Боротьба з корупцією відкладається?

З початком 2011 року в Україні мав набути чинності пакет законів з протидії корупції, але, схоже, що цей процес може бути перенесений, вже втретє, бо влада ніяк не зважиться на цей відчайдушний крок, навіть під тиском міжнародних інституцій.

Тим часом 88% громадян України вважають, що корупція поширена в органах влади. 63% українців стикаються з корупцією в закладах державних медичних установ, 60% - в закладах середньої освіти, 46% - міліції і ДАІ, 44% - у вузах, 40% - в установах місцевого самоврядування. Але парадокс цієї ситуації полягає в тому, що лише близько 36% громадян готові активно протидіяти корупції. Близько 60% активно приймає участь у корупційних діяннях, не дивлячись на те, що розмір «відкатів» вже збільшився від 10% до 20-30%.

Про це в прес-центрі «Главкому» говорили директор Українського інституту публічної політики Віктор Чумак та колишній уповноважений Кабінету Міністрів з питань антикорупційної політики Юрій Сухов.

Віктор Чумак: «На сьогодні корупція як явище стала найбільш ефективним і єдиним механізмом спілкування громадян з владою»

За останніми даними Transparency International щодо рівня сприйняття корупції в світі, ми займаємо 146 місце, і ділимо його з такими «визначними» країнами в боротьбі з корупцією як Кенія, Російська Федерація, Сьєрра-Леоне, Зімбабве. На сьогодні корупція як явище стала найбільш ефективним і єдиним механізмом спілкування громадян з владою. Це явище з’явилося не сьогодні і зникне не завтра, воно існує ще від радянської системи, яка була побудована на особистих зв’язках, телефонному праві і т.п., де за вирішення питань давалися певні подяки. Це явище пристосувалося до українських реалій, і набуло наскрізного характеру. На мій погляд, це головна загроза реалізації ефективної української держави.

88% громадян України вважають, що корупція поширена в органах влади. 63% громадян стикаються з корупцією в закладах державних медичних установ. 60% - в закладах середньої освіти, 46% - міліції і ДАІ, 44% - вузах, 40% - установах місцевого самоврядування, а саме в комісіях для отримання житла громадянами.

Але парадокс цієї ситуації полягає в тому, що лише близько 36% громадян готові активно протидіяти корупції. Близько 60% активно приймає участь у корупційних діяннях, корупція сприймається як додаткова можливість своєї власної конкурентноздатності.

Не можна сказати, що корупція є однаковим явищем у різних сферах, тому що інструменти, прояви корупції є різними, і є різні її наслідки, як для громадян, так і для держави. Найвищий рівень корупції – це корупція на політичному рівні. Ми абсолютно спокійно сприймаємо те, що продаються місця у списках. Єдиний позитивний досвід негативного ставлення до корупційної діяльності з боку політиків – це була так звана «петля Мороза», коли в 2006 році Мороз домовлявся про створення однієї коаліції, потім пішов в другу, а на наступних виборах Соціалістична партія не потрапила до Верховної Ради. Це був єдиний позитивний приклад, коли громадяни затаврували політичну корупцію, все інше ми сприймаємо абсолютно позитивно.

А як повинно бути? Політична корупція проявляється тільки через механізм виборів. Країна знає, що «Межигір’я» незаконно відчужено, і голосує за Партію регіонів, значить, країна підтримує порядок відчуження «Межигір’я». Країна знає, що Лозинський був членом БЮТ, якщо країна голосує за БЮТ, то вона голосує за такий порядок формування її списку. Країна голосує за групу Луценка, але абсолютно чітко знає, що його дружина працювала у фірмі, яка отримувала найбільші контракти з Міністерством внутрішніх справ за зв'язок. Поки ми будемо так сприймати корупцію, будемо жити в країні, де корупція перемогла. Ми самі будуємо таку країну, тому що в корупції завжди існує той, хто бере хабар, і той, хто дає.

Другий вид - корупція в державній службі у виконавчій владі. У нас поки що існують міністерства, відомства і т.і., які надають дозволи, ліцензії, квотування. Ця діяльність є абсолютно корупційною. Мало того, міністерства, які надають ці дозволи, самі ж їх і контролюють. Це якраз і є полем корупції для державної служби.

