Куди зникли 354 райони? Анатомія гучної реформи

Верховна Рада прийняла урядову постанову №3650 «Про утворення і ліквідацію районів», і тепер їх кількість в Україні скоротилася майже вчетверо –  було 490, стало 136.

Розмах справи вражає. Найбільше районів, по 27, було в Харківській та Вінницькій областях. Тепер їх там, відповідно, сім і шість. Найменше районів – 11 –  було у Чернівецькій області, тепер їх три.

Влада рапортує, що після прийняття нового адміністративно-територіального устрою завершився другий етап децентралізації країни. Насправді він зовсім не завершився. Так само як не закінчився і перший - створення об'єднаних територіальних громад (ОТГ). 

Цікаве районування

Реформування адміністративно-територіального устрою України назріло давно – досі цей устрiй регулювалося законом, прийнятим ще у 1981 році Верховною Радою УРСР.

У бесіді з «Главкомом» колишній віце-прем'єр-міністр України з питань адміністративно-територіальної реформи Роман Безсмертний визнав: за минулі 40 років районування держави перетворилося часом у повну нісенітницю.

Так, практично у всіх регіонах країни існували території, які перебували в адміністративному підпорядкуванні іншої області. Яскравий приклад - місто Славутич, яке знаходиться в Чернігівській області, але підпорядковувався Київській. Місто Щастя, що має мера, власну міськраду і адміністрацію, одночасно входило до складу Жовтневого району Луганська. Особливе підпорядкування було в військових містечках, до районi вони відношення не мали – вертикаль вибудовувалася до Міністерства оборони.

Тепер районування більш-менш приведено до ладу. Ключове тут «більш-менш». Наприклад, згідно з новим «штатним розкладом», той же Славутич тепер – міська територіальна громада в складі Вишгородського району Київської області.

За словами радника міністра розвитку громад і територій Івана Лукери, серед критеріїв утворення нових районів –  розташування в межах однієї області, охоплення (як правило) не менше 150 тис жителів, компактність і нерозривність території.

Але якщо уважно придивитися до контурів нових районів, то часом виникає думка, що автори нового районування карту в очі не бачили.

Ось, наприклад, Чугуївський район Харківської області – в нього увійшли колишні Зміївський та Вовчанський райони.

Але прямі дороги від Змієва до Чугуєва є тільки на карті. Одна з них - фактично тільки напрямок, а друга навіть напрямком перестане бути, якщо буде змито дерев'яний міст через Сіверський Донець. Якщо їхати, то тільки в об'їзд через Харків.

У випадку з Вовчанськом прямої дороги до Чугуєва не існувало в принципі, міста розділяє Печенізьке водосховище. Тож якщо жителям колишнього Вовчанського району доведеться їздити в новий райцентр, то знову ж через Харків.

Треба відзначити, що в процесі переділу адміністративно-територіального устрою України не обходилося і без скандалів. Так, наприклад, жителі міст Мена і Корюківка Чернігівської області навіть мітингували – постало питання, який населений пункт буде райцентром. Спочатку центральна влада схилялася до Мени – там залізнична станція, але в підсумку перемогла Корюківка, вона все-таки в центрі нового району, більш зручно з точки зору логістики.

До речі, зараз в Чернігівській області п'ять районів, але спочатку передбачалося чотири. В останній момент у результаті торгів з'явився Новгород-Сіверський район, який повинен був входити чи то в Менський, чи то в Корюківський. По області вже гуляють народні легенди, що експрезидент Кучма особисто подзвонив Зеленському, і пролобіював, аби його родове гніздо, село Чайкіно, знаходилось в окремому, Новгород-Сіверському районі.

Осиротілі райони

Але насправді все це нове районування, з точки зору державного сенсу, ніякого значення не має, так як реальні повноваження відходять об'єднаним територіальним громадам. І тут ми повертаємось до результатів першого етапу реформи.

5 лютого 2015 року був прийнятий закон про добровільне об'єднання територіальних громад. Перша Новопсковська ОТГ (Луганська область) була створена 25 жовтня 2015 року. До весни 2019 року було створено 884 об'єднаних територіальних громад, а на даний час Кабінетом міністрів їх затверджено 1470.

