На вашому будинку стоятиме РЕБ! Деталі законопроєкту, який спровокував переполох

Цілодобові повітряні атаки на українську інфраструктуру змушують владу та військових в терміновому порядку шукати нові підходи. Поки військові працюють над створенням перехоплювачів для реактивних «шахедів», народні депутати зробили свій внесок у цю справу.

У Верховній Раді зареєстровано законопроєкт №16210 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо посилення оборонних заходів». Згідно з ним на час дії воєнного стану пропонується дозволити військовим оперативно встановлювати засоби радіоелектронної боротьби на приватних земельних ділянках та об’єктах нерухомості навіть без згоди їхніх власників. 

Ініціатива, яка має спростити роботу протиповітряної оборони, народилася в парламентському комітеті з питань нацбезпеки, оборони та розвідки. Серед його підписантів – одразу кілька нардепів комітету з на чолі з його головою Олександром Завітневичем. Цей же комітет за лічені дні документ розглянув, визначив як невідкладний та рекомендував Верховній Раді прийняти одразу за основу та в цілому. З огляду на тривожну ситуацію в українських містах, таку оперативність можна тільки вітати. Однак документ у нинішньому вигляді замість швидкого вирішення проблем може призвести лише до їхнього множення. І першим увагу нардепів на сирість такого важливого законопроєкту звернуло увагу Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради.    

Про що законопроєкт

Нардепи пропонують внести зміни до низки законів (зокрема, до Земельного кодексу) та значно полегшити процедуру розміщення Силами оборони засобів радіоелектронної боротьби (РЕБ) та радіоелектронної розвідки (РЕР) на земельних ділянках будь-якого цільового призначення, дахах будівель, вежах, опорах та інших висотних конструкціях усіх форм власності. А саме – прибрати з цього механізму обов’язкову згоду власників. Для багатоквартирних будинків передбачено можливість розміщення РЕБ на дахах без згоди статутних органів ОСББ. Ба більше, у разі нагальної потреби, зумовленої питаннями національної безпеки, розгортання таких систем може відбуватися без відома власника майна.

Формально статус цієї власності не зміниться: земля та нерухомість використовуються без оформлення речових прав, зміни цільового призначення чи припинення існуючих прав і формування нових ділянок. Площа ділянки для кожного окремого об’єкта РЕБ обмежена 500 кв. м (окрім випадків монтажу тимчасової вежі заввишки заввишки 50 м). Водночас будівництво військовими формуваннями нерухомого майна на таких ділянках заборонено. 

Землевласники, землекористувачі, ОСББ та власники нерухомості зобов’язані забезпечити безперешкодний доступ військових формувань до місць розміщення засобів радіоелектронної боротьби та розвідки. Прокладання кабелів електроживлення до цих місць та  оснащення резервними генераторами електроживлення відбуватиметься коштом місцевих державних адміністрацій.

За сам факт використання ділянок та споруд плата не передбачена, натомість їхні власники можуть розраховувати на відшкодування вартості спожитих комунальних послуг, витрат на забезпечення роботи засобів РЕБ та РЕР. Порядок та терміни цього відшкодування вже після прийняття закону має встановити Кабмін. Так само уряд визначає механізм компенсації шкоди, яка буде завдана через розміщення та експлуатацію засобів РЕБ. Своєю чергою після припинення використання обладнання його мають демонтувати та привести об’єкт у «придатний стан».

Якщо власники майна чи земельних ділянок не погодяться на таке співробітництво та чинитимуть супротив розміщенню засобів, на них чекає відповідальність за статтею 114-1 Кримінального кодексу – «перешкоджання законній діяльності Збройних Сил України та інших військових формувань». Потенційне покарання – позбавлення волі на строк від п’яти до восьми років.

Проявилися «білі плями»

Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради, яке розглядало початкову редакцію законопроєкту, висловило до неї низку серйозних зауважень. Фахівці вказали на розмитість ключових понять, надто широке коло суб’єктів, які отримують право заходити на приватну власність, відсутність чіткого механізму втручання в право власності та неузгодженість із Земельним та Кримінальним кодексами.

Зокрема, у первісному тексті право розміщувати засоби РЕБ і РЕР пропонувалося надати не лише Збройним Силам, а всьому широкому колу «сил оборони» – включно зі Службою безпеки та розвідкою. Експерти попереджали, що це створює надмірні можливості для втручання у право власності навіть в умовах воєнного стану. 

