Хто обдурив президента, або Чому не варто чекати обіцяних мільярдів від легалізації «ігорки»

Минулого року держбюджет України недоотримав 4,4 млрд грн, запланованих як надходження від грального бізнесу. У 2021 році держава знову наступила на ті самі граблі і записала до Держбюджету майже 7,5 млрд грн, які повинні надійти від «ігорки». Але за перші чотири місяці вдалося нашкребти всього 550 млн грн – тобто, менше 8% від цієї суми. Головний «ідеолог» легалізації грального бізнесу в її нинішньому вигляді – громадянин Латвії Борис Баум, що називає себе представником Офісу президента, – вже визнав, що заплановану суму зібрати ніяк не вийде. В ОП, де вважають турболегалізацію грального бізнесу через парламент великим досягненням, – відмовчуються. Ми розбиралися, хто винен в цьому провалі і хто за нього має відповідати.

Ще на етапі підготовки законодавчих ініціатив щодо легалізації грального бізнесу в Україні авторитетні вітчизняні та міжнародні експерти, які пропрацювали в цій сфері не один рік, стверджували: спершу має бути наведений лад у законодавстві, зокрема, параметри податкової бази, що ґрунтувалися б на реальних розрахунках. Другим кроком мала б бути обов'язкова побудова системи контролю грального бізнесу з боку держави. І тільки потім, коли держава отримає нормативний і технічний інструментарій, аби контролювати кожну копійку, що крутиться в «ігорці», відстежувати кожну транзакцію і одночасно контролювати залучення людей до гри, – тільки тоді можна дозволяти операторам відкривати казино, букмекерські контори та зали автоматів. При цьому запускати і рекламувати гральні онлайн-додатки не можна раніше, ніж запрацює офлайн-ринок через очевидний перекіс в бік інтернет-сегменту, що виникне в такому випадку.

Інакше, як попереджали експерти, замість анонсованих стабільних доходів до бюджету і заявлених інвестицій в інфраструктуру, держава отримає жалюгідні крихти зі столу як старих, так і новоявлених гральних «тіньовиків». А замість можливості захистити громадян від лудоманії – тотальне залучення населення до гри на гроші, перш за все, – через гральні онлайн-сервіси.

Але чиновники та депутати вирішили інакше та включили режим турболегалізації. Хоча сьогодні – через п'ять місяців після видачі першої ліцензії – можна констатувати, що всі песимістичні прогнози експертів збуваються. Під виглядом легалізації держава, по суті, узаконила багато схем, які раніше були популярними в тіньовому сегменті. Тільки тепер ділки від «ігорки» можуть робити свої справи абсолютно легально, прикриваючись отриманими ліцензіями. А державний бюджет, замість обіцяних мільярдів, в черговий раз ризикує отримати крихти.

Хто відповість за дірку в бюджеті

У держбюджеті на цей рік закладений дохід за «плату за ліцензії на здійснення діяльності у сфері організації і проведення азартних ігор і за ліцензії на випуск та проведення лотерей» у розмірі 7,44 млрд грн. Зауважимо, що це тільки «плата за ліцензії», без статті доходів бюджету, яка мала б бути головною: податкових відрахувань від самої гральної діяльності та організації лотерей (принаймні, саме так це працює в розвинених країнах).

Держбюджет – це офіційний документ, букви (та цифри) якого повинні дотримуватися всі. Тобто ті, хто переконав президента в запланованій сумі доходів майже в 7,5 млрд грн з грального бізнесу, зобов'язані її забезпечити. Наприклад, керівник монобільшості в парламенті Давид Арахамія разом з керівником податкового комітету Данилом Гетьманцевим. А на рівні Офісу президента – Борис Баум, який є креатурою та радником заступника голови ОП Кирила Тимошенка.

До слова, на етапі підготовки законопроекту про гральний бізнес обговорювалися і зовсім фантастичні суми – навіть не 7,5, а близько 9 млрд на рік. Наприклад, таку суму в жовтні 2019 року вказувала тодішній міністр фінансів Оксана Маркарова, назвавши її, до речі, «консервативною».