Третій вид - корупція у сфері державних закупівель. Віце-прем’єр заявляє, що 40% економіки знаходиться в тіні, і тут можна чітко сказати, що 20-30% з них - це гроші, які є корупційними. Це отримання преференції або певних замовлень від держави певними компаніями за «відкати», розмір яких збільшився від 10% до 20-30%. Тільки в нашій країні можна застосувати придумане нами ж поняття «тендерна мафія», тільки у нас одна сім’я могла контролювати всю процедуру тендерних закупівель в державі через певні створені структури.

Наступним небезпечним видом є корупція в правоохоронній сфері і органах правосуддя. Суди і правоохоронні органи опустилися за рівнем довіри і сприйняття корупції на рівень політичних інститутів. Це говорить про те, що в державі не існує незалежного арбітра. Держава не справляється із своєю функцією здійснення справедливості. Поки не будуть здійснені кроки, які попереджають корупцію суддівської влади (а для мене це в першу чергу зміна порядку допуску до суддівської професії не через призначення в політичних інститутах, а через якісь певні механізми незалежного конкурсу), то ця сфера залишатиметься корупціогенною і будь-яке призначення буде супроводжуватися корупційними вчинками.

Про податкову сферу багато говорилося під час акції проти Податкового кодексу. Всі прекрасно знають, що можна заплатити всі податки і спати спокійно, але… на лавочках в скверах та вокзалах, бо на більше не вистачить. Це жарт, але взагалі всі прекрасно знають, що ця сфера у нас була дуже корумпованою, були мінімізатори податків, все це існувало за рахунок корупції з боку як підприємців, так і податкової. Якщо підприємцю треба було заплатити менше податків, ніж давати хабарів, він би платив податки, а якщо, навпаки, то він буде платити хабарі. Якщо не зміниться сама фіскальна ідеологія податкової, то тут теж достатньо велика проблема.

Які ж у нас перспективи? Антикорупційне законодавство у нас на сьогодні чинне, але не введені в дію закони, які повинні набрати чинності 1 січня 2011 року. Як на мене, законодавство було розроблено достатньо серйозне, хоча і не без недоліків. Воно вводило абсолютно нові поняття зрозумілості корупції, конфлікту інтересів, зацікавлених осіб і т.і. А недоліки цього законодавства стосувалися якраз механізмів реалізації певних юридичних норм. Для мене прикладом ефективної боротьби з корупцією є Грузія. Там все дуже просто: чиновники повинні декларувати не тільки доходи, а й видатки. Існують спеціальні перевірочні комісії, які перевіряють видатки не тільки чиновника, а і його найближчого оточення. У нас теж така норма була введена, але механізмів реалізації її немає. 6 жовтня Конституційний суд своїм рішенням визнав неконституційними певні норми цього закону, зокрема, щодо проведення спеціальних перевірок стосовно близьких осіб до тих осіб, які будуть обіймати високу політичну посаду. Це спеціальна норма, яка абсолютно вихолощує саму ідею перевірки витрат державного службовця, який може записати все майно на бабусю, прабабусю чи на кого завгодно, а їх перевірити є вже неконституційною нормою.

Повинен бути прийнятий ще такий достатньо серйозний пакет законодавства, який би міг зробити це більш ефективно, – це і законопроекти, які вже давно крутяться у Верховній Раді, про доброчесну поведінку, про конфлікт інтересів. І головне – це Закон «Про доступ до публічної інформації», який є достатньо серйозним інструментом для боротьби з корупцією.

Днями в Лондоні відбувалася презентація реформ нової української влади, де прозвучало запитання щодо антикорупційних законів, на яке Ірина Акімова відповіла, що до Нового року буде представлено нове антикорупційне законодавство, абсолютно змінене. В квітні Лавринович виступав з позицією, що закони, які повинні набути чинності з 2011 року, є не настільки ефективними, як про них говорять, тому що вони створюють достатньо велике корупційне поле. Тому говорити про нове законодавство можна буде тільки після того, коли ми побачимо, який же пакет внесе Президент: або він вихолостить закони, які вже були прийняті та погоджені з GRECO, або це будуть нові законопроекти, які будуть вихолощувати саму ідею боротьби з корупцією. До Нового року ми побачимо, чи налаштована ця влада на подальші реформи.

