Гібридна солідарність ЄС. Післямова до вислання російських дипломатів

На фоні безпрецедентного вислання російських дипломатів більшістю країн-членів ЄС та низки провідних держав світу у зв’язку з отруєнням Сергія Скрипаля дещо поза увагою залишилася реакція офіційного Брюсселя. Даній проблемі було присвячено два засідання європейських інституцій – Ради ЄС (19 березня) та Європейської Ради (22-23 березня), за підсумками яких було прийнято спільні заяви. Тексти обох документів містять досить компромісні формулювання. У заяві Ради ЄС зазначено, що «ЄС вкрай серйозно ставиться до оцінки уряду Великої Британії, що дуже ймовірно відповідальність за отруєння шпигуна Скрипаля несе Російська Федерація», а також, що «ЄС закликає Росію дати відповіді на запитання Великої Британії» попри те, що Москва не надала правдоподібних пояснень у відведений Лондоном термін.

Згідно із заявою Європейської Ради від 22 березня, «вона погоджується з