Замглавы НБУ Екатерина Рожкова: Рынку проще, когда у него один регулятор, а не три

Эксклюзивное интервью издания «Интерфакс-Украина» с первым заместителем главы Национального банка Украины Екатериной Рожковой.

Насколько безболезненной будет для рынка смена регулятора?

Небанковский финансовый сектор – это достаточно большой работающий рынок. Большой не по объемам вложений, если сравнивать его с банковским, а по количеству участников и потребителей услуг. Например, у кредитных союзов взносы участников составляют чуть больше 1 миллиарда гривень, но это огромное количество людей, ведь, как правило, там взносы маленькие.

Самое главное - этот рынок не стоит на месте. Он движется вперед, особенно сейчас, ведь финансово-технические новшества рынок очень сильно стимулируют. По ощущениям, его развитие идет не плавно, а в геометрической прогрессии.

Конечно, есть сложность - передать функции так, чтобы рынок не почувствовал. Вчера он «засыпал» с одним регулятором, а сегодня «проснулся» с другим - это серьезный вызов и для комиссии (Нацкомфинуслуг – ИФ), и для нас.

С другой стороны, мне кажется, что закон (о «сплите» - ИФ) прописан таким образом, чтобы минимизировать риски, связанные с предстоящими изменениями. При его разработке было много критики с разных сторон. У нас есть, как я его называю, «фан-клуб НБУ», критикующий все, что бы мы ни делали. Но было много критики и профессиональной: что техническая передача бессмысленна, и нужно функцию регулятора передавать сразу с возможностью внедрения новых подходов.

Я хочу в этом плане закон защитить. Всегда, когда у тебя несколько фронтов, это сделать сложнее, поскольку необходимо и активизировать ресурсы, и делать все качественно. Считаю, что в данном вопросе надо «торопиться медленнее». Несмотря на то, что в настоящее время этот рынок большой по количеству участников, он не определяет финансовые риски в финансовом секторе страны. С этой точки зрения, мне кажется, что нам не нужно быстро все менять и все насаждать. Сначала нужно забрать функцию комиссии, правильно институционально выстроить ее в Национальном банке, и параллельно вместе с рынком садиться и разрабатывать законодательство.

Определенный законом переходной период 9 месяцев – этого достаточно? И почему именно 9 месяцев?

Изначально, в первой редакции закона, предлагалось на переходный период выделить полгода. Потом рынок начал переживать, что мало времени. Тогда, чтобы сделать переход более плавным, были предложены 12 месяцев, потом сошлись на 9-ти. Я считаю, что несмотря на огромный объем работы, связанный с технической передачей функций, срок надо сокращать. Ведь все это время рынок живет: приходят новые компании, что-то происходит с существующими, у них возникают какие-то вопросы, которые требуют немедленного урегулирования… И чем длиннее переходный период, тем сложнее предположить, что именно в конечном итоге будет передано с точки зрения качества самого рынка.

Изначально закон предусматривал, что на период передачи полномочий никаких изменений в законодательство вносить нельзя, но сам рынок попросил о том, чтобы такое право осталось у комиссии, аргументируя тем, что 9 месяцев для рынка - достаточно большой срок, и могут возникнуть вопросы, требующие оперативного урегулирования. В случае же вето комиссия уже не сможет, а мы еще не сможем отреагировать на ситуацию, и рынок попадет в правовой вакуум. В редакции закона, которая была принята, у комиссии такое право есть, и это в принципе правильно.

Как будет происходить процесс передачи функций?

Еще при подготовке «сплита» в 2017-2018 годах мы с комиссией активно работали по этому вопросу, и наши международные советники оказывали нам посильную помощь. В результате совместно был разработан очень детальный план передачи функций. Понятно, что он весь систематизируется в верхнеуровневые мероприятия, но вместе с тем он достаточно детальный. У нас сформирована команда со стороны НБУ, поскольку передача этих функций затронет абсолютно все подразделения Нацбанка. Аналогичную команду мы ждем со стороны комиссии, и дальше объединенная проектная команда будет одновременно проводить инвентаризацию функций и готовить план ее передачи.

