Третій рік децентралізації: прогрес, феодалізація чи дестабілізація?

Наприкінці березня цього року жителі села Преображенка, яке загубилося десь у південних степах Херсонщини, підняли бунт проти місцевого аграрного барона. Про монополіста, який уже не один десяток років заправляв у селі, люди відгукуються негативно. Кажуть, він весь час тільки обдирав селян, не сплачував пайовикам орендну плату за землю і не вкладав кошти у розвиток села. Зараз у Преображенку заходить новий великий орендар, який пропонує кращі умови, отже, війна є неминучою.

Ця історія, в принципі, другорядна і досить типова для аграрної Херсонщини, де правлять бал великі аграрні компанії. Але цей випадок привертає увагу, бо дає можливість поглянули на ситуацію з точки зору децентралізації. Ця реформа реалізується зараз у нашій країні. Висновки не дуже втішні: без контролю держави децентралізація може перетворитися на феодалізацію.

Як же ж так? Адже децентралізація – це одна з реформ, яка має яскраво виражений проєвропейський характер. При цьому вона передбачає реформу не окремого сектора, а цілої низки елементів державного організму, спрямована на посилення ефективності місцевого самоврядування та створення повноцінного громадянського суспільства.

Децентралізація, по суті, це передача більшої частини повноважень у соціально-економічній сфері від центру в регіони з відповідним перерозподілом фінансових ресурсів. В Європейській хартії місцевого самоврядування навіть є відповідний термін – принцип субсидіарності: всі функції соціально-економічного забезпечення мають бути максимально наближеними до їх кінцевого одержувача – громадянина чи громади. Головне мірило при цьому – ефективність. Якщо районний рівень може забезпечити функції, які зараз покладені на область або профільне міністерство, то він має бути наділений відповідними повноваженнями. Функції центру в такій ситуації зводяться до контролю і координації: щоб не було зловживань, корупції, порушення законів і Конституції.

І саме в останньому реченні захована небезпека – зловживання і корупція. Одне з побоювань, яке артикулювалося ще на початку процесу децентралізації, це позиція місцевих «царків», які за 20 років понастворювали такі собі напівфеодальні вотчини. І вони кістьми ляжуть за їх збереження. Часто новітні феодали вдаються до залякування місцевого населення неймовірними лихами і стражданнями, які спіткають їх унаслідок зміни адміністративно-територіальних меж, перерозподілу фінансів і повноважень.

У підсумку головним гальмом створення об’єднаних територіальних громад виступають місцеві еліти – саме вони сьогодні контролюють сільські та районні ради. Їм дуже не хочеться втрачати важелі впливу, адже при об’єднанні створюються ради об’єднаних територіальних громад, а тут уже важче домовлятись, бо люди вимагають швидких змін на користь нових громад, а не осіб. А заможною громадою, в свою чергу, важко маніпулювати, наприклад, при балотуванні на мажоритарному окрузі, який зараз часто просто купується з усіма його мешканцями.

Така ситуація простежується, наприклад, в Одеській і Закарпатській областях. На півдні Одещини цим активно спекулює місцевий народний депутат Антон Кіссе, член депутатської групи «Партія «Відродження». На Закарпатті схожу політику проводить його колишній однопартієць з Партії регіонів Олександр Ледіда.

Якщо ж перешкодити цьому процесу не вдається, тоді місцеві еліти прагнуть перетворити децентралізацію на таку собі «регіоналізацію» і закріпити свою владу і напівфеодальний статус підвладних їм регіонів. Саме на це і звернули увагу експерти «Інформаційного спротиву», коли розглядали проблематику реформи децентралізації на Херсонщині. Там уже зараз типовою є ситуація, коли потужні аграрні компанії намагаються створювати об’єднання територіальних громад (ОТГ) у рамках своїх земельних володінь. Ситуацію з можливою феодалізацією таких об’єднань посилює те, що такі великі землевласники часто мають свою охоронну структуру. Нерідко вони є великими орендарями мисливських угідь у своїх районах, під які створюються «кланові» мисливські товариства. Отже, для охорони феодальних володінь уже є і своя маленька армія. І зі зброєю.

Такий варіант децентралізації потенційно характерний для всієї України. Адже, наприклад, такий типаж, як всесильний мер-феодал, якому в місті належить усе або майже все, досить поширений в Україні. Такого можна зустріти в будь-якій області. Навіть на благополучній Київщині утворилися свої «міста-держави», де воля сеньйора стоїть вище за закони. В ситуації тих самих Одеської та Закарпатської областей сюди додається фактор національних меншин, на якому такі місцеві князьки намагаються спекулювати.

А це вже загроза національній безпеці, адже створюється ситуація протиставлення і соціального напруження. Чим залюбки скористається московська агентура, яка з легкістю поверне ці поличні торги місцевих бонз з Києвом на користь Кремлю. З досвіду тих самих Криму і Донбасу: правильно натисненні ментальні «клавіші» дають значну перевагу під час реалізації стратегії гібридної війни, якщо взагалі не провідний метод збройного протистояння нового типу.