Сьогодні ж головний ідеолог і лобіст турболегалізації «ігорки» з боку Офісу президента Борис Баум раптом змінив свою думку і заявляє, що ніяких 7,5 млрд бюджет не отримає. Звинувачуючи в цьому народних депутатів, які не ухвалили закон про ставки податків на «ігорку». А заодно і Мінфін, який неправильно все прорахував. Виникає логічне питання – а як без цих «дрібниць» можна було взагалі запускати ринок? Насправді, як відзначають експерти, лобісти легалізації «ігорки» могли називати будь-які цифри – хоч 25 або 50 млрд грн. Оскільки все одно всі ці «розрахунки» взяті зі стелі. Наприклад, навіть в держбюджеті на минулий рік,теж фігурувала оптимістична сума надходжень від азартних ігор в розмірі 4,4 млрд грн. Але чи хоч хтось ці гроші побачив?

Це стосується і планів на цей рік: експерти стверджують, що, по суті, вони є фейковими. На це, зокрема, звертав увагу юридичний експерт Українського інституту майбутнього Олександр Чебаненко. Згоден з ним і Микита Бондарев – експерт в сфері GR, публічних комунікацій та грального ринку. Він також вважає, що сума 7,5 млрд є необґрунтованою.

«По-перше, в процесі обговорення законопроекту питання прогнозів бюджетних надходжень було одним з найбільш поширених. Звідки такі цифри? Як рахували? – задається риторичними питаннями експерт. – Відповідей так і не надійшло. По-друге, в країнах з цивілізованим ринком основним джерелом надходжень до бюджету є податки. У нас же поки все зводиться до збору ліцензійних платежів і непрямих відрахувань (нарахування на заробітну плату, податок на виграш). Очевидно, що податки держава не почне збирати, поки не запрацює система онлайн-моніторингу. Доти ринок буде жити сам по собі, а держава взагалі не знатиме його реальних обсягів. Тут важливо врахувати, що якщо держава на цьому ринку не контролює гроші, вона цей ринок взагалі не контролює».

Експерти Міжнародного центру перспективних досліджень (МЦПД) спробували отримати офіційне обґрунтування закладених в бюджет 7,5 млрд грн надходжень від «ігорки» і направили запити до кількох відомств – Міністерство фінансів, Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей, Укрстат, Рахункову палату та Держказначейство. І у цих же відомств поцікавилися динамікою податкових надходжень за період, коли гральний бізнес був дозволений минулого разу, – з 2005 до 2009 року – з надією знайти там співставні цифри. Тільки от жодна з державних структур не змогла надати хоча б якісь розрахункові дані, які б лягли в основу відповідних заявлених параметрів держбюджету на 2021 рік.

Деякі дані щодо надходжень у попередні роки вдалося отримати від Державної податкової служби, (куди перенаправив запит Укрстат) і Держказначейства. Тільки от із наданих ними таблиць випливає, що до заборони грального бізнесу в 2009 році податкові надходження до бюджету від нього були просто смішними: трохи менше 1,4 млн – за 2005 рік, 972 тис. – за 2006-й, 2,6 млн грн – за 2007-й, 2,9 млн грн – за 2009-й. Жалюгідні копійки у порівнянні з анонсованими 7,5 млрд, чи не так?

Справедливості заради, ситуація з місцевими бюджетами була іншою: туди перераховувалися кошти від придбання патентів на гральний бізнес. Тут вже суми у річному вимірі обчислювалися десятками і навіть сотнями мільйонів гривень.

Але і за часів, так би мовити, «розквіту» «ігорки» в Україні, коли автомати були на кожному розі, в перерахунку на нинішній курс доходи від грального бізнесу становили трохи більше 2 млрд, але аж ніяк не 7,5 млрд, і тим більше не 9 млрд грн.

Цікавим є ще один пасаж з відповіді Державної податкової служби – про прогнозні показники доходів від грального бізнесу в розрізі бюджету на 2021 рік. «На 2021 рік Міністерством фінансів України прогнозні показники доходів бюджету від діяльності з організації і проведення азартних ігор і державних лотерей в Україні ДПС не надано», – зазначили у відомстві.

Тому звідки взялися 7,5 млрд – залишається великою загадкою, каже експерт МЦПД Єгор Киян.