Это действительно звучит страшно: 30 июня 2020 года регулирует еще комиссия, а 1 июля - уже НБУ. Но прежде всего это значит, что с технической точки зрения к этой дате в Нацбанке все должно быть настроено и должно работать: начиная от приема статистики, заканчивая рассмотрением писем, жалоб и т.д. По сути своей, это как тумблер переключить. Это все реализуемо - у нас есть понимание с комиссией. Вы видели, что Игорь Пашко (глава Нацкомфинуслуг – ИФ) выступал за «сплит», понимая, что это требование времени, и искусственное разделение финансового рынка на двух регуляторов уже стало тормозить рынок и его развитие.

Мы планируем в ближайшие дни встречи с комиссией, чтобы сформировать команду, представленную обеими сторонами, которая будет одновременно работать на двух «территориях». На подразделения НБУ будут возложены подобные функции комиссии. С точки зрения технической передачи это, в принципе, просто, но глубина процессов, необходимая компетенция - здесь все намного сложнее. Задача - качественно это выстроить.

Поэтому мы рассчитываем, что сборная команда будет работать и на территории Нацбанка, где для нас будет крайне важна компетенция ребят из комиссии, и на территории комиссии, чтобы сотрудники НБУ оценили объем и глубину забираемой функции, и потом совместно все пришли с предложением, как нам правильно организовать работу.

Это все красиво звучит, но потом директор департамента комиссии проигрывает ваш конкурс, не попадает к вам на работу и начинает саботировать все эти красивые планы, договоренности и таблицы. Не говоря уже о недобросовестных участниках рынка, которые попытаются использовать этот переходный период в своих целях…

Такой риск существует всегда, и не только в случае таких революционных реформ, как «сплит». Смотрите, трансформацию в Национальном банке мы начали практически с 2015 года и еще ее не закончили. Эта реформа имела несколько уровней и этапов, и продолжается до сих пор, потому что где-то происходит автоматизация, где-то мы меняем подходы, где-то мы их гармонизируем – то есть у нас все время происходит внутренняя трансформация. Есть ситуации, когда даже в существующей структуре кто-то саботирует внутренний подход, потому что, например, ему кажется, что снижается роль подразделения или что-то в этом роде. Но, как показывает практика, прогрессивные вещи все равно побеждают.

Что касается сотрудников комиссии, то, конечно, их компетенции регулирования небанковского финансового сектора у нас нет, и мы откровенно это признаем. Да, мы изучали мировой опыт, знакомы с тем, как работают компании за рубежом. Особенно, когда мы поменяли подходы к лицензированию финансовых учреждений, которые курирует Нацбанк в сегменте переводов, платежей и т.д. Какую-то экспертизу мы получили, но она не сравнима с той, которая есть у комиссии. Поэтому мы очень рассчитываем на то, что специалисты из комиссии перейдут к нам, ведь мы все равно будем создавать дополнительные рабочие места, будем привлекать людей.

Мало того, мы рассчитываем, что совместная проектная группа поможет нам правильно прописать функции, которые надо создавать и которых у нас не было, поможет создавать новые подразделения и расширять уже существующие. Например, у нас есть функция юридической поддержки, но компетенции этого рынка там нет. Значит, это будет какое-то новое подразделение в рамках данной функции. Пока мы не знаем, будет ли это управление или другое подразделение, но очевидно, что оно будет, и что людей надо набирать.

Как будет происходить процесс набора новых сотрудников, и будут ли иметь приоритет сотрудники Нацкомфинуслуг?

У нас правило: директора департаментов и начальники управлений отбираются на открытом конкурсе. Люди, годами работавшие над регулированием этого рынка, априори имеют преимущества, потому что больше понимают эту функцию изнутри и ее потребности. Но есть случаи, когда побеждают кандидатуры извне. Открытый конкурс – это еще и вопрос миссионерства, чтобы все было прозрачно и открыто. И даже в не совсем стандартном случае передачи функции от комиссии в Нацбанк мы от нашего правила отступать не будем.

Что касается других должностей, которые находятся под директорами департаментов и начальниками управлений, то там необязательно должен быть открытый конкурс. Там, безусловно, есть собеседование, работает наше подразделение персонала, потому что для нас очень важны компетенции профессиональные - без них совсем никуда. Но не менее важны ценностные характеристики. Очень важно, чтобы люди разделяли ценности той организации, в которую они приходят работать, нашу миссию, наши стратегические цели, наше понимание того, как должен двигаться рынок. Как показывает практика, это не менее важно, чем профессиональная компетенция, которую можно получить, перенять опыт, научиться. Для нас важно, чтобы весь наш коллектив работал как одно целое.