І треба сказати, що ця агентура ні на мить не припиняла свою підривну діяльність із перетворення процесу децентралізації на процес дестабілізації. Наприклад, упродовж 2016 року сім обласних рад ухвалили рішення, які відверто виходять за межі їхніх повноважень і передбачають встановлення «договірних відносин у розподілі повноважень» між державою і регіонами, що фактично означає федералізацію, а реально – розпад держави. Так, ці рішення є нікчемними з моменту ухвалення, але їх може бути використано для подальшого розхитування ситуації в державі.

Треба зазначити, що ці дії знайшли адекватну реакцію в СБУ, яка вжила відповідних оперативних заходів. Було оприлюднено докази, які доводять фінансування російськими спецслужбами «штучних ініціатив з федералізації України», створення так званих спеціальних економічних зон, виборності губернаторів і керівників регіональних правоохоронних органів, відновлення економічних зв'язків з Росією, надання російській мові особливого статусу тощо. Кремлівська агентура просуває ці наміри одразу за двома напрямками: на рівні окремих регіонів – через депутатів обласних, місцевих та районних рад і на загальнодержавному рівні – через Верховну Раду. Вони організовують форуми, круглі столи, конгреси з прийняттям підсумкових звернень до парламенту і до президента для створення ілюзії масової підтримки ініціатив і здійснення політичного тиску на владу. Останній такий випадок став широко відомим завдяки рішучим діям мера Конотопа, який власноруч розігнав подібне збіговисько у своєму місті.

Як встановили журналісти, вищезгадані звернення обласних рад було підкріплено немалими кремлівськими грошима. На кожну облраду виділялося 250 тисяч доларів. За ці гроші депутати мали прийняти звернення до президента про необхідність договірних відносин з центром і про виборність губернаторів. Потім новини про це з практично однаковими текстами розганялися десятками інтернет-сайтів.

На думку експертів, для нейтралізації ризиків ухвалення незаконних, а часом небезпечних для існування держави рішень органами місцевого самоврядування, особливо регіонального рівня, необхідна якомога швидша реалізація частини 2 статті 144 Конституції України – щодо встановлення процедур припинення рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України.

Якщо ж казати про інші негативні для реформи децентралізації наслідки вищеописаної «феодалізації», в першу чергу треба відзначити нівелювання такого фактора, як підвищення фінансової самостійності і, відповідно, підвищення рівня життя нових громад. У результаті децентралізації об’єднані територіальні громади виходять та рівень відносин, співставний із містом обласного значення. Але отримання відповідного фінансового ресурсу залежить від кількості населення ОТГ. Бажано, щоб воно перевищувало 10 тис. осіб. В умовах створення ОТГ за «феодальним» принципом таке досягається рідко, отже, вона від самого початку приречена на депресивність. У підсумку втрачається один із головних сенсів, закладених у децентралізацію – це таке омріяне скорочення різниці в якості життя між містом і селом.

Треба зазначити, що загроза регіоналізації, яка несе потенційний сепаратистський чинник, визначалася багатьма експертами перед запуском реформи з децентралізації. Адже вона виступає природним каталізатором процесів регіоналізації, сприяє виокремленню регіональних ідентичностей тощо. Водночас, як і будь-яке явище, вона має й інший бік. Котрий якраз і проявляється у східних індустріалізованих районах, особливо на Донбасі.

Існуюча тут ідентичність характеризується в першу чергу такими радянськими рисами, як колективізм, схильність до «сильної руки», патерналізм, звичка чекати, що все необхідне дадуть зверху (безкоштовну освіту, медицину, путівку на відпочинок тощо), політична пасивність, опір будь-яким змінам і нововведенням, гендерні та расові стереотипи. Ці стереотипи, з одного боку, сповільнюють створення нових об’єднаних громад у регіоні. А з іншого – відступають перед децентралізацією, яка вимагає абсолютно нової якості громадської участі і відкритості процесів.

Наприклад, експертами відзначається намагання самих новообраних керівників ОТГ бути більш відкритими до своїх виборців. Крім того, набуває популярності інструмент бюджету участі, завдяки якому представники місцевого самоврядування намагаються залучати громадян до формування місцевого кошторису та визначення пріоритетних напрямів його використання. Все це речі, раніше небачені на Донбасі.

Понад те, за оцінками експертів, грамотно розроблена і успішно реалізована реформа децентралізації приведе до активізації політичного процесу, демократизації суспільства шляхом залучення громадян до прийняття рішень і підвищення довіри населення до органів державної влади. Більш того, посилення власне базового рівня місцевого самоврядування – територіальних громад – спрямоване в тому числі й на посилення єдності державного простору. Адже прямі відносини між державним бюджетом та бюджетами територіальних громад згуртовують державу.

Ігор Левченко, член Експертної ради Центру досліджень армії,

конверсії та роззброєння,

для «Главкома»