«Юріїв день» місцевого самоврядування. Чи можна втекти зі вже створеної ОТГ?

Адміністративно-територіальна реформа у країні тривала з 2015 року і завершилась минулого літа створенням 136 нових районів та 1470 об’єднаних територіальних громад. Процес трансформації був напруженим. Жителі сіл не знаходили спільної мови із сусідами, особливо з містянам, підозрюючи, що ті через ширше представництво у радах, просто перетягнуть на себе весь бюджет. Нерівномірний економічний розвиток населених пунктів у складі однієї новоствореної громади призводив до того, що села і селища активно противились ідеї переходу в «бідні» ОТГ. Все це виливалося в мітинги на місцях та під Верховною Радою, перекриття трас і штурханину з поліцією. У підсумку, частково добровільно, частково примусово, об’єднання було завершено, а після жовтневих виборів нові громади вже встигли провести перші сесії. Але бажання мешканців багатьох сіл змінити «прописку» зовсім не зникло.

«Главком» розбирався, чи є хоч якась легальна можливість зробити це.

Розглянемо кілька прикладів, коли населені пункти намагалися останнім часом перейти з однієї громади до іншої. І проаналізуємо причини таких спроб.

Мешканці села Подорожнє в Кіровоградській області погрожували виходом з Великоандрусівської сільської громади через можливе закриття школи. Як вважають селяни, така ситуація склалася через конфлікт директора школи з головою громади, який хоче мати одну школу – у Великій Андрусівці. Конфлікт вдалося погасити завдяки втручанню керівництва облдержадміністрації, де пообіцяли зберегти обидві школи.

Зі схожими труднощами зіштовхнулися мешканці херсонського села Нововасилівка, які ще 2018 року увійшли в Іванівську селищну громаду, розраховуючи на збереження школи, дитсадка, а також ремонт доріг. Коли ж виявилося, що керівництво громади збирається школу закривати (зберігши тільки початкові класи), селяни спробували вийти з ОТГ, але – безрезультатно.

Така ж ситуація в херсонському селі Каїри, яке знаходилося раніше в Горностаївському районі, але приєдналося до Любимівської об’єднаної територіальної громади, що у Каховському районі. Селяни запевняють: об’єднання відбулося без їхньої згоди та було приватною ініціативою тодішнього сільського голови, а влада в Любимівці ігнорує потреби периферійного населеного пункту. Крім того, відстань з Каїр до Любимівки складає 30 кілометрів, через транспортні проблеми представники села відмовились працювати у виконкомі. Проведене в селі опитування показало що практично все населення села (1008 чоловік проти дванадцяти) підтримує перехід Каїр з одної ОТГ до іншої. Більш того, за це навіть висловилися керівники і Горностаївської, і Любимівської громад. Але дуже скоро сторони з’ясували, що ніяких законних способів зробити це не існує.

У деяких випадках законодавство не врахувало особливих потреб сіл чи селищ. Мова йде, зокрема, про гірські та високогірні громади, мешканці яких через об’єднання побоюються втратити чинні соціальні гарантії при об’єднанні з населеними пунктами, що не мають такого статусу. Таким чином мешканці високогірного села Устеріки, що на Івано-Франківщині майже чотири роки вели боротьбу за вихід із Білоберізької ОТГ і перехід до Верховинської громади, яка об’єднала гірські селища. «Мешканці Устеріків вважають, що об’єднання може зашкодити отриманню на баланс села обіцяної інфраструктурної субвенції на добудову дитячого садка у розмірі близько 28 млн грн, оскільки при об’єднанні дані кошти можуть перейти на баланс не суто села Устеріки, а на баланс цілого Білоберізького об’єднання територіальної громади», – пояснив сільський голова Устеріків Роман Бельмега.  Цікаво, що в цьому випадку на бік селян стала й Івано-Франківська облдержадміністрація, сесія якої ще у 2016 році ухвалила відповідні зміни до перспективного плану об'єднання громад Прикарпаття. Однак у підсумку село так і залишилося у складі Білоберізької громади, не допомогло навіть звернення облради до Верховної Ради. «Ми розуміємо, що громада хоче виходу, але у законі не передбачено, як це зробити», – визнав радник голови Івано-Франківської ОДА з питань децентралізації Валерій Крецул.

Лінія фронту

Російська агресія створила специфічні умови для утворення громад на лінії протистояння. Наприклад, села Щасливцеве, Стрілкове, Чонгар та інші, розміщені на Арабатській стрілці, мотивували необхідність утворення власної об’єднаної громади саме наявністю адміністративної межі з Автонономною республікою Крим і необхідністю оперативного реагування влади на будь-яке загострення ситуації тут. Тим більше ці населені пункти навіть географічно є окремим анклавом, відділеним від території Херсонської області Сивашем, а законом передбачено, що «територія об’єднаної територіальної громади має бути нерозривною». Крім того, ці села служать місцем відпочинку, мають локалізовану на півострові курортну інфраструктуру, на відміну від інших населених пунктів Генічеського району, де туризм не є пріоритетом. Газовидобування, розвинене в регіоні, могло б зробити таку громаду економічно самодостатньою. Але в підсумку Кабінет міністрів прийняв рішення про створення на території Генічеського району (в межах до укрупнення) лише однієї мегагромади, найбільшої в області – вона нараховує 20 населених пунктів, в яких живе 60 тисяч чоловік. Для порівняння: за кількістю населення це майже стільки ж, як і в трьох взятих разом інших громадах Генічеського району (в його нових межах). Правда, на думку заступника міністра розвитку громад та територій Вячеслава Нeгoди, «громаді не обов’язково бути компактною, щоб стати ефективною», а саме економічна ефективність відповідно до закону має бути визначальною при створенні нової громади.