По сравнению с предыдущим законопроектом, в новом законе о «сплите», который был принят, полномочия Нацбанка все же уменьшены: вы не получили тех регуляций, которые имеете на банковском рынке. Насколько это может быть серьезной проблемой, и насколько это было компромиссом для принятия закона?

На самом деле мы не видим проблемы, и объясню почему. Во-первых, мы сами согласны с этим. Это было опасение рынка, и мы тоже понимали, что нужно каким-то образом разделить методологию регулирования и само регулирование, так как это не может находиться под одним «зонтиком» внутри Нацбанка: методология и регулирование должны быть отделены от надзора и оверсайта. Это общий принцип, мы к нему движемся, так что это не было компромиссом.

А во-вторых, что касается некоторых вопросов лицензирования и т.д., мы не считаем, что это компромисс. Мы изначально декларировали, что не собираемся ничего менять и ничего делать, пока не заберем функции и не напишем новое законодательство. Потому что законодательство, которое регулирует небанковский финансовый сектор, требует полной перезагрузки, а не просто внесения точечных изменений. Сегодня была встреча с донорами, международными партнерами. Фактически мы уже приступили к работе над новым законодательством. Уже есть проекты, полные или частичные, над которыми работали разные специалисты, привлекая, в том числе, рынок. Но ни один из этих законопроектов не доведен до стадии, когда его можно подавать в парламент.

Как будет проходить процесс подготовки законопроектов?

В течение девяти месяцев абсолютно все законопроекты должны быть разработаны. Что я подразумеваю под словом «все»? Сначала закон о финансовых услугах, который надо полностью обновить в соответствии с новыми требованиями. Это рамочный закон для всего финансового сектора, который должен определять основные принципы, основные сферы и т.д. Далее в соответствии с ним нужно отработать остальное секторальное законодательство и принимать все в комплексе, чтобы не было конфликтных норм, разночтений, нечетких формулировок или разных терминологий. Иначе получится, что законы простые, но будет множество разъяснений.

Но отдельные законопроекты уже внесены в Раду, например, о кредитных союзах?

Мы его в 2018 году не поддержали, поскольку считаем, что вопросы о кредитных союзах, страховом секторе нельзя рассматривать в отрыве от всего финансового сектора. Кроме того, мы хотим какие-то регуляции привести к европейскому законодательству. Мы должны двигаться пропорционально и говорить о создании Фонда гарантирования кредитных союзов, страховых компаний или об участии в действующем Фонде гарантирования. Как и в какой форме - пока не определено. Это комплексная проблема, и было бы хорошо все это в комплексе рассмотреть и принять. Да, пусть мы имели бы какие-то отлагательные нормы, вступающие в силу в какие-то сроки, но тогда мы получили бы «полную картину» и понимали, куда этот рынок будет двигаться, что должен сделать каждый из участников.

Мы встретились с международными организациями - они так же видят эту ситуацию. Каждая из международных организаций готова покрыть определенный сегмент в этом большом проекте: кто-то - страховые компании, кто-то - кредитные союзы и т.д. В ближайшие две недели у нас будет план с четким указанием, кто участвует, что покрывает, какой объем. Так что уже со следующей недели мы планируем встречаться с представителями рынка – отдельно со страховыми компаниями и кредитными союзами. Хотели бы отдельно встретиться также с представителями лизинга и факторинга, ломбардов и других компаний, потому что все они имеют специфику, оказывая те или иные виды финансовых услуг.

На рынке время от времени возникает идея создания мегарегулятора с передачей ему надзорных функций НБУ. Насколько она актуальна сейчас и ваше к ней отношение?

