Військова допомога США: мало, багато чи достатньо?

У 2016 році на потреби оборони українська держава передбачає витратити рекордну суму в 113,6 млрд гривень (за нинішнім курсом – близько $4,7млрд), або 5% ВВП.

Імовірно, під 113,6 млрд мається на увазі лише загальний фонд бюджету, оскільки просте додавання перелічених напрямів витрат вказує на приблизно 134,4 млрд.

Якщо порівнювати обидві цифри з показником ВВП за січень-грудень 2015 року, обидві вони значно більші за 5 відсотків. Якщо ж мається на увазі прогнозований показник нинішнього року – 2262 млрд (таким був грудневий прогноз, розрахований ще минулим урядом), то отримаємо 5-6%. Утім, із урахуванням інфляції приблизно і вийде 113 млрд, тому зручніше працювати із цією цифрою.    

Також слід зауважити, що «оборона» тепер розуміється надто широко – це не тільки сфера відповідальності міністерства оборони (55,5 млрд), але чи не насамперед усі гілки поліції (64,7 млрд). Решта – СБУ (5,53 млрд),  Державна прикордонна служба (5,5 млрд), Головне управління розвідки МО (1,1 млрд), Служба зовнішньої розвідки (950 млн), РНБО (70,6 млн), Антитерористичний центр СБУ – 9,6 млн.

Така розширена інтерпретація «оборони» хоча і є сьогодні політично коректною через гібридну природу війни, що проводить проти України Росія, але ускладнює базу для порівняння. Річ у тому, що самі по собі 55,5 млрд гривень – це $2,24 млрд і якщо ми подивимося на запланований військовий бюджет 2013 року, то за тодішнім курсом гривні він складав $2,35 млрд. Звісно, сьогодні важко сказати, скільки реально було виділено на оборону урядом Азарова (план і реалізація завжди розбігалися в українській бюджетній практиці приблизно на 10%), а також на чий саме захист – України, зграї російських агентів впливу в Україні, чи взагалі Росії – уряд Януковича-Азарова скерував ці кошти.

Однак раніше під оборонним бюджетом усе ж малися на увазі лише статті Міністерства оборони. Знов-таки, можливо, зміна способу формулювання поняття «оборонний бюджет» і справді актуальна з огляду на відносно новий (конфлікти із «переодягнутими», або proxy арміями також характерні для холодної війни) тип бойових дій, розгорнутих Росією проти України. Тому будемо орієнтуватися на $4,7 млрд і 5% ВВП витрат на оборону в 2016 році.

Тоді важливими є два питання.

Перше – радше статистичне й порівняльне. Так, у 2002-2008 роках військовий бюджет України постійно зростав, з 3,2 млрд грн ($603 млн, менше 1,5% ВВП) до 9,9 млрд грн ($1,55 млрд) наприкінці періоду економічного зростання. При цьому 2008-го року показник оборонних витрат відносно ВВП склав лише 0,86%. Тому виходить, що в розрізі ВВП оборонний бюджет за 7 років зменшився майже вдвічі, але зростав номінально з двох причин.

Перша – участь України в стабілізувальній місії в Іраку, а також низці інших операцій.

Друга – плани приєднання до НАТО,  що були заморожені після саміту Альянсу в Бухаресті в квітні 2008 року.

Потім по Україні вдарила умовно «світова» криза. Але навіть 2009-го року на оборону було виділено 11,7 млрд грн (майже $1,5 млрд і 1,27% ВВП). Утім, таке зростання в розрізі валового продукту швидше пояснюється його різким скороченням.

Після приходу до влади Віктора Януковича ці витрати спочатку впали (хоча це можна пояснити загальним посткризовим зменшенням бюджету) і склали менше відсотка ВВП, але в 2011-2013 роках відновили зростання. При цьому Янукович відмовився від вступу до НАТО, а воювати – принаймні, із зовнішнім ворогом – навряд чи збирався. Імовірно, пояснення цього тренду - десь у колі історії «тендерної мафії», адже як мінімум такі міністри, як Саламатін та Лебедєв прославилися своїми «бізнес-талантами»...

В екстремальних умовах агресії військовий бюджет протягом 2014 року (кількома рішеннями парламенту та відомств, а також за рахунок благодійної та волонтерської допомоги) зріс до майже 30 млрд грн, це $1,9 млрд за середньорічним курсом або 1,9% ВВП.