Комітет зауваження управління частково врахував. У його редакції законопроєкту коло суб’єктів, які матимуть доступ до приватної території звужено переважно до Збройних Сил України та інших військових формувань. Також у доопрацьованій редакції чіткіше прописана номенклатура обладнання, яку можна буде розміщувати на цій території. 

Водночас низка спірних моментів у комітетській версії збереглися. Логічно, що серед них найбільш неодзнознана норма, без якої законопроєкт втрачав би сенс, – необов’язковість згоди власника. Уточнено, що рішення про таке розміщення на підставі заяви військового командування протягом п’яти днів ухвалюватимуть Київська міська або обласні військові адміністрації. 

Окремо експерти науково-експертного управління наголошували на необхідності передбачуваного механізму втручання в право власності, який відповідав би стандартам верховенства права, позиції Венеційської комісії та практиці Європейського суду з прав людини. 

У комітетській редакції механізм частково деталізували (рішення військових адміністрацій, п’ятиденний строк розгляду, обов’язок письмового повідомлення), проте вона все одно залишає військовим адміністраціям досить широку свободу дій, а власнику – мінімальні можливості вплинути на рішення.

Окрема тема – процедурні ризики. У первинній редакції закон мав набирати чинність наступного дня після опублікування, тоді як Кабміну відводилося аж п’ять місяців на приведення у відповідність нормативно-правових актів. В комітетській редакції цей термін скорочено до місяця.

Крім того, виникає питання щодо дотримання регламенту Верховної Ради: необхідні зміни до інших законів мали б бути передбачені в перехідних положеннях або в окремому законопроєкті, поданому одночасно з основним. Просто доручити Кабміну підготувати такі пропозиції, згідно з регламентом, недостатньо.

Є й нюанс, який стосується фінансування робіт: законопроєкт покладає витрати на його реалізацію на місцеві адміністрації, хоча реальний фінансовий ресурс на місцях сьогодні зосереджений у бюджетах органів місцевого самоврядування, які не згадані у тексті. 

Один з ініціаторів законопроєкту №16210, нардеп з комітету з питань нацбезпеки, оборони та розвідки Олександр Федієнко, розповідає, що ініціатива належала військовим: «Вони прийшли на наш комітет і повідомили, що у них є така проблема. Наскільки я розумію, це пов’язано з тим, що під час розрахунків і планування, де саме мають розміщуватися захисні засоби на інфраструктурних об'єктах, військовим почали відмовляти. Комітет відреагував і підготував законопроєкт».

Можливі претензії з боку власників ділянок та будівель, які привернуть увагу військових для встановлення засобів РЕБ, нардеп коментує емоційно: «Уявімо, що «шахед» прилетить в елеватор або трактор, розвалить їх, і бізнес прийде з претензіями, чому їх не захищають. А зараз я поки претензій не бачу, триває війна, і ми повинні захищати свою територію всіма доступними нам засобами».

Федієнко готовий вислухати всі пропозиції до законопроєкту та зауважує, що конструкція документу будувалася таким чином, щоб всі конкретні механізми та інструменти віддати на підзаконний рівень – саме Кабмін має розробити відповідні угоди, правила компенсацій тощо. 

Як РЕБ розміщували досі і чому цього вже недостатньо

Заступник гендиректора компанії з виробництва засобів радіоелектронної боротьби, авіаційний експерт Анатолій Храпчинський стверджує, що питання безперешкодного розміщення засобів РЕБ стало особливо нагальним через радикальну зміну архітектури ворожих повітряних атак. 

«Противник давно відійшов від прямолінійних прольотів на середніх висотах за базовою супутниковою навігацією, – зазначає експерт. – Зараз ми маємо справу зі складним комбінованим інструментарієм: захід ударних та розвідувальних дронів на надмалих висотах у складках рельєфу й щільній міській забудові, використання цивільних LTE-мереж, повітряних ретрансляторів, динамічних mesh-мереж, де кожен борт виступає вузлом зв’язку, а також систем донаведення на фінальній ділянці.

Як працює протидія такій загрозі? Коли ціль іде низько між висотками, звичайна забудова створює глибокі радіотіні. Поставити одну потужну станцію десь у полі за містом і сподіватися, що вона закриє агломерацію – це ілюзія минулого етапу війни. Щоб не залишати «сліпих зон», система протидії мусить переходити до щільної коміркової, мережецентричної архітектури – за принципом стільникового зв’язку, де багато компактних вузлів перекривають сектори один одного з панівних висот. Державні чи комунальні об'єкти далеко не завжди збігаються з потрібною геометрією радіогоризонту. Точка має стояти там, де цього вимагає математика покриття, а не там, де чиновнику простіше підписати папірець».

