Україна-Білорусь. Аудит зовнішньої політики

Двостороння співпраця між Україною та Білоруссю триває уже 25 років. За цей час вона мала свої періоди потепління та охолодження. Сьогодні ж як ніколи раніше відносини між державами потребують особливої уваги та стратегічного планування. Від цього залежить безпека кожної з них. А тому гарантування національної безпеки й визначає головний пріоритет зовнішньої політики як України, так і Білорусі на даному етапі відносин.

При цьому впадає у вічі певна подібність визначених інтересів, якими керуються сьогодні Київ та Мінськ, з тими, які визначали характер співпраці у 2009-2010 роках. Тоді Віктор Ющенко намагався забезпечити зближення з Білоруссю завдяки посередництву в діалозі між Мінськом та Брюсселем і Вашингтоном. Натомість Олександр Лукашенко використовував Київ, з одного боку, для демонстрації переваг власної внутрішньої політики на протиставленні з політичними кризами в Україні, з іншого, для виходу з міжнародної ізоляції.

Як і 2009 року, сьогодні в інтересах України залишається утримати Білорусь від безповоротної інтеграції з РФ, особливо в сферах зовнішньої та безпекової політики. Своєю чергою для Білорусі важливим є повернення на міжнародну арену, пошук альтернативних російським траншів, без яких білоруська економіка не втримається, а також таке вибудовування відносин з Україною та ЄС, при якому втручання у внутрішню політику Білорусі буде зведене до мінімуму. Схоже, що Київ та Брюссель погодилися з такою позицією і санкції відходять у минуле. Відтак, пріоритетним стає зміцнення білоруської держави.

Реалізація зазначених інтересів вимагає тісної прикордонної, економічної, регіональної та міжлюдської співпраці, що розвивається на тлі нових військових те безпекових викликів. І тут слід зазначити, що Мінськ вправно використав те вікно можливостей, які створив для нього конфлікт в Україні.

Це, насамперед, стосується поступового вибудовування іміджу Білорусі — країни-миротворця, зусиллями якої залагоджується конфлікт на Донбасі, що не забувають підкреслювати європейські партнери. Інша складова цього процесу — перезавантаження відносин із ЄС на тлі збереження проросійської орієнтації. Окрім того, Білорусь скористалася запровадженими проти Росії санкціями та припиненим авіасполученням між Україною та Росією. З одного боку, кількість перепакованої продукції українського або європейського походження зростає, з іншого боку, білоруські авіалінії значно збільшили кількість авіарейсів між Україною та Білоруссю.

Водночас конфлікт на Донбасі вплинув на зростання кількості мігрантів у сусідній Білорусі, а також позначився на  міжлюдських контактах — кількість відвідин білорусами України з туристичною метою або в рамках шоп-турів значно скоротилася. Натомість контрабанда палива та різних товарів на територію України, а також в зону АТО на тлі значного зменшення оборотів торгівлі становить один із викликів транскордонного співробітництва. Нові реалії також призвели до офіційного згортання військової співпраці і появи нової категорії громадян Білорусі — учасників бойових дій в Україні з обох сторін, щодо яких Київ також має випрацювати окрему політику.

З огляду на важливість безпекового питання для обох держав, військова співпраця могла б стати сферою обопільного інтересу в українсько-білоруських відносинах. Однак складність полягає в тому, що Мінськ є союзником Росії, що включає в себе також співпрацю у сфері оборони. Білорусь є членом Організації договору про колективну безпеку (ОДКБ) і, що більш важливо, вона також утворює Союзну державу з Росією і має оборонні зобов’язання, подібні до передбачених у ст. 5 Північноатлантичного договору. Іншими словами, будь-який напад на Росію має технічно розглядатися як напад на Білорусь.