Думаю, на сегодня эта идея преждевременна. Единой какой-то такой модели, принятой в мире, нет. В разных странах консолидация функций регулятора решается по-разному. Кто-то отделяет надзор от Центробанка - от функций монетарной политики - в отдельный блок. У кого-то существуют разные комиссии для разных секторов финрынка. Но после кризиса 2008-2009 годов концентрация функций в одном регуляторе все-таки превалирует, потому что финансовый сектор - это соединяющиеся сосуды. Значит, и подходы к регулированию должны быть одинаковыми, чтобы не возникали дисбалансы и не накапливались риски. Когда все это разделяется между разными регуляторами, эффективно работать невозможно.

Во-первых, разные регуляторы, каждый из которых является независимым, так или иначе имеют свою политику, и очень сложно все это между собой увязывать. Более того, как стало известно всем после кризиса 2008 года, существует прямая связь между монетарной политикой и макрофинансовыми рисками, макропруденциальной политикой и пруденциальным надзором за индивидуальными финансовыми учреждениями. Поэтому, отделяя от Нацбанка функцию надзора, мы оторвем ее от монетарной и макропруденциальной политики, в фокусе которой – системные риски для финсектора в целом. Имея сегодня этот «переходничок», мы макроэкономические прогнозы накладываем на финансовую систему и смотрим, где могут быть рисковые зоны, после чего вырабатываем дополнительные регуляции, и это позволяет увязать все в единый цикл. Если ты это разрываешь, то обеспечить пропорциональное регулирование будет сложно, поскольку на уровне разных регуляторов это всегда сложнее достигается.

Более того, говоря об отделении надзора, многие приводят в пример некоторые европейские страны. Надо понимать, что все эти страны работают в европейском пространстве, и у них есть Европейский центральный банк, который реализует не только общую политику в монетарной и макрофинансовой сфере, но и в сфере надзорной и макропруденциальной. Его деятельность охватывает основные базовые правила и нормативные акты, регуляции. Даже лицензии в большинстве случаев отзывает и выдает де-факто ЕЦБ, а не локальные центробанки. Поэтому просто сказать, что можно взять эту модель и надеть на Украину, наверное, будет неправильно.

Когда мы консолидируем весь небанковский финансовый рынок, регулирование и надзор за ним в НБУ, когда мы сможем имплементировать европейские подходы, тогда обеспечим прозрачность рынка и, имея правильную, актуальную статистику, сможем увидеть существующие дисбалансы, обеспечить правильное поведение на рынке, защиту прав кредиторов и сможем принимать превентивные меры, чтобы избегать финансовых рисков. Тогда сможем посмотреть и оценить правильность наших подходов. Пусть это будет через пять лет, но мы будем видеть, куда движется мир, что подходит для нашей системы, насколько это адаптивно и правильно для Украины.

Такие изменения внедряются для того, чтобы упростить работу рынку. Ведь рынку проще, когда у него один регулятор, а не три. Эти же изменения упрощают и регулятору процесс контроля за рынком. Все это потом влияет на экономику и финансовую инклюзию . Поэтому давайте сделаем то, что запланировали, потом посмотрим, где мы находимся, какова наша система, насколько она качественна и что ей еще надо. Я лично не за постоянный процесс, а за результат. Я хочу понимать, какой результат мы получим, сделав все это. Если результат что-то сильно улучшит - то Ок!

Давайте перейдем к сегментам рынка. Первое, что всех очень беспокоит, не будет ли скрытого перелицензирования, поскольку НБУ имеет право самостоятельно утверждать лицензионные условия?

Не будет. Я уже не знаю, как это донести до рынка, что мы не собираемся этого делать! Более того, даже если в промежутке 9 переходных месяцев появятся новые компании, которые придут на рынок и получат лицензии от комиссии, они все будут действительны. Мы вообще не собираемся проводить ревизию лицензий. Как мы и говорили, у нас лицензионные требования очень простые, они собственно и сегодня действуют. Вопрос насколько они выполняются?

Среди небанковского финансового сектора, наверное, самым проблематичным является прозрачность структуры собственности. Мы пытаемся все время рынку объяснить, что не страшно показать реальных собственников. Мало того, с точки зрения потребителя, чем проще структура собственности, тем он комфортнее себя чувствует, работая с такой организацией. Мы это видим на банковском рынке. Несмотря на то, что конечные бенефициары определены, структуры выглядят по-разному. У обыкновенного потребителя финансовых услуг, который не является гуру во всевозможных построениях структур собственности, трастах и прочих конструкциях, такая запутанность всегда вызывает определенное недоверие: наверное, хотят что-то скрыть. Поэтому компании должны рассматривать прозрачную структуру собственности как свое преимущество.