Торік – 56,3 млрд грн (у тому числі, не менш як на 10%  завдяки допомозі з «позабюджетних джерел»), це $2,6 млрд, або 2,8% ВВП. Як бачимо, «чорний день» змусив Україну підтягнути свої військові витрати майже до вимог, що ставить НАТО до власних країн-членів (і далеко не всі вони цим вимогам відповідають, хоча за останні три роки оборонні бюджети країн-членів НАТО з відомих причин стрімко зростають). Але, якби не зміна методики обрахунку оборонного бюджету – самі по собі статті Міністерства оборони втратили би близько 800 млн гривень, якщо порівняти нинішній бюджет і торішній.

Друге питання – що саме ця цифра означає в міжнародному розрізі? Відповідно до провідної установи у вивченні питань військових видатків, Стокгольмському інституту з досліджень міжнародного миру, показники від ~3 до ~5% перетворюють Україну цього року на одну з найбільш мілітаризованих країн світу. За квітневими даними вона входить до десятки країн із пропорційно найбільшими оборонними бюджетами – приблизно на рівні Пакистану, Вірменії та Азербайджану, поступаючись лише таким країнам, як Росія, Алжир, Ірак, Оман, Саудівська Аравія чи ОАЕ. Не слід забувати, що фактично всі перелічені країни тією чи іншою мірою залучено до тривалих збройних конфліктів сьогодення (зокрема, Росія – як агресор щодо України та протектор режиму Асада в Сирії, Саудівська Аравія протистоїть проіранським повстанцям у Ємені, ОАЕ та кілька інших країн беруть участь у коаліції проти «Ісламської держави» тощо). Інакше кажучи, до верхніх позицій цього рейтингу Україна, власне, потрапила не з власної волі.

У номінальних цифрах картина, звісно, виглядає по-іншому. Тут Україна посідає приблизно 25-30 місце у світі, наздоганяючи Швецію, але вдвічі поступаючись Польщі, Колумбії (найбільшому американському союзникові в Латинській Америці) та (Пакистану – ключовому союзнику США в Центральній Азії) і втричі Ізраїлю.

Відповідно, в України ще багато роботи – оскільки волею долі (і незалежно від сюжетів саміту НАТО у Варшаві – і навіть незалежно від імені нового президента США, хоча системний підхід до світової безпеки має тільки Гіларі Клінтон) вона перетворюється на головного союзника США в Східній Європі. Попри ті загрози, що їх продукує для США Близький Схід або, теоретично, Китай – російська антиамериканська політика є найбільш небезпечною, оскільки намагається підірвати всю євроатлантичну безпекову архітектуру.

У цьому контексті затвердження Сенатом США військового бюджету, який передбачає $500 млн допомоги на потреби української оборони в 2017 році, є важливим кроком уперед до фактичного поновлення (за всієї прохолодності Барака Обами до зовнішньополітичних питань загалом, і до Східної Європи зокрема) між США та Україною того рівня стратегічного партнерства, який був йому притаманний у другій половині 90-х років за президентства Білла Клінтона, а також періоду 2003-2008 років під час президентства Джорджа Буша-молодшого.

Та насамперед хочеться вірити, що ці кошти не «зараховано» до оборонних витрат «завчасно», ще під час складання бюджету, як це люблять у нас робити. Адже ще у травні цього року профільний комітет ВР звертався до президента Порошенка із скаргами на дефіцит фінансування низки програм МО та пов’язаних програм МЕРТ на суму в 3,6 млрд грн – зокрема, через відсутність дій із законодавчого забезпечення спецконфіскації. За цей закон і досі чубляться у ВР, а чи вирішене питання дефіциту – невідомо. Утім, маємо надію, що американську допомогу не розподілено заздалегідь (хоча б тому що процес погодження американськими парламентарями бюджетного документа триває багато місяців, а відносини між Конгресом і Білим домом напружені).

