самміті. Але українська сторона, можливо, може чимось скористатися.

В будь-якому разі очікування приїзду багатьох президентів, з якими президент Казахстану домовлявся особисто, не справдилися. Ми не бачили президента Сполучених Штатів Обами, і президента Франції Саркозі. Гості дуже швидко роз’їжджалися. Це свідчення того, що великі форуми не повинні закінчуватися тільки двосторонніми зустрічами, загальним обговоренням і звіркою годинників. Це теж важливо, але, мабуть, кошти платників податків повинні спрямовуватися на результативність і конкретний результат для кожної людини.

Щодо питань оформлення нового бачення інституційної організації сторони не дійшли згоди. Позиція російської сторони – повинен бути статут, позиція європейських країн – інші документи. Не дійшли згоди стосовно просування в Нагірнокарабахській проблемі. Третє питання – «процес Корфу» і роль ОБСЄ в забезпеченні безпеки від Ванкувера до Владивостока також немає якихось остаточних рішень. Я не думаю, що сьогодні всі прийшли до єдиного бачення цієї ситуації, на що сподівалася Російська Федерація (використати саме Самміт в Астані).

Немає результатів і щодо інших питань, принаймні, мені невідомі якісь прориви цього Самміту. Насправді він тільки дав можливість різноманітних зустрічей двостороннього рівня. Він показав, що багато країн ОБСЄ – це все-таки різні країни: дехто сповідує плюралістичну модель, конкурентну, демократичну, а деякі мають іншу модель. Таким чином, країни не мають консенсусу стосовно внутрішнього розвитку – це стримує ефективність цієї напіворганізації на сьогодні.

Самміт ОБСЄ відбувався після Лісабонського Самміту НАТО. Якби не критикували НАТО, що це організація, яка, начебто, помирає і не бачить своїх цілей, Лісабонський Самміт показав, що на сьогодні серед цих двох євроатлантичних організації саме НАТО є ключовою організацією забезпечення безпеки в Європі. Навіть проблема Афганістану, яка обговорювалася в Астані, також є ключовою відповідальністю НАТО. Можна говорити про активність за межами територій країн НАТО, але ніхто на себе цю відповідальність поки не взяв. І ОБСЄ не спроможна на сьогодні взяти на себе таку відповідальність, це довів Самміт.

Позиція Віктора Януковича була досить стриманою, якихось ідей там не висувалося. Україні треба сьогодні формувати свій порядок денний на наступний Самміт після вже литовського головування. Україні треба осмислити проблеми, які були на цьому Самміті, зрозуміти їх, запропонувати своє рішення і точно не можна йти у фарватері Росії саме в ініціативах по організації безпекового співробітництва в Європі. Навряд чи ми станемо країною-лідером в цій організації. Сподіваюсь на інтелектуальну роль, роль виробника пропозицій та ідей, роль модератора (що не дуже точно Президент України назвав «роль брокера») для досягнення цілей, які не здобув Самміт в Астані.

Не хотілось би, принаймні, з українського боку, щоб ОБСЄ був схожий на СНД - організацію, яка ще живе, але більшою мірою є форумом для обговорення проблем, а не для прийняття конкретних рішень. Ясно, що ні СНД, ні ОБСЄ сьогодні не можуть взяти на себе відповідальність і є неефективними у врегулюванні заморожених конфліктів та проблем, які знаходяться на просторі відповідальності. Нема ефективних механізмів, немає рішень, що довів і російсько-грузинський конфлікт, і жевріючі заморожені конфлікти, які, на жаль, розташовані по периметру нашої країні.

Юрій Рубан: «Враховуючи відмову України від євроатлантичної інтеграції та побудову позаблокового статусу, я не уявляю, як ці всі завдання інтегрувати в процес ОБСЄ»

Приверну вашу увагу до деяких більш фундаментальних питань, які можуть допомогти журналістам та громадськості дещо зрозуміти про ОБСЄ. Ця структура задумувалась як майданчик для контакту з питань безпеки, яку в Європі реально забезпечували дві потужні організації – НАТО та Варшавський договір. Тому ОБСЄ ніколи не задумувалась як організація, яка може мати ресурси для того, щоб вирішувати свої питання, а була лише майданчиком для обговорення. Звичайно, після 1991 року виникло декілька викликів, які стояли перед ОБСЄ. В першу чергу, це були проблеми в Югославії, потім так звані заморожені конфлікти в Радянському Союзі. На жаль, роль ОБСЄ не є, як кажуть американці, success story. Якщо проблеми, зокрема, в Югославії, і були розв’язані, то іншими організаціями і в межах абсолютно інших процесів. Це і НАТО, і ЄС. Більше того, для розв’язання заморожених конфліктів, як у Придністров’ї, до ОБСЄ намагаються долучити інших, зокрема ЄС та інші організації, щоб знайти якийсь шанс для подолання цих проблем.