Однак, уникнення втягнення в будь-який конфлікт або навіть стратегічну конфронтацію в регіоні становить життєві інтереси Мінська. Таким чином, відтоді як розпочався українсько-російський конфлікт, Білорусь застосовувала обережну політику, намагаючись залишатися поза конфліктом і, водночас, зміцнюючи власну національну безпеку, включно з безпекою своїх кордонів.

При цьому усі військові навчання, які провадила Білорусь на своїй території, потрапляли під пильну і критичну увагу України. І хоч білоруські колеги зазначають, що цей елемент поведінки Білорусі часто неправильно розумівся та інтерпретувався українськими та навіть білоруськими ЗМІ, все ж треба визнати, що така реакція української сторони була і залишається виправданою.

Що може стати більш серйозною загрозою для України — це російська військова авіабаза в Білорусі. Дискусії про таку базу почалися в 2013 році, коли міністр оборони Росії Сергій Шойгу повідомив пресі, що авіабаза буде створена протягом двох років. Однак невдовзі питання зникло із ЗМІ та майже забулося. Втім, Москва не зріклася ідеї і повернулася до неї після початку її конфлікту з Україною. У жовтні 2014 року, колишній головнокомандувач військово-повітряних сил РФ Віктор Бондарєв повідомив, що 24 російські винищувачі Су-27 будуть постійно розміщуватися на військовій авіабазі в Бобруйську у 2016 році.

Однак у червні 2015 року міністр оборони Білорусі Андрій Равков зазначив, що питання авіабази лежить у політичній площині і що ще «дуже рано говорити про розміщення винищувачів Су-27 та вертольотів Мі-8 РФ у Білорусі».  Після цього розпочався найбільш цікавий розвиток подій. Зненацька 2 вересня 2015 року російський уряд розглянув питання створення авіабази в Білорусі та звернувся до Президента Путіна з проханням підписати відповідну міждержавну угоду, яка «закріпить довготермінову військову присутність Росії в регіоні та буде сприяти укріпленню її безпеки». 19 вересня 2015 року Владімір Путін наказав своїм міністерствам оборони та закордонних справ завершити переговори і вести справу до підписання угоди. Тижнем пізніше російська газета «Независимая газета» процитувала анонімні джерела у військових та дипломатичних колах, які зазначали, що угода була готова до підписання і що авіабаза почне функціонувати уже в січні 2016 року. Однак з огляду на узгоджені публічні та непублічні зусилля, Мінськ зумів відкласти це питання, заявивши, що розміщення авіабази не відповідає інтересам безпеки країни.

Як було підкреслено вище, чим більше зміцнюватиметься статус Мінська як місця переговорів, тим більшою буде здатність Білорусі стримувати тиск Москви стосовно забезпечення військової присутності Росії на території Білорусі. Водночас, навіть наявних військових об’єктів Росії на території Білорусі може бути достатньо для загострення безпекової ситуації в регіоні.

Що стосується військового співробітництва між Україною та Білоруссю, то зі зрозумілих причин воно згорнулося протягом попередніх двох років. 2013 рік став останнім, коли відбувалася інтенсивна співпраця між військовими відомствами. Відповідно до відкритих джерел значно скоротилася кількість проектів у рамках військово-технічної співпраці, а тому говорити про суттєві поставки Білорусі для українського ВПК не доводиться. Водночас можна звернути увагу на діяльність Оршанського авіаремонтного заводу, контрольним пакетом якого володіє концерн «Мотор Січ», та взяти до уваги наміри корпорації «Богдан» розпочати збирання білоруських вантажівок МАЗ у Черкасах.

Ще однією сферою майбутніх обопільних інтересів можуть стати військові навчання та обмін досвідом, який має особливо важливе значення в реаліях збільшеної геополітичної напруги в регіоні. Українська армія отримала унікальний досвід у «гібридній війні», який становить очевидний інтерес у рамках національної безпеки Білорусі.