До сьогодні цей процес на місцях тримається переважно на особистих домовленостях військового командування та військових адміністрацій із власниками бізнесу чи головами ОСББ. Але, за словами Храпчинського, старі механізми не працюють, бо військовим потрібен не увесь бізнес-центр чи житловий комплекс, а умовні п'ять квадратних метрів на покрівлі, точка кріплення, стабільна фаза живлення та канал передачі даних. У бухгалтерії чи співвласників будинку одразу постають питання: на якій правовій підставі стоїть обладнання, хто компенсує спалені за комерційним тарифом кіловати і хто відповідатиме, якщо під час монтажу пошкодять гідроізоляцію даху? Трапляються і відверто абсурдні ситуації, коли погодження доступу до критично важливої висоти розтягувалося на тижні через бюрократію керуючих компаній або банальну відмову надати ключі від технічного поверху.  

Законопроєкт №16210 якраз і мав би вирішити ці проблеми: легалізувати швидкий безоплатний доступ без тяганини із землевідведенням чи договорами оренди. 

Однак експерт застерігає, що за абсолютно правильним стратегічним задумом документу криються вади поспішної підготовки. Якщо вони збережуться в законопроєкті, блага ініціатива ризикує забуксувати. А замість робочого інструмента для Сил оборони з’явиться чергова колізія між військовими, громадами та контролюючими органами.

Зокрема, Храпчинський звертає увагу на пропозицію оснащувати точки «резервними генераторами електроживлення»: «Жодна пожежна інспекція і здоровий глузд не дозволять поставити бензиновий чи дизельний генератор на технічному поверсі житлової висотки ОСББ – там ставляться інверторні системи накопичення енергії та акумуляторні шафи. Якщо в законопроєкті не замінити слово «генератори» на «системи резервного та безперебійного живлення», міста не зможуть легально закуповувати акумуляторні станції для цих вузлів (формально закон дозволить витрачати гроші лише на генератори – «Главком»)».

Також експерта дивує, що законодавці зосередились виключно на РЕБ та РЕР та оминули увагою малогабаритні радіолокаційні станції та оптико-акустичні комплекси. Він стверджує, що ефективний низьковисотний контур ППО неможливий без тактичних радарів малого радіуса дії та оптичних сенсорів супроводження, яким потрібні ті самі панівні висоти, живлення й оптика. 

Захист як загроза

Один із найскладніших бар’єрів на шляху співпраці цивільних з військовими – психологічний. Під час розміщення засобів  протиповітряної оборони на дахах житлових будинків військові часто стикаються з супротивом мешканців, які вважають, що тепер їхня домівка стане привабливою мішенню для ворога. Особливо гостро ця проблема відчувається на прифронтових територіях. Проте фахівці запевняють: уявлення про РЕБ як про «маяк» для ракет та дронів зазвичай не має нічого спільного з реальністю.

Храпчинський зауважує, що часто в суспільній уяві РЕБ – це величезна станція, яка безперервно «фонить» на десятки кілометрів, притягуючи на себе протирадіолокаційні ракети. Натомість у містах це працює зовсім інакше.

«По-перше, значна частина обладнання, якому потрібні висотні майданчики – це засоби радіоелектронної розвідки. Це – пасивні сенсори, наші «вуха», – пояснює експерт. – Вони взагалі нічого не випромінюють в ефір, а лише приймають і аналізують радіосигнали в просторі, так само як ваш побутовий радіоприймач або смартфон у режимі очікування. Виявити пасивний пост РЕР засобами радіотехнічної розвідки ворога фізично неможливо.

По-друге, сучасне об'єктове радіоелектронне прикриття населених пунктів будується на розподіленій мережі малопотужних засобів. Вони не світять у небо цілодобово як маяк, а вмикаються алгоритмічно, по секторах і виключно під час фіксації загрози у конкретному квадраті. Їхнє завдання – подати спрямований завадовий сигнал («білий шум»), розірвати канал управління або засліпити супутникову навігацію дрона, щоб він втратив просторову прив’язку до цілі. Тобто це купол, який у прямому сенсі відводить високоточне ураження від прикритого сектору».