Цікавий момент. Як нагадує Роман Безсмертний, в царській Росії адміністративний центр будь-якої території визначався так, що б до нього можна було дістатися максимум за годину гужовим транспортом. (Зараз це хвилин 15 автобусом). Центри ОТГ даним критерієм за великим рахунком відповідають, а ось райцентри після останньої реформи абсолютно ні.

Відповідно до закону, територіальним громадам переходять практично всі повноваження. А найголовніше – фінанси. ОТГ з державного бюджету отримують гроші на освіту, медицину, спорт, культуру, соціальний захист. Вони ж отримують доходи, як і міста обласного значення. Зокрема, це:

• 100% податку на майно;

• 100% єдиного податку;

• 100% податку на прибуток комунальних установ;

• 100% платежів за надання адміністративних послуг;

• 5% акцизного податку (тютюн, алкоголь, нафтопродукти);

• 25% екологічного податку;

• 60% податку на доходи фізичних осіб.

Решта 95% акцизу і 75% екологічного податку йдуть до бюджету. А з податку на доходи фізичних осіб 15% йде області, 25% – державі.

«Обговорювалося питання, щоб з цих 25% віддавати 15% районам, але вирішили, що безперспективно, навіщо? Взагалі, на мою думку, всі ці райони – рудимент радянського минулого, і їх треба ліквідувати. Але вони прописані в Конституції, і для того, щоб скасувати райони, необхідно вносити відповідні зміни в основний закон», – пояснює в розмові з «Главком» голова підкомітету Верховної Ради з питань адміністративно-територіального устрою Віталій Безгін.

За словами депутата, нинішнє укрупнення районів – це несерйозно, але воно корисне хоча б тим, що значно буде скорочено управлінський апарат.

«Ми будемо ініціювати зміни до Конституції, з приводу скасування районів. Але якщо вони і будуть прийняті, то набудуть чинності тільки через п’ять років, після припинення повноважень депутатів районних рад, які будуть обрані 25 жовтня», – пояснює Безгін.

Якщо нові райради сформуються восени (вибори 25 жовтня пройдуть вже в 136 нових районах), то діяльність нинішніх районних державних адміністрацій продовжиться до кінця 2020 року – вони фінансуються згідно із затвердженим бюджетом. А з 1 січня до 1 липня 2021 року – перехідний період, протягом якого старі адміністрації повинні передати справи адміністрації нового укрупненого району.

Куди діватись чиновникам?

Експерт з питань місцевого самоврядування та адміністративної реформи, директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак зазначає: середня кількість працівників райдержадміністрацій в Україні становить зараз 103 людини, але чиновникам ліквідованих РДА масового безробіття побоюватися не варто. Якщо хто і втратить роботу –  так це начальство, керівники відділів і їх заступники, таких біля 10% від загальної кількості співробітників.

«У громадах зараз страшний кадровий голод, фахівці дуже затребувані, особливо в галузях освіти, охорони здоров'я, культури. Наприклад, в Харківській області ліквідується 20 РДА, а при цьому там близько 60 громад – так що розумних фахівців може ще й не вистачити», – заспокоює Ганущак.

На думку експерта, багато колишніх співробітників старих адміністрацій також зможуть знайти роботу в укрупнених РДА (якщо захочуть, звичайно, бо багато часу доведеться витрачати на дорогу). Штат там зі зрозумілих причин в будь-якому випадку збільшиться. Як вважає експерт, особливо будуть затребувані юристи, економісти. Основними завданнями нових адміністрацій стане координація робіт державних структур, виконання держпрограм, взаємодія з громадами, консультації.

Вся влада – громадам

«У принципі, укрупнення районів пройшло для нас вдало, залишаються наші співробітники, люди не втратять роботу», – ділиться в розмові з «Главкомом» своїми враженнями про реформу голова Чугуївської районної державної адміністрації Сергій Лободенко. Нагадаємо, цей райцентр вижив після укрупнення і тепер стане центром для одного з нових семи районів Харківщини.

«До кінця року ми працюємо по-старому, а там подивимося. Нові закони про місцеве самоврядування, бюджетний кодекс, не прийняті, так що незрозуміло, що буде далі», – визнає Лободенко.

Голова РДА розповідає, що його адміністрація поки що займається штатною підготовкою до зими, забезпечує діяльність комунальних підприємств – шкіл, дитячих садків, медичних установ дванадцяти населених пунктів району, які ще не увійшли в територіальні громади.