Так як ОБСЄ не мав ні інструментів, ні можливостей для розв’язання питань безпеки, то в структурі міжнародних організацій він на себе взяв в основному питання демократичного розвитку та прав людини. Тут ОБСЄ дійсно зосередився та став авторитетною організацією з питань оцінки виборчих процесів, які, зокрема, відбувались на території Югославії та на пострадянському просторі. Він справді зайняв цю нішу. Лишаються ще питання (що досить безнадійно в нинішньому форматі) про Нагорнокарабаський конфлікт, на що є мандат у цієї організації.

Але зараз активізація питань ОБСЄ, мені здається, пов’язана зі зміною самої ситуації у сфері європейської безпеки, яка стосується взаємин Захід-Росія чи НАТО-Росія. Історія ОБСЄ – це відбиток історії цих відносин. Згадайте 1999-й - останній рік Росії Єльцина: здавалося б, були досягнуті серйозні результати – договір про обмеження звичайних озброєнь та велике рішення, яке могло стати проривним, - обіцянка президента РФ вивести російські війська з Придністров’я. За останні роки ми побачили, що Росія вийшла з договору про обмеження озброєнь, а та обіцянка так і лишилась нереалізованою, тому що з 2000 року РФ почала проводити нову політику. В результаті цього ОБСЄ та його інструменти виявилися абсолютно безпорадними в таких критичних ситуаціях, як, наприклад, в Грузії в серпні 2008 року.

Проте перед цим відбулося одне зрушення з російського боку, яке зараз дозволяє ОБСЄ дещо активізуватись. Звичайно, це пропозиція російського президента Медведєва щодо нової системи колективної безпеки в Європі, про що раніше говорив і Путін в Мюнхені. Вона спрямована на те, щоб розмити НАТО за рахунок поділу на дві частини щодо реалізації різного роду оборонних планів. Тобто, протиставити нову Європу старій Європі. Друге питання – це поділити кордони в Європі на дві частини, які були зафіксовані в основоположному акті в Хельсінкі, і ті кордони, які з’явились, та створити механізм відповідальності за нові кордони. Позиція російської сторони була така: давайте розглянемо ці питання в межах майданчику для обговорення, в тому числі і ОБСЄ. Я так розумію, що відповідь і американських, і європейських дипломатів на ці процеси шукається в трьох площинах. Є певні сигнали, що можна пошукати відповідь, якщо російська сторона хоче якось вести діалог з питань безпеки в Європі. Але, крім ОБСЄ, є ще й ініціатива Корфу, є майданчик зустрічей Росія-НАТО. Захід не лишився глухим до ідеї пана Лаврова про концепт європейських держав. Тобто, ми бачимо ще такий формат, коли переговори з питань європейської безпеки з РФ ведуться на рівні лідерів та міністрів закордонних справ у форматі трійки Франція-Німеччина-Росія. Ці формати взаємодоповнюють один одного.

Все одно в цій дипломатичній складній грі, метою якої з боку Росії є встановлення своєї зони особливих інтересів в Європі, а з боку Заходу – включення Росії. Сам «процес Корфу» базується на тому, що Росія не ізолюється, а саме включається в ці процеси. Інше питання, наскільки це буде успішно.

Щодо перспектив, то майбутній розвиток ОБСЄ буде похідною від взаємин Росія-НАТО та від складних взаємин Росія-США. Судячи з результатів Лісабонського самміту, НАТО виробив більш-менш цілісну річ, яка вже не дозволяє говорити про якісь поділи Альянсу, бо представлена досить монолітна концепція, де зберігаються певні базові підходи. Зокрема, там чітко написано, що основа безпеки самого НАТО та країн-членів – це ядерний потенціал, потенціал США.

Україні досить складно випрацювати свої цілі та завдання, які вона хоче реалізувати в ході головування в ОБСЄ. Це досить складне завдання та серйозний виклик для української дипломатії, якщо мова йде про змістовну частину. Якщо ж про представницькі функції, то, звичайно, це все можна легко редукувати до політичного інтересу. Чинна влада, як і всі попередні, любить показати, що це колосальний їхній успіх. Звичайно, це почесно, що Україна там головує у 2013 році. Це прекрасна можливість продемонструвати якийсь зовнішньополітичний успіх. Цим займається зараз казахська влада. Так само в українському внутрішньополітичному процесі це теж буде використано. Але якщо мова йде про змістовну частину, то враховуючи відмову України від євроатлантичної інтеграції та побудову позаблокового статусу, я не уявляю, як ці всі завдання інтегрувати в процес ОБСЄ. За рік, який лишився, давайте побажаємо нашим дипломата успіху з тим, щоб вони змогли це все зробити.

До речі, в англомовних газетах слово «брокер» не має таких негативних відтінків, як в українській мові, так само як і слова «агент» чи «ігри».