Предполагаю, что у некоторых финкомпаний есть общие собственники с некоторыми украинскими банками, и они могут бояться того, что попадут в банковскую группу и это наложит определенные дополнительные требования. Во-первых, это не всегда происходит автоматически. Зависит это еще от того, есть ли взаимные операции. Во-вторых, если брать небанковский сектор, то большая его часть – это небольшие финансовые компании и их лицензирование мы планируем либерализовать. Поэтому, мне кажется, им нечего боятся. Мы хотим встретиться с рынком и все новшества закрепить в законопроектах, которые будут разработаны.

Вы бы рекомендовали уже сейчас реальным собственникам войти в состав бенефициаров? Ведь в Нацбанке, наверное, сложнее будет согласовывать изменения в составе акционеров?

Прозрачность - это понимание реального собственника. Но требования к собственникам банков – одни, а небанковских компаний, которые работают за счет собственных средств, – другие. К собственникам банков требования жестче. Это, в первую очередь, серьезные требования к капиталу банков. Мы всегда оцениваем собственника с точки зрения его способности внести минимальный необходимый размер капитала и поддерживать банк в будущем в соответствии с той бизнес-моделью, которая заявлена, а это всегда сложнее.

Для небанковских финансовых учреждений, которые не работают с заемными деньгами физических лиц, требования к капиталу есть только лицензионные: создать предприятие и внести какой-то минимальный капитал. Мало того, этот капитал может быть сформирован заемными средствами.

Оценка финансового состояния собственников производится совершенно по другому принципу. Выдавая лицензии на обмен валют, мы общаемся с менеджерами и собственниками этих компаний. Для них это тоже важно, так как они начинают понимать, что это бизнес, и он должен работать в регуляторном поле и быть эффективным. Ведь собственник тоже не всегда до конца отдает себе отчет, что нужно будет делать, как построить управление этим бизнесом, в том числе, чтобы он был эффективным. Поэтому этого не надо бояться.

Как Нацбанк будет оценивать наличие «футбольных команд» среди собственников страховых компаний?

Прозрачность структуры собственности нужно будет обеспечить. Конечно же, для страховых компаний это будет более принципиальным вопросом, и мы будем более настойчивы в этом желании. Потому что они работают в том или ином виде с привлеченными средствами.

Из опыта корпоративного управления в банках мы видим, как и кто на самом деле принимает решения. И даже не имея возможно прямых документов, подтверждающих кто собственник, мы видим, в чьих интересах те или иные решения принимаются. Рынок у нас, несмотря на большое количество игроков, на самом деле небольшой, поэтому очень многие вещи, даже завуалированные под «футбольную команду», являются прозрачными, известными рынку.

Поэтому здесь все просто. Мы будем работать над тем, чтобы структуры собственности были прозрачными. Все компании имеют время: мы же не говорим, что завтра они должны стать прозрачными, а говорим о том, что есть 9 месяцев переходного периода, а потом, когда наши требования будут уже детализированы, будет еще некий период времени — это сделать. Можно начинать сегодня, можно не ждать. В новом законопроекте будут требования к прозрачной структуре собственности, требования к капиталу. Естественно, есть европейские требования.

Как быстро мы будем адаптировать свое законодательство к европейскому в части требований к капиталу для страховых компаний, мы должны обсудить с рынком. У нас нет цели поставить европейский уровень и огромную часть рынка просто исключить. Наоборот, необходимо постепенно адаптировать всех к европейским требованиям и сделать этот рынок нормальным. Потому что на сегодняшний день потенциал страхового рынка колоссален. Я вспоминаю 2007 год – золотой век страховщиков, когда авто и ипотека давали большое количество договоров и премий. И все это обрушилось, к сожалению, и не переросло в эволюционный путь развития рынка. Тогда импульс был дан банковской системой. А ведь, на самом деле, нормально функционирующий страховой рынок приносит добавленную стоимость всем участникам процесса.

Перспективы у этого рынка колоссальные. Для всех игроков 100% найдется кусок пирога, главное чтобы это была качественная услуга.