На думку Храпчинського, реальну небезпеку для будь-якого об’єкта створюють не радіохвилі на даху, а порушення інформаційної гігієни самими громадянами. Ризик виникає лише тоді, коли мешканці чи персонал починають фотографувати антени, кидати знімки у сусідські чати або обговорювати візити військових в соцмережах. 

Що кажуть юристи

Якщо військові керуються потребами оборони, юристи розглядають законопроєкт з точки зору правових ризиків. Адвокат Дмитро Бузанов наголошує: Конституція допускає обмеження права власності під час воєнного стану, але лише законом, на визначений строк і з повним відшкодуванням. 

Юрист звертає увагу, що найважливіші питання законопроєкт або залишає без відповіді, або передає на розсуд Кабміну. А з урахуванням того, що комітет пропонує ухвалити проєкт одразу за основу та в цілому, це унеможливить його зміну між читаннями. Бузанов описує ризики, які випливають при уважному вивченні документу.

Нова конструкція: користування без титулу. У законодавстві вже існують два механізми: примусове відчуження майна з подальшим відшкодуванням і військово-квартирна повинність. Законопроєкт створює третій режим. Власник лишається власником, але частиною даху чи ділянки фактично користуються військові без договору, сервітуту чи оренди і без жодного запису в реєстрах. Для ЄСПЛ це – втручання в право мирного володіння майном (ст. 1 Протоколу № 1). Суд перевірятиме, чи не ліг на конкретного власника надмірний індивідуальний тягар.

Безоплатність. Новий п.18-4 ст. 8 закону «Про правовий режим воєнного стану» прямо дозволяє «безоплатно використовувати» будівлі та споруди. Державі доведеться компенсувати комунальні послуги, електроенергію та доведену шкоду, а плати за саме користування закон не передбачає. Для бізнесу, який здає дах операторам зв’язку або під рекламу, це прямі втрати доходу.

Об’єкт може стати ціллю. У проєкті не сказано, хто відшкодує шкоду, якщо удару по будинку завдадуть саме через обладнання на даху. Формула «шкода у зв’язку з розміщенням, експлуатацією, обслуговуванням, демонтажем» прямо не охоплює шкоду від ворожого удару. Механізм компенсації за Законом № 2923-IX («єВідновлення») поширюється лише на окремі категорії нерухомості. Страховики можуть посилатися на істотне збільшення ризику.

Паралельні процедури. У комітетській редакції земельні ділянки та дахи займають за рішенням обласної або Київської міської військової адміністрації, яке ухвалюють за п'ять днів. Водночас у ст. 8 Закону «Про правовий режим воєнного стану» з’являється право військового командування встановлювати засоби РЕБ на будь-яких ділянках і будівлях узагалі без процедури. При цьому витрати там компенсують «на підставі укладених договорів», хоча за відсутності згоди власника договору не буде. На практиці процедура з рішенням військової адміністрації ризикує стати необов’язковою.

Кримінальна відповідальність. Перешкоджання розміщенню прямо пов'язують зі ст. 114-1 Кримінального кодексу, тобто це від 5 до 8 років позбавлення волі. Проміжної адміністративної відповідальності немає. Межу між «перешкоджанням» і законною вимогою власника пред’явити документи чи не заходити до житлового будинку вночі не визначено. Водночас ст. 114-1 карає лише перешкоджання законній діяльності. Якщо процедуру порушено, складу злочину немає, але з’ясовувати це доведеться вже в кримінальному провадженні.

Підстава для відмови, яка не працює. Комітет дозволяє військовій адміністрації відмовити в погодженні розміщення засобів, якщо воно порушує ст. 20 Закону «Про правовий режим воєнного стану». Але ця стаття захищає лише права з ч. 2 ст. 64 Конституції, які не можна обмежувати навіть під час війни. Права власності (ст. 41) і недоторканності житла (ст. 30) у цьому переліку немає. Тож на практиці ця підстава майже не спрацює, а реальних критеріїв, чому обрано саме цей дах чи цю ділянку, закон не встановлює.

Вузьке визначення РЕБ. Засобами РЕБ/РЕР вважається обладнання, «спеціально розроблене для військового використання», за позиціями ML 11 міжнародного військового переліку. Частина техніки, яку реально використовують, зокрема цивільного чи волонтерського походження, може під це визначення не підпасти. Це відкриває простір для спорів про законність самого розміщення.