«На жаль, з року в рік український уряд продовжує традицію видавати бажане за дійсне, – вважає аналітик. – Відсутність обґрунтувань і відповідей щодо прогнозованих доходів від грального бізнесу дозволяє стверджувати наступне: як і у випадку з приватизацією (коли «малювали» цифри доходу від неї в 20 млрд, а план виконали всього на 1%), зараз «малюють» нічим не підтверджену цифру в 7,5 млрд доходів до бюджету від грального бізнесу. Як наслідок – неможливість виконання цього індикатора може привести до штучного створення бюджетного дефіциту через недостатні надходження. Крім того, очевидно, що при встановленні цілей ніяк не дотримувалися критерії відповідальності за їхнє досягнення. В іншому випадку ухвалювалися б більш зважені рішення, із залученням експертного середовища та бізнесу».

Звертають увагу на хибну практику використання надуманих показників при підготовці бюджету не тільки експерти, а й державні контролюючі органи. Так, у висновках Рахункової палати за результатами аналізу річного звіту про виконання держбюджету на 2020 рік (який, нагадаємо, недоотримав запланованих 4,4 млрд грн від грального бізнесу) «фінансовий цербер» прямо закликає при формування бюджету використовувати «тільки обґрунтовані» розрахунки надходжень і «відмовитися від практики обліку в проекті закону про державний бюджет як дохідних джерел платежів, стягнення яких не унормовано».

І ще один цікавий момент. Існує експертний висновок щодо проекту Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо створення державного фонду підтримки медицини, спорту, освіти, культури». В ньому, чи не вперше, наведені більш-менш близькі до реальних цифри надходжень до бюджету від грального бізнесу. Просто процитуємо прогноз на наступний рік: «Прогнозні показники надходжень до державного бюджету на 2022 рік за кодом 22013000 «Плата за ліцензії на здійснення діяльності у сфері організації і проведення азартних ігор і за ліцензії на випуск та проведення лотерей» становитимуть 1 028 970 тис грн (згідно з листом Комісії з регулювання азартних ігор і лотерей від 02.03.2021 № 168 / 20-5)».

1 млрд, а не 7,5 млрд! Коментарі, як то кажуть, зайві.

«Не так сталося, як гадалося»

Втім, неможливість зібрати заявлену суму до бюджету через завищені оцінки – це лише один з індикаторів того, що легалізація грального бізнесу в Україні пішла не так. Насправді, ухвалені галопом рішення в цій сфері загрожують і низкою інших негативних наслідків, які є не менш серйозними, ніж бюджетна дірка в кілька мільярдів.

Зокрема, мова про провал головних заявлених цілей легалізації: побудову грального ринку за цивілізованими стандартами і залучення серйозних інвестицій в цю галузь, перш за все, з-за кордону. На сьогодні можна констатувати, що поки в цьому відношенні все далеко не так райдужно, як прогнозувалося.

«Як відомо, президент спочатку говорив про казино в готелях категорії 5* і розвиток окремих туристичних зон, – нагадує експерт Микита Бондарев. – У підсумку все трансформувалося в «можна все і всюди»... Якщо говорити про процес – як мені здається, відбувається він не зовсім так, як повинен. Наприклад, ліцензії почали видавати ще до того, як відповідна комісія напрацювала повну регуляторну базу, – а це велика помилка. Власне, іноземні експерти попереджали, що спочатку регулятор повинен надати вичерпний пакет документів, а тільки потім приступати до видачі ліцензій. Але у України, як завжди, свій «особливий» шлях».

Ігнорування попереджень фахівців про необхідність обов'язкового запровадження контролю грального бізнесу з боку держави, зокрема, необхідності запуску системи онлайн-моніторингу ще до початку видачі ліцензій на проведення гральної діяльності, на думку експерта, може призвести до досить сумних наслідків. Зокрема, в контексті поширення лудоманії. Нагадаємо, в «неважливості» даного підходу лобісти змогли переконати президента і депутатів. Як результат – впровадження онлайн-моніторингу було відкладено.

«Контроль грошей – це ж не тільки податки, а в першу чергу, захист громадян, – зауважує Бондарев. – Саме він має бути першочерговою метою державного регулювання грального бізнесу. Про це ж свідчить практика Європейського Суду. Простий приклад: іспанський регулятор під час локдауну помітив, що у онлайн-операторів сильно зросли добові обороти – і обмежив операторам рекламу. Все логічно: люди сидять вдома, їх агресивно таргетує реклама онлайн-казино – і люди починають програвати гроші, які їм надали як підтримку на час локдауна. Тобто держава таким чином дбає про людей . А якби не наявність системи онлайн-моніторингу, то як би регулятор побачив потенційну небезпеку?»