Юрій Сухов: «Мін’юст – це шосте колесо у возі боротьби з корупцією»

Я не буду настільки оптимістичним, як мій колега, який очікує якихось кроків від влади. В середу був рівно рік, як на засіданні уряду, присвяченому Всесвітньому дню боротьби з корупцією, було затверджено біля 15 актів в цій сфері. Там були концептуальні рішення, зокрема, затверджена Державна програма заходів по боротьбі з корупцією, згідно з якою планувалося в цьому році зробити серйозні кроки на шляху до реального подолання корупції. Також було створено відповідні інституції протидії корупції в центральних органах виконавчої влади як незалежні. Прийнято низку актів, пов’язаних із забезпеченням більш якісного доступу громадян України та суб’єктів господарської діяльності до державних адміністративних послуг. Ви щось знаєте про те, що рік тому була затверджена постанова про так звану «мовчазну згоду»? Тобто йшлося про те, що якщо державний орган у встановлений термін не дає відповіді особі, яка звернулася до нього, то вважається, що цей орган прийняв позитивне рішення на користь цієї особи. Тепер навіть ви про це знаєте. Але ще рік тому постанова була прийнята, проте сьогодні фактично не діє. На жаль, бо я пам’ятаю те засідання уряду, як важко приймалося там рішення, як не сприймалося міністрами створення незалежних від них підрозділів протидії корупції, але все ж таки була політична воля та рішення прийняте.

Більш того, посада урядового уповноваженого, на яку мене призначили 14 квітня 2009 року, була новою. Її загальне завдання – координація дій органів виконавчої влади з питань формування та забезпечення реалізації антикорупційної політики. Її створили тому, що відповідальним за реалізацію антикорупційної політики у нашій державі є не Президент і не Верховна Рада, а Кабінет Міністрів. Це його конституційне повноваження, він має бути головним у цьому процесі. Ні Рада національної безпеки та оборони, ні відповідні укази Президента не можуть забезпечити реалізацію антикорупційної політики чи організовувати цю роботу. Це є суто функція уряду, який і створив інституцію урядового уповноваженого. За майже рік ми побачили ефективність цієї посади, оскільки урядовий уповноважений був незалежний від інтересу будь-якого відомства.

Чому не було позитивних рухів протягом тривалого часу в державній службі України? Тому що кожне відомство перетягувало на себе більшість повноважень боротьби з корупцією, вважаючи себе головним. Урядовий уповноважений був створений для того, щоб знівелювати ці інтереси відомств і зробити якісь конкретні кроки. Минулого року була запроваджена антикорупційна експертиза. Ми прийняли і положення про розв’язання конфлікту інтересів, і про здійснення відбору на державну службу, тобто був прийнятий цілий пакет нормативно-правових актів, який вимагався Законом про засади запобігання та протидії корупції. На жаль, частина цих актів, прийнятих Кабміном, не були впроваджені і тому ці механізми не були створені, але підґрунтя існувало. Закон про засади протидії корупції був певною мірою не досконалим, було несприйняття, обумовлене тим, що встановлювалися певні загальновизнані світові обмеження, які дають можливість ефективно боротися з корупцією.

Зараз ситуація за Леніним: «шаг вперед и два назад». Тобто, намагаються знівелювати цей закон, його нібито формально покращити і заодно прибрати з нього ті норми, які давали можливість ефективно протидіяти корупції. Зокрема, це фінансовий контроль за публічними службовцями, їхніми витратами та їхніх родичів. А відповідне рішення Конституційного суду не є достатньо обґрунтованим. Ми займалися цим питанням, ці закони пройшли якісну експертизу GRECO, і уряд США дає ефективні якісні напрацювання, і ми з багатьма міжнародними організаціями співпрацювали під час підготовки та запровадження цих законів. Більше того, я хочу підтвердити, що сказав мій колега: фактично Закон про засади запобігання та протидії корупції є сьогодні чинним. І коли кажуть, що у нас немає проблеми розв’язання конфлікту інтересів, то ці люди лукавлять. Адже в законі написано чітко, що він вступає в дію з моменту його публікування, а це відбулося ще 17 липня 2009 року. Його норми вводяться в дію тепер з 1 січня 2011 року.