Окремо юрист звертає увагу на цілий комплекс практичних складнощів, які неминуче виникнуть після набрання законом чинності. Найперша з них – відсутність чіткого механізму фіксації збитків. Оскільки відшкодовувати обіцяють лише документально підтверджені витрати, а закон не вимагає складання обов'язкового акта стану майна «до і після» монтажу, власник просто не зможе довести в суді, що пошкоджена покрівля чи протікання даху – це наслідок дій військових.

Ще більше плутанини виникає у багатоквартирних будинках: дозволяючи обходити згоду ОСББ, проєкт взагалі ігнорує будинки зі звичайними управителями, а також не згадує про порядок компенсації за загальнобудинкову електроенергію та те, як має бути забезпечений цілодобовий доступ до техприміщень. Ба більше, обов’язок «сприяти доступу» формально змушує власників житлових будинків пускати військових на приватну територію в будь-який час доби, хоча межі обмеження недоторканності житла має встановлювати закон, а не постанова уряду.

До цього додаються суто правові «сліпі плями»: факт розміщення РЕБ не відображатиметься в державних реєстрах, тож потенційні покупці нерухомості та банки, які беруть її у заставу, можуть не знати про відповідні обмеження. 

Адвокат АО Dexter Ігор Верчик також переконаний, що запропонований законопроєкт поки породжує більше запитань, ніж дає відповідей. Він звертає увагу, що фактично запроваджується новий вид користування земельною ділянкою, яка перебуває у приватній власності іншої особи: «Закон має визначати детальний механізм такого втручання, який відповідатиме принципам законності та верховенства права й водночас унеможливлюватиме зловживання з боку суб’єктів, наділених відповідними повноваженнями».

Юрист також вважає, що справедливим було б передбачити для власників, які надають майно для оборони та фактично долучаються до забезпечення обороноздатності держави, зниження фінансового навантаження – пільги із земельного податку, орендної плати чи податку на нерухомість. 

«Альтернатива» Разумкова: за згодою і з оплатою

Занепокоєння законопроєктом вже висловлюють ті, чиїх земель та майна можуть торкнутися нові правила. В Асоціації фермерів та приватних землевласників України запевняють, що обороноздатність держави має бути понад усе, але нарікають на незрозумілі правила. 

«Цей законопроєкт ще дуже сирий, – каже виконавчий директор асоціації Інна Савченко. – Наприклад, сказано, що ці засоби мають бути розміщені на території не більшій, ніж 500 кв. м, але ж таких точок на ділянці може бути розміщено декілька. До них же ще треба буде дістатися, а як бути, якщо поле засаджено, на ньому ведуться якісь роботи, а до частини поля не буде доступу? І що таке безоплатне користування спорудами і будівлями? Яким чином це все буде оформлюватися? Там багато таких незрозумілих моментів, які для фермерів будуть неприйнятними. І наша асоціація буде писати свою позицію з цього приводу».  

Цілком очікувано, що резонансний, неоднозначний, до того ж, наспіх виписаний законопроєкт викликав претензії також у колег його авторів ппо парламенту. Група народних депутатів на чолі з ексспікером, а нині затятим критиком влади Дмитром Разумковим днями зареєстрували альтернативний законопроєкт № 16210-1. Він дозволяє розміщувати РЕБ/РЕР лише за згодою власника чи користувача, і лише на підставі договору і з щомісячною платою за користування майном. Відповідно, якщо все переходить в добровільну площину, в альтернативному законопроєкті зникла згадка про покарання за «перешкоджання законній діяльності ЗСУ». 

Таким чином знімається питання щодо підстави користування майном, власник отримує від держави не лише компенсацію комунальних витрат, а й плату «за оренду». Але у «альтернативи» є очевидний недолік: законопроєкт Разумкова не вирішує проблему, щодо якої б’ють на сполох в оборонному комітеті. Оперативно розміщувати засоби РЕБ/РЕР за спрощеною процедурою та попри бажання хазяїна приватного майна він не дозволяє. Окрім того, гроші на потенційну компенсацію власникам майна просто не передбачені чинними витратами на оборону.  

Вочевидь, нові заходи реагування на повітряний терор України давно назріли – і не варто очікувати, що всі з них будуть популярними. Ідеалістичні пропозиції без урахування сучасних реалій навряд чи мають шанс отримати підтримку військового керівництва та пройти через парламент. Однак і поспіх із запровадженням тюремних строків без чітких правил може дати зворотній ефект і спровокувати перманентні конфлікти та судові позови. І що не менш небезпечно: критично важливе безпекове питання ризикує перетворитися на черговий привід для політичних чвар та ворожих ІПСО.

Павло Вуєць, «Главком»