Кандидат політичних наук, юрист і фінансист Олексій Буряченко звернув увагу на ще один дуже неприємний прокол нинішньої легалізації, який, на його думку, загрожує і гральному ринку, і бюджету серйозними негативними наслідками.

Йдеться про відвертий перекіс нинішньої легалізації в бік онлайн-казино. Останні тотально захоплюють ринок, виключаючи захід у нього серйозних іноземних інвесторів, які б могли ґрунтовно вкластися в інфраструктуру, побудувати готелі і створити робочі місця.

«Я неодноразово заявляв раніше, що на гральному ринку в жодному разі не можна допустити фінансово-економічної дискримінації для різних сегментів грального бізнесу, – впевнений експерт. – Що ми бачимо сьогодні, коли вже почалася видача ліцензій? Все розгортається саме за тим негативним сценарієм, про який я раніше попереджав: відбувається дискримінація офлайн-казино на догоду інтернет-закладам. Потрібно розуміти, що для розвитку інфраструктури офлайн-казино в готелях потрібен певний час. За моїми розрахунками, приблизно два роки. Цей час потрібен, аби Україна змогла домовитися про інвестиції, опрацювати правила майбутньої співпраці, які б були взаємовигідними. А потім вже – при цьому одночасно – можна було б запускати ринок в інтернет-сегменті і сегменті реальних казино».

За словами Буряченка, просуваючи саме нинішній підхід до легалізації «ігорки», його лобісти та ідеологи ще на етапі підготовки законодавства займалася маніпуляціями. У підсумку і вийшла ситуація, коли доводиться визнавати, що ані обіцяної багатомільярдної суми для бюджету, ані обіцяних інвестицій, пов’язаних з гральним бізнесом, виручити не вдасться.

«По суті, за «намальованими» цими лобістами на чолі з ідейним натхненником Баумом 7,5 млрд грн - нічого не стоїть, – відзначає аналітик. – Ніхто під час розробки законопроекту і механізмів його запуску не брав до уваги реальні розрахунки. Крім того, і натяку не було на системний і комплексний підхід під час ухвалення рішень, на взаємодію органів державної влади з органами місцевого самоврядування, з тими ж інвесторами. Ніхто не проводив роботу, аби зацікавити їх в будівництві нових готелів, розвитку суміжної інфраструктури. На жодне з цих питань законодавчо не була надана відповідь. У результаті складається враження, що ухвалення закону було спрямовано тільки на одне: легалізацію інтернет-сегменту грального бізнесу (бенефіціари якого в основному знаходяться поза межами України), який, з одного боку, є дуже складно і слабо контрольованим, з іншого – не має жодного стосунку до інвестицій і розвитку інфраструктури».

Що робити зі Скрипкою?

Прорахунки в історії української легалізації грального бізнесу цілком очевидні не тільки для фахівців. З ними щодня стикається чи не будь-який житель України.

Мабуть, ви часто зустрічали в Інтернеті рекламу онлайн-казино «Рога-копита»», яка пропонує вам просто зараз зареєструватися і одразу ж отримати на рахунок «5000 умовно-безкоштовних гривень», або «200 обертань барабана». Ваші діти грають в «Тома», «Дракончика» або інші онлайн-ігри? Напевно, 30% спливаючої реклами – це пропозиції пограти в щось на гроші. Навіть в столичному метро мало не кожна друга реклама на інформаційних панелях потягів – усміхнений відомий співак, який рекламує ігри на гроші. І зовсім не факт, що ігри легальні, адже ліцензій видано було не так вже й багато.

«Першочергове завдання держави – захист громадян. Власне, Європейський Суд говорить про те, що модель державного регулювання грального бізнесу має бути придатною «для досягнення цілей обмеження експлуатації людської пристрасті до азартних ігор, щоб уникнути ризику злочинів і шахрайства, пов'язаного з азартними іграми», – розповідає про сьогоднішню ситуацію з рекламою «ігорки» Микита Бондарев. – Чи є агресивна реклама формою «експлуатації людської пристрасті до азартних ігор»? Так. Чи робить щось український регулятор? Боюся, що ні».