Валерій Чалий: Бюро демократичних інститутів і прав людини як структура ОБСЄ працює досить ефективно. Будь-яка влада в Україні під час виборів завжди шукає зустрічей, пояснень своїх позицій і хоче мати підсумковий документ місії спостереження ОБСЄ. Для нас ця частина важлива, інколи це навіть є предметом конкуренції влади і опозиції. Україна звертає увагу на ці оцінки ОБСЄ, тому що як би ми не критикували загалом організацію, там за цей період створена і напрацьована правова база, прийняті документи, які стосуються саме цих питань. Тому дійсно є ініціативи, які показали свою успішність.

Якщо інституціоналізувати цей формат і зробити міжнародну організацію, то тоді питання про направлення місії спостереження і оцінки будуть прийматися, швидше за все, консенсусом. Звісно, тоді позиція Росії, Казахстану, країн СНД будуть звучати зовсім по-іншому. Ми не раз спостерігали, що є дві позиції. Одна з них часто об’єднує країни СНД, зараз, скоріше, євразійські країни СНД, і ця позиція часто відрізняється від європейської. Це ще раз підтверджує реакцію в залі, коли головуючий на Самміті ОБСЄ міністр закордонних справ Казахстану на початку свого виступу привітав президента Казахстану Нурсултана Абишевича Назарбаєва з тим, що він вже 19 років керує країною. Ця новина була сприйнята по-різному. Хтось підтримав оплесками, а деяка західна демократія відреагувала спокійніше, вони звикли до демократії, де міняються влада і президенти, а порядок майже 20-ти річного правління для них видається дивним, навіть Нурсултана Абишевича Назарбаєва, якого всі поважають.

Тобто, навряд чи треба відмовлятися від ролі ОБСЄ саме у створенні демократичних інституцій і якихось стандартів, але ця організація точно не може відігравати роль достатньо ефективної організації на євроатлантичному просторі з питань безпеки. Ідеї Росії були на противагу НАТО розвивати Організацію договору з колективної безпеки і використовувати механізми ОБСЄ. Мені здається, ця російська позиція зараз провалилася. Після цього, мабуть, більш інтенсивно підуть процеси повернення більш реалістичних основ, які вже сформовані в Європі в забезпеченні безпеки.

Тут я хотів би згадати про наш сумнозвісний позаблоковий статус. Україна просила в механізмах ОБСЄ знайти місце для свого позаблокового і без’ядерного статусу. Ці прохання, які звучать уже кілька місяців, свідчать про те, що у нас немає розуміння, чим його наповнювати, і у наших партнерів немає такої області і бачення, як Україні раптом надати підвищення гарантій безпеки. Через кілька років ми побачимо, що відмова чи консервація нашого євроатлантичного шляху виявиться помилковою. Ми повинні орієнтуватися на ті механізми, які реально забезпечують безпеку в Європі і долають дефіцит безпеки для України. Це точно не позаблоковий статус, а входження в колективні системи безпеки, більш ефективні з яких, як показує сьогоднішня ситуація, знаходяться все-таки на західних кордонах України.

Як Україна може використати головування в цій організації в 2013 році?

Юрій Рубан: Ми можемо використати все, що завгодно, якщо чітко знаємо, чого ми хочемо. В чому інтерес, наприклад, країн Середньої Азії (Узбекистану, Казахстану, Таджикистану, Туркменістану), які беруть певну участь в Організації безпеки? Здавалось би, де вони, а де безпека Європи, а у них є простий і зрозумілий інтерес. Для влади в цих країнах європейськість означає світськість, це країни, в яких на плечах висять фундаменталістські режими і різні рухи, вплив яких в Середній Азії дуже відчутний. Тому в межах ОБСЄ вони реалізують свої цілі і шукають підтримку для збереження саме цих режимів. Західні їх партнери, в тому числі європейські і американські, прекрасно це розуміють.

Що стосується України, це ж і є фундаментальна проблема. За весь час незалежності української держави ми більш-менш рухалися у певному руслі, на початку цього року відбувся фундаментальний злам української зовнішньої політики і політики в сфері безпеки. На академічному рівні в публікаціях я не побачив аргументації на користь цього зламу. Результатом є те, що зараз українська безпекова політика зруйнована, а нової у нас просто немає. Поки що, на жаль, нашу нову безпекову політику заміняє слідування в фарватері безпекових поглядів Росії (про що говорить фундаментальне рішення по «харківським угодам»). Я розумію логіку нинішньої влади, яка каже, що вся політика почнеться з того моменту, коли Україна зможе заплатити за російський газ. Так як Україна зараз не може заплатити (це єдина фраза у книжці президента Обами, яка стосується України, там написано, що Помаранчева революція не виправдала сподівань, тому що українська держава не змогла заплатити за природний газ), саме це є підставою для паузи з боку нинішньої влади. Вони, напевно, хочуть знайти точку дна, коли відчують, що ноги стоять хоч на якійсь поверхні. Чи буде вже в цей момент вода накривати голову, ми ще побачимо. Так як всяка зовнішня політика є продовженням внутрішньої і, навпаки, то ми якраз і є класичним прикладом цього.