Важливо, що новий текст Воєнної доктрини, який невдовзі має бути схвалений парламентом Білорусі, визначає «гібридні війни» як головну сучасну загрозу країни. Нова доктрина передбачає можливості появи зініційованих зсередини конфліктів та визначає способи їхнього уникнення та ліквідації. Її пріоритетом також є координація внутрішніх та зовнішніх напрямків гарантування національної безпеки, які включають також засоби масової інформації та сферу інформації загалом, які досі в Доктрині не були відзначені. Інша мета — підвищити мобільність та готовність збройних сил швидко реагувати на всі види загроз безпеці в будь-якій частині країни. За словами міністра оборони Андрія Равкова, Білорусь вивчає український досвід та вчиться в України, як діяти в умовах «гібридної війни».

Одними з ключових пріоритетів та проблем в українсько-білоруських відносинах уже давно є прикордонні питання. Оскільки обидві країни отримали незалежність у 1991 році, різні аспекти питань прикордонного співробітництва вирішуються на найвищому рівні.

У травні 1997 року під час візиту Олександра Лукашенка до Києва було підписано Договір про державний кордон між Білоруссю і Україною, який встановив прикордонний режим та визначив межі вздовж всього кордону (). Проте з початку 1990-х років Мінськ умовою ратифікації Договору називав борг українських суб’єктів господарської діяльності. У результаті, договір набув чинності тільки в червні 2013 року, коли уряди обмінялися ратифікаційними грамотами договору. У листопаді 2013 року перший прикордонний знак був встановлений у селі Сеньківка в Чернігівській області.

На тлі конфлікту на Донбасі демаркація кордону та контроль стали важливими питаннями для обох сторін. Київ вимагає гарантій того, що не існує ніяких можливостей для іноземних найманців потрапити в зону конфлікту через державний кордон з Білоруссю. Крім того, незважаючи на те, що білоруська влада гарантувала, що зі сторони Білорусі ніколи не буде нападу на Україну, Київ повинен переконатися в тому, що розвідувальні або диверсійні групи не перетинають кордон.

Для Білорусі прикордонні загрози і ризики є ще більш складним завданням. По-перше, країна пережила значний приплив осіб, які шукають притулку з Донбасу, та всі, пов’язані з цим ризики. По-друге, білоруська влада стурбована можливістю торгівлі зброєю через кордон з Україною. Нарешті, їх також турбують білоруські й українські громадяни, які брали участь у боях на Донбасі та які мають бажання потрапити в Білорусь.

Мінськ і Київ були доволі ефективними в реагуванні на численні проблеми на кордоні. У травні 2015 року двостороння комісія з демаркації провела нараду в Чернігові і скоординувала подальшу роботу з демаркації кордонів. Пізніше Білоруський державний прикордонний комітет зазначив, що він планує завершити демаркацію в Брестському і Малоритському районах в 2015 році та в Кобринському та Іванівському районах у 2016 році. Прикордонники домовилися про плани співпраці у 2015–2016 роках, в тому числі серед їхніх спеціальних підрозділів.

3 лютого 2016 року Верховна Рада ратифікувала Угоду між Кабінетом Міністрів України і Урядом Республіки Білорусь про діяльність прикордонних уповноважених, що стало ще одним важливим кроком у поліпшенні прикордонного режиму. Угода регулює питання дотримання режиму державного кордону між обома державами, правопорядку і своєчасного врегулювання інцидентів на державному кордоні тощо.

Водночас, не треба забувати про те, що демаркація кордону вносить суттєві зміни в повсякденне життя громадян у прикордонних зонах. З одного боку, мешканцям складно звикнути до наявності кордону як такого, який розділив знану їм добре місцевість на територію різних держав. Також існують уже усталені традиції. Одна з них — це сезонне збиральництво чорниці та журавлини на території поліського лісгоспу Республіки Білорусь. За порозуміння з білоруською стороною на період липня-середини листопада запроваджується сезонний пропуск громадян на українсько-білоруській ділянці кордону для збору дикоросів.