У нас зараз фактично діють два закони: Закон про засади запобігання та протидії корупції та Закон про боротьбу з корупцією. В першому з них була визначена норма, згідно з якою він вступає в дію разом із втратою дії Закону про боротьбу з корупцією, який суттєво відрізняється. В першому встановлені норми, пов’язані з притягненням до відповідальності, а в другому таких норм немає. Тому загальні норми Закону про засади запобігання та протидії корупції є чинними сьогодні. Також чинними є норми загального визначення, норми пов’язані з конфліктом інтересів, адже Закон про боротьбу з корупцією це не врегульовує, тому конфлікт інтересів зараз має розв’язуватись. Чинними є норми, пов’язані з фінансовим контролем, який не передбачався другим законом. Тобто, ті норми, які не врегульовані Законом про боротьбу з корупцією є зараз чинними. Тому деякі державні службовці, які мають конфлікт інтересів, порушують Закон про засади запобігання та протидії корупції.

Зараз є негативна критика з боку GRECO. Але ще в червні минулого року ми звітували перед GRECO, мали 25 рекомендацій - це план заходів, пов'язаних з тим, що має зробити Україна. Було визнано, що виконано 8 повністю, 17 знаходиться в стані виконання. Станом на сьогодні нічого не змінилося, пройшло півтора року, зараз якраз має звітувати Україна в GRECO, але за цей час виконано лише 1 пункт – це Закон про державні закупівлі, але як він буде виконуватися і до чого це призведе, ще невідомо. А по деяких з тих 8 пунктів, які вважалися виконаними раніше, ми почали рухатися назад. Наприклад, я знаю, що Міністерство юстиції вже двічі намагалося це зробити і вносило на розгляд уряду проект постанови Кабінету Міністрів про ліквідацію підрозділів протидії корупції в центральних органах виконавчої влади. Тобто, відбувається зворотній процес. Ви знаєте той проект закону про внесення змін до Закону про засади запобігання та протидії корупції , який мають розглядати зараз? Кажуть, що він є в комітетах Верховної Ради, але ніхто про нього нічого не знає.

Перше завдання влади для того, щоб подолати корупцію, - зробити процес прозорим. Має відбуватися громадське обговорення, а чи є воно зараз щодо будь-якого акту, спрямованого на боротьбу з корупцією? Цього, на жаль, не відбувається. І зараз ці закони просуваються поза увагою не лише громадськості, а й державних службовців. Я знаю, що урядовий уповноважений зараз практично усунений із цього процесу. Зараз головним є Міністерство юстиції, але це нонсенс, бо є чинна правова база в державі, за якою головною відповідальною особою за формування та реалізацію антикорупційної політики (це визначено положенням) є урядовий уповноважений. Мін’юст – це шосте колесо у возі боротьби з корупцією, він не має жодного прямого відношення до організації цього процесу. Те, що зараз відбувається, є викривленням певної об’єктивності у здійсненні процесу формування антикорупційної політики. Зараз урядовий уповноважений не погоджує жодних актів, він навіть не включений до складу Національного антикорупційного комітету. Це абсурд.

Які кроки робляться зараз? У звіті до GRECO написали про те, що прийнято нове законодавство, яке покращило стан правосуддя в Україні. Ви помітили, що правосуддя покращилось?.. Я займаюсь приватною адвокатською практикою і хочу сказати, що стало набагато гірше, адже фактично суди стали керованими. Адже три інституції, які приймають участь у формуванні суддівського складу і мають адміністративний вплив на цих суддів – це Президент, Верховна Рада в особі комітету з питань правосуддя та Вища рада юстиції. Люди, які беруть участь в процесах, пов’язаних з першим та безстроковим призначенням суддів і їх звільненням, є членами Вищої ради юстиції. Тобто, одні й ті самі люди приймають одні і ті ж самі рішення. Звісно, що суддя розуміє: якщо він щось зробить проти цих людей, він втратить і посаду, і не зможе далі працювати у суді. То яким чином суддя може прийняти незалежне об’єктивне рішення?..

Вища рада юстиції має формуватися з незалежних від влади фахівців – це перший принцип. Зараз вона сформована за принципом до певної політичної належності. Певною мірою сьогодні відбувається нівелювання попередніх надбань. В минулому році були зроблені дуже серйозні кроки вперед в сфері формування правової бази щодо подолання корупції. Я не хочу сказати, що її подолали, але це були дуже серйозні кроки. Я постійно спілкувався з президентом GRECO Драго Косом і він відзначав те, що в Україні відбуваються дуже серйозні позитивні кроки. Зараз, на жаль, майже за рік жодного позитивного кроку на рівні інформативно-правового регулювання цього процесу немає.