А от в існуючих ОТГ бачення майбутнього набагато чіткіше. «Особисто ми від району давно ніяк не залежимо, підкоряємося безпосередньо області, – розповідає «Главкому» Микола Семерьянов, глава Малиновської ОТГ (Чугуївський район). – Після створення у листопаді 2017 року громади бюджет виріс з 3,8 млн грн до 78 млн грн, у нас на балансі амбулаторія, фельдшерсько-акушерський пункт, школи, дитячі садки, своє підприємство з надання комунальних послуг, центр надання адміністративних послуг. На районі залишилося хіба що лікарня другого рівня (третій рівень – це обласна), поліклініка і будинок культури».

Глава Корюківської об'єднаної територіальної громади на Чернігівщині (він же – міський голова) Ратан Ахмедов також розповідає, що вся повнота повноважень – у ОТГ: «У районі фактично залишилися тільки вищі навчальні заклади і технікуми, у райради немає ні ресурсів, ні повноважень».

На думку Ахмедова, районні державні адміністрації, глави яких призначаються президентом, потрібні будуть хіба що як «государеве око».

«Ну і ще вони будуть займатися координацією діяльності різних державних служб. Наприклад, проводиться в районі «Місячник боротьби з незаконною рубкою лісу». Безпосередньо беруть участь МВС і МНС, а райадміністрація (їх планують перейменувати в префектури) все це координує», – ділиться своїм баченням голова Корюківської ОТГ.

Нардеп Віталій Безгін у свою чергу вважає, що районна влада може «підхопити» ті установи, які з якихось причин не захотять взяти на свій баланс об'єднані територіальні громади. Наприклад, дитячі будинки, дитячо-юнацькі спортивні школи, будинки для людей похилого віку, одним словом, установи, які не мають певної територіальної, географічної прив'язки (в тих же ДЮСШ можуть навчатися діти з інших районів і навіть областей).

«Втім, на утримання цих об'єктів виділяються бюджетні кошти, так навіщо ж громадам від них відмовлятися?», – ставить риторичне запитання Безгін.

Політичне рішення

Директор аналітичного центру «Інститут міста» Олександр Сергієнко вважає, що райони як такі, з районними радами, все ж необхідні. «Держадміністрації залишаються, але це державна структура. А райради - це представництва громад. Якщо ради ліквідувати, то прості люди залишаться фактично один на один з державою, вони нічого не зможуть хоч якось контролювати. Одним словом, буде неабиякий перекіс в сторону державної влади, – робить висновок експерт. – Знову ж таки, хтось же повинен контролювати загальні комунікації. Дороги, каналізацію, лінії електропередач».

Роман Безсмертний, в свою чергу, вважає, що райони необхідно залишити хоча б з тієї простої причини, що на них «зав'язані» такі структури, як поліція, СБУ, пожежна охорона, прокуратура, суди.

А от Юрій Ганущак каже про безумовну необхідність райдержадміністрацій, але при цьому вважає, що нові районні ради абсолютно не потрібні, більше того – шкідливі. «Це будуть політичні клуби, депутати через день почнуть ухвалювати імпічмент главі райадміністрації і сурмити на всю країну, як в районі погано з надоями», - прогнозує експерт.

Згідно з новим законом трохи змінюється і статус представника територіальної громади. Досі це був голова сільради населеного пункту, а вже після того як він ОТГ, у цьому населеному пункті буде староста (глава самої територіальної громади старостою не є). Головне завдання старости – вислухати побажання громадян, відвезти в центр якісь заявки, забрати якісь документи і так далі. Одним словом, повноважний представник.

Так ось, якщо раніше старост вибирали всенародним голосуванням, то після 25 жовтня їх обиратимуть на сесії виконавчого комітету громади. Це, безумовно, для селян великий мінус.

Але, звичайно, найбільший мінус те, що адміністративна реформа відбулася за відсутності необхідної законодавчої бази. Тобто райони укрупнили, а тепер, до нового року, необхідно прийняти зміни до бюджетного і податкового кодексу, до закону про місцеві державні адміністрації. А також ухвалити закони про службу в органах місцевого самоврядування i про засади адміністративно-територіального устрою.

Втім, Юрій Ганущак каже, що головне вже зроблено, реалізоване політичне рішення – радикально скорочено кількість районів (хоча особисто він вважає, що Україні необхідно було залишити їх ще менше – 97).

Андрій Кузьмін, «Главком»