За даними української Державної прикордонної служби минулого року ним скористалося 16 тис. громадян України, з них 3 тис. дітей. Попри те, що у 2015 році білоруська влада запровадила спеціальне мито за перебування не території заповідника в розмірі 227 грн, кількість українців, які завдяки збиральництву поповнюють власний бюджет, не скоротилася. З іншого боку, не вдається уникнути конфліктних ситуацій із мешканцями прикордонних сіл. Одна з «конфліктних зон» — це межі Ветлівської селищної ради Любешівського району Волинської області, де призупинено інженерні роботи з демаркації кордону. Мешканці протестують проти «передачі» Жировського каналу Білорусі. Українська Держприкордонслужба подає інформацію, що причиною таких демаршів може бути видобуток бурштину, для миття якого і потрібен канал. Власне, «бурштиновий бізнес» — це ще один виклик для прикордонників та захисників довкілля обох країн.

«Дірявий кордон»

За повідомленнями української сторони, на початок травня (з ) винесено на місцевість, визначено 977 прикордонних знаків. Білоруська сторона, повідомляючи, що демарковано третину кордону, передбачає, що роботи триватимуть ще п’ять років. «Дірявий кордон» становить неабияку спокусу для контрабандистів. При цьому в офіційних повідомленнях, як правило, зазначається тільки дрібна контрабанда — цигарок та алкоголю. Натомість контрабанда палива з Білорусі залишається невловимою і може бути «виловленою» лише журналістами-розслідувачами. Боротися з правопорушеннями обидві сторони намагаються і в рамках спільних спецоперацій прикордонників, наприклад «Зубр-2015».

Одним з обопільних викликів є виявлення каналів незаконного переправлення мігрантів з України через Білорусь у балтійські країни, а звідти до країн Скандинавії, або ж з Білорусі через Україну в країни ЄС. Окрема, хоч і незначна, категорія людей, яка також намагається потрапити до України, — це шукачі притулку, серед них, зокрема, громадяни Росії та Таджикистану. Зменшується, натомість, кількість білоруських громадян, які шукають притулку в Україні. На це звертають увагу експерти в розмовах, що може підтверджувати тезу про те, що Україна й надалі залишається державою, де складно отримати статус біженця. Що стосується трудової міграції українців у Білорусь, то згідно з наявними даними з-поміж найпопулярніших країн призначення частка українських трудових мігрантів з неврегульованим статусом становить 42% у Республіці Білорусь (38% — РФ). Тут свою роль можуть відігравати давні зв’язки, обізнаність з ситуацією, вищі зарплати, зокрема, в медичних закладах та на залізниці, а також добре налагоджені стежки човникової торгівлі тощо.

Новим викликом українських прикордонників стало накопичення вантажних автомобілів у «Доманове» у лютому 2016 року, викликане припиненням пропуску вантажних транспортних засобів із номерами РФ до Польщі. Відповідно, в цьому конфлікті Україна перетворилася на транзитну територію, якою російські вантажівки потрапляли в обхід Польщі на територію ЄС.

Повна версія дослідження

Публікація підготовлена у рамках проекту Інституту світової політики (ІСП) «Аудит зовнішньої політики України» за підтримки «Чорноморського фонду для регіональної співпраці» Німецького фонду Маршалла (BST GMF) та Pact Білорусь, що фінансуються Агентством США з міжнародного розвитку (USAID). ІСП також висловлює особливу вдячність Міжнародному фонду Відродження (IRF), Фонду розвитку аналітичних центрів (TTF) та Посольству Швеції (SIDA).

Автори - Олена Бетлій, аналітик Інституту світової політики

Євгеній Прейгерман, Керівник експертної ініціативи «Мінський діалог»; голова Ради Дискусійно-аналітичного співтовариства «Ліберальний клуб» (Мінськ, Білорусь)