Ще є одна цікава річ – це підготовка Національної стратегії боротьби з корупцією. Ви знаєте про скандал, який відбувся з приводу того, що фактично частина цієї стратегії є повною компіляцією антикорупційної стратегії, затвердженої президентом республіки Киргизстан. Так, є навіть відповідна звірка. Що найцікавіше, її затвердив президент, якого зараз звинувать в необмеженій корупції. Тут хочу поправити свого колегу в тому, що Україна в цьому році зайняла в рейтингу Transparency International 134 місце, а Киргизстан – 164-те місце. Тобто, ми займаємось плагіатом не від кращих країн, а від найгірших, бо це майже останнє місце в рейтингу. Тому я не знаю, куди ми рухаємось, якщо беремо досвід у найгірших. Така профанація відбувається зараз і вона вже набула рис законодавчого врегулювання. Наприклад, був прийнятий закон, пов’язаний з проведенням тендерних процедур під «Євро-2012», який надав можливість профільному Національному агентству проводити закупівлі у одного учасника. Навіть в харківському метро закупають лавки під «Євро-2012», за 10 штук заплатили 680 тис. грн. Тобто, 68 тис грн. за одну лавку – це як за хороший італійський шкіряний диван. Тож цікаві процеси відбуваються: раніше корупція була прихована, а зараз виводиться в ранг закону, який і встановлює умови здійснення корупційних діянь. У нас, порівняно з минулим роком, рейтинг в Transparency International упав на 0,1%, тож думаю, що на наступний рік він буде ще нижчим, якщо ми щось не змінимо.

Останнім часом активізувалася діяльність Вищої ради юстиції в плані звільнення суддів за порушення присяги. Перебуваючи на Раді юстиції, у мене склалося враження, що людей справді звільняють за діло. Чи є у вас факти, що там були переслідування політичного або економічного характеру, коли суддя прийняв рішення у відповідності до закону, але заторкнув чиїсь інтереси, і за це його рекомендували парламенту зняти?

Юрій Сухов: Є порушення, але чи виявляють їх за ознаками політичної належності чи ні, я не маю фактів. Я займався колись захистом пані Гандзій, яка працювала суддею в Одесі. Дуже багато було інформації про те, що вона корумпована, але жодних доказів цього чи рішень суду про встановлений факт не було. При цьому все одно Верховна Рада її звільнила, тому що комусь вона, мабуть, не подобалася. Більше того, у нас Вища рада юстиції йде по принципу, що якщо порушили справу щодо судді, то це вже встановлений факт. Це є безумовним порушенням Конституції, бо факт вчинення суддею будь-якого вчинку є встановленим лише тоді, коли щодо цього факту є рішення суду або уповноваженого органу, яке набуло чинності. У нас зараз хтось написав скаргу, і поки розбираються, суддю викидають. Але через певний час може з’ясуватися, що цей суддя нічого не вчинив, він доведе це в суді, і тоді що буде робитися? Тобто, є недостатня обґрунтованість цього процесу. Я не хочу сказати, що ці судді нічого не вчиняли, але в більшості випадків жодного рішення уповноваженого органу, який встановив цей факт, немає.

Зараз зволікання щодо «антикорупційного пакету» пов’язують з тим, що чиновники не хочуть оприлюднювати свої прибутки і видатки. Ще є застереження, що якщо ця норма буде прийнята, то силовики будуть мати дуже багато компромату на урядовців. Як можна прописати так цю норму, щоб це було більш цивілізовано розв’язано?

Віктор Чумак: Взагалі це нормальна норма, коли спеціальний орган чи комісії розглядають видатки державних службовців, а не силовики. Розв’язати це питання можливо тільки саме реформуванням силових відомств або міністерств, тому що вони самі корумповані. Наприклад, в Грузії за один день звільнили всіх поліцейських в країні, але їм легше, тому що у них було всього 14-16 тисяч, а у нас звільнити 400 тисяч достатньо важко. Якщо така норма буде, то повинна бути прописана дуже чітка процедура її виконання.

Юрій Сухов: За час, коли я був урядовим уповноваженим, приймався цей «антикорупційний пакет» законів і готувався до впровадження. Тоді був супротив, представники влади не хотіли голосувати ці закони, бо розуміли, що це контроль і за ними, але була політична воля, і ці кроки були зроблені. Якщо далі нічого не робиться, то це, в першу чергу, доводить відсутність політичної волі.

Віктор Чумак: Я переходжу до розуміння демократії не як устрою, що гарантує права і свободи громадян, а який зобов’язує до відповідальності чиновників.