Очевидно, що ідея переходу якихось населених пунктів з однієї ОТГ до іншої буде залишатися актуальною ще довго. Однак законодавчого вирішення вона дотепер не має. Так само як немає і відповіді на питання, чи може вже створена територіальна громада розділитися? Або, навпаки, чи можливе об’єднання двох сусідніх громад в одну? З одного боку, таке право прямо гарантується статтею 140 Конституції України і підтверджене в законі про місцеве самоврядування, шоста стаття якого говорить: «територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об’єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об’єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом». З іншого боку, оскільки законодавці не завдали собі клопоту розробити відповідний закон деклароване право виходу ніяк не підкріплене легітимним механізмом його реалізації. А відповідно на місцях зріє невдоволення і конфлікти.

На думку експерта Всеукраїнської асоціації сприяння самоорганізації населення Марії Дзюпин, можливим виходом з ситуації може бути укладання між сусідніми громадами договорів про територіальне співробітництво, які б уже своєю чергою враховували інтереси того чи іншого села. Чинний Закон «Про співробітництво територіальних громад» регламентує процедури спільної діяльності органів місцевого самоврядування, головне його завдання – налагодити кооперацію між сусідніми громадами напряму, не залучаючи районні чи обласні структури.

Законом регламентується кілька форм можливого співробітництва. Перша – делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами виконання одного чи кількох завдань з передачею йому відповідних ресурсів. Друга – реалізація спільних проєктів, зокрема  інфраструктурних (наприклад, будівництво спільного готелю для громад, розташованих в туристично привабливій зоні). Третя форма – це спільне фінансування чи утримання певного інфраструктурного об’єкта (наприклад, спільного центру надання адміністративних послуг). Четвертою формою є утворення спільних комунальних підприємств, установ чи організацій. П’ятою – створення спільного органу управління. Ним передбачено можливість створювати для двох-трьох громад спільні відділи – освіти, культури тощо. 

Таких договорів між громадами в Україні вже підписано декілька сотень і стосуються вони широкого спектра місцевих питань, від організації автобусних перевезень до спільного використання сміттєвозів.

Але все одно тенденція залишається такою, що центр громади розвивається ефективніше, ніж периферія, хтось відчуває себе обмеженим і хоче змінити місце «прописки». Творці чинного законодавства не розглядають таку ситуацію як надзвичайну і вважають, що вона, навпаки, буде стимулювати мешканців до громадської активності і відповідальності за свій вибір. На думку виконавчого директора Асоціації міст України Олександра Слoбoжaнa, можливість виходу зруйнує всю реформу. «Для незадоволених треба посилювати інструменти місцевої демократії, коли мешканці через статути громад можуть впливати на рішення керівництва ОТГ і контролювати його», – каже він.

Староста. Хто він?

Тим часом у конфліктах всередині об’єднаних територіальних громад з’явився новий подразник: кандидатури старост, які прийшли на зміну сільським та селищним головам, тепер обираються не населенням сіл, а депутатами нової громади за пропозицією голови. Зміни з одного боку викинули за борт цілий пласт місцевих управлінців, які як правило займали свої посади протягом декількох скликань, а по-друге, спричинили масові протести у тих селах, де мешканці не сприймають призначеного зверху старосту. Таких випадків все більше.

Наприклад, в Глибоцькій громаді на Буковині планували утворити один старостинський округ на два села — Червону Діброву та Михайлівку, внаслідок чого в Червоній Діброві заговорили про вихід із ОТГ. Наразі рішення відтерміноване.

У Львівській області мешканці Яворова перекрили трасу, протестуючи проти призначення старостою місцевої учительки замість попереднього сільського голови. На їхню думку — це помста нового голови громади своєму попереднику, який був головним конкурентом на минулих виборах. У Кіровоградській області мітингували мешканці Олександрівки, що входить до Маловисківської ОТГ, – вони запевняють, що міський голова призначив старостою особу, яку ніхто в селі не знає. Конфлікти навколо кандидатур старост також можуть підштовхнути у мешканців бажання перейти до іншої ОТГ. Бажання гарантоване законом, але й... нереальне.

Проводячи децентралізацію, держава підкреслювала важливість отримання згоди населення на об’єднання. Це відбилося навіть в назві відповідного закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Насправді ж, для десятків сіл та селищ таке об’єднання стало дорогою в один кінець. Переглянути рішення і перейти з однієї ОТГ до іншої виявилося неможливо, та й питання таке уже нікому порушити: після проведення виборів попередні сільські і селищні ради припинили свою діяльність. А незадоволення від того, що «нас не спитали» залишилось. І депутатам Верховної Ради доведеться задуматись над тим, як забезпечити дієвий механізм зміни меж громад, право на яке вони ж самі й гарантували.

Микола Поліщук, для «Главкома»