Бондарев наводить приклад, коли до Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей надійшла скарга на одного з операторів азартних ігор. Сайти цього оператора були не тільки відповідно орендовані, а й мали відповідні контакти (зокрема, контакти для преси). Комісія дала оголошення на своєму сайті, що оператору дійсно дали дві ліцензії – на онлайн-казино і букмекерство, але свою діяльність оператор повинен проводити на сайті з іншою адресою. Тому громадян, що мають справу з цим оператором, закликають бути пильними! Ані роз'яснень оператора, ані інформації про те, чи взагалі, комісія зверталася до оператора за цими роз'ясненнями, нема. Так само, як і інформації про те, що зробить комісія, аби на ці сайти більше ніхто не міг потрапити (на один, до речі, можна і зараз без проблем зайти).

Простіше кажучи, підтримавши турболегалізацію на догоду операторам, українська влада абсолютно не подбала про захист українців від згубного впливу грального бізнесу. Хоча в усьому світі саме це є пріоритетом. По суті, в розумінні цивілізованих країн, легалізація повинна проводитися виключно, аби максимально захистити суспільство від аддиктивного середовища, яким є весь гральний бізнес. Тобто, спочатку ідея легалізації повинна була працювати не на власників автоматів, казино, букмекерських контор і інших представників «ігорки», а на захист від них суспільства. В Україні, на жаль, вчинили навпаки.

Характерно, що сьогодні факт помилки, зокрема, щодо засилля неконтрольованої реклами гральних закладів, починають визнавати навіть самі лобісти «ігорки». Так, навіть сам Борис Баум нещодавно в обізвав «ідіотами» тих, хто безконтрольно розміщує рекламу гральних закладів. І поскаржився, що нічого не може з ними зробити.

«Ось, наприклад, «Джокер» рекламується по всіх сайтах (хоча, згідно із законом, така реклама заборонена, - ред.)... Але вони рекламують. Що ми можемо зробити з цим Скрипкою (мається на увазі реклама гральних закладів за участю відомого співака Олега Скрипки, – ред.)? Місто розклеїло їхню рекламу. Ми дзвонили до кіберполіції, казали: «Знайдіть цих ідіотів, зніміть». У відповідь: «Ми не можемо, це належить місту». І ми нічого зробити з цим не можемо. Тому, чим швидше вони увійдуть до легального поля, тим швидше комісія зможе з цим щось робити. Але це така тонка грань, нас постійно підставляють. То Мінфін, то ще хтось. Тобто нам не дають запуститися», – скаржиться Баум.

Лудоманія за грузинським сценарієм

Виникає логічне питання: а навіщо було запускати ринок за наявності подібних ризиків і перекосів? Щоб «зробити приємне» власникам грального бізнесу?

До слова, подібний підхід, коли легалізація проводилася в інтересах гральних магнатів, був кілька років тому реалізований в Грузії. Тієї самої, яку дуже люблять ставити в приклад українські лобісти.

В одному з останніх інтерв'ю Баум розписував, який величезний гральний ринок сформувався в Грузії: «Наша амбіція – зібрати від 5 до 7 млрд грн до бюджету. Розуміємо, що оборот цього ринку, прибутковість дорівнює десь 50 млрд грн. Тому що в маленькій Грузії цей показник – 120 млрд грн, тобто 4 млрд дол. А Україна набагато більша».

Водночас Баум чомусь забув згадати про таку «незначну деталь», як тотальна залученість населення Грузії, а найголовніше – молодого населення, в гру на гроші. Наприклад, про те, що 90% 17-річних грузин грають. Грають 68% 16-річних і 28% 14-річних жителів цієї країни. В цілому ж близько 700 тисяч жителів Грузії (де всього-то проживають 3,7 млн людей) підсіли на гру на гроші.

Характерно, що сьогодні такий саме меседж, про те, як «все прекрасно з казино в Грузії» – намагається проштовхнути і Михайло Саакашвілі. Не згадуючи, щоправда, що катастрофічна ситуація в Грузії, де кількість лудоманів досягла критичної позначки, а влада підсіла «на голку» надходжень від «ігорки», склалася саме за його правління.

Дуже хотілося б сьогодні запитати у президента – якщо же хтось переконав його провести легалізацію в турборежимі і ухвалити бюджет із заявленим доходом від «ігорки» в 7,5 млрд, – то хто буде відповідати за дуже очікувану бюджетну діру? Це зроблять з власної кишені Баум чи Арахамія, Гетьманцев, Тимошенко? І як бути з президентськими обіцянками побудувати чесний і прозорий гральний ринок? Забути і пробачити?

Інна Михайлівська, для «Главкома»