І передусім необхідно зауважити, що це не кінець історії – адже законопроект нижньої палати, проголосований у середині травня (H. R. 4909) передбачав лише $150 млн, тоді як сенатський законопроект  (S. 2943) прописує $250 млн і ще $250 млн, які Пентагон матиме право витратити на українські потреби. Президент Обама, своєю чергою, заявляє, що хоче ветувати закон, оскільки, мовляв, бюджет недостатньо відповідає викликам протистояння з «Ісламською державою». Насправді президент бажає виторгувати більше витрат на мирні цілі (або кращий баланс).  Щоправда, за результатами голосування законопроект підтримали 85 сенаторів і лише 13 висловилися проти, а відтак вето Обами наштовхнеться на подолання. Також «яструбина партія» на чолі із Джоном Маккейном домоглася обмеження терміну використання НАСА ракетних двигунів, що виробляються в Росії за американською ліцензією, 2018-м (замість 2022) роком. Загалом, за словами заступника уповноваженого Міністерства оборони США Майкла Карпентера, у 2014-2015 роках Україна отримала оборонної допомоги на $600 млн.

Це означає, що пряма допомога США за два роки склала 13% дворічного військового бюджету України. Ще треба  взяти до уваги, що сам по собі військовий бюджет, як частина загального бюджету, фінансувався в тому числі за рахунок кредитів та коштів, залучених під американські кредитні гарантії. У 2014-2016 таких надано на $3 млрд -- потужні кредити міжнародних та європейських фінансових інститутів залишимо за дужками.

Але як бічний коментар – насправді, у 2014-2015 роках пільгові запозичення та технічна допомога становили від 30% до 40%  надходжень (інша справа, що Україна переважно використовувала ці ресурси, щоби розв'язувати складні боргові та енергетичні проблеми). Але звузимо цю проблему саме до США.  З огляду на обсяги витратних частин українських бюджетів  у доларах США  -- $22,98 (2014), $24,38 млрд (2015) і $26,7 млрд (2016) – американська підтримка складає не менш як чотири відсотки, отже, американські платники податків субсидують військові витрати України на 20-25%. Це не враховуючи різного роду спонсорську допомогу, що надходить від американських громадян, а також програми НАТО, найбільшим вкладником якої теж є США.

Півмільярда доларів на 2017 рік – це, наприклад, 11 F-16, 60 американських танків «Абрамс» (M1A2 SEP) або близько 2000 ракет для важкого протитанкового комплексу BGM-71 TOW, який яскраво продемонстрував свій потенціал на сирійській війні, чи 20 тисяч шведських гранатометів М4 Carl Gustaf або 200 тисяч пострілів до них.

Утім, подібні порівняння некоректні, адже, по-перше, Обама побоюється надавати Україні летальну зброю (хоча за останній рік у цьому питанні відбулися зрушення, крім того, ця заборона не поширюється на низку країн), а по-друге, Україна сама є потужним виробником зброї і переходити на інші стандарти у війні саме із російським агресором просто не надто доцільно. Урешті-решт ракета до українських ПТРК «Стугна» та «Корсар»– уп'ятеро дешевша від американського Javelin. Те саме можна сказати і про іншу військо-промислову продукцію. Отже, американська допомога передусім потрібна для організаційної перебудови української армії за прикладом інших країн-союзниць Сполучених Штатів.

Відповідно, тут доречне інше порівняння – яке місце посідає Україна в секторі військових витрат США? У 2014 році це була малопомітна позиція – левову частину цих коштів отримали Ізраїль (3,1 млрд) та Єгипет (1,3 млрд). На сьогодні оброблених порівняльних даних за 2015 рік ще не існує (одна з причин – складна бюджетна процедура в США, зокрема 3-річне планування), але якщо порівняти надані $600 млн у 2014-2015 роках, або $500 млн у 2017 році із даними 2014 року, то виявиться, що Україна починає виходити на третю позицію після Ізраїлю та Єгипту, конкуруючи із Йорданією, Пакистаном та Іраком. Це суттєва зміна пріоритетів Пентагону порівняно із 2013-2014 роками.

Інша справа, наскільки ефективно Київ використовує ці можливості. Саме на недостатній оцінці ефективності витрачання коштів не втомлюються робити наголос контрольні місії – не лише в царині безпеки, але так само і в галузях інфраструктури та енергоощадності. Але це також частина завдань розвинутого громадянського суспільства. Наступна адміністрація в Білому домі може збільшити обсяги – зокрема й військової – допомоги Україні, але при цьому прискіпливо вивчатиме успіхи України передусім саме з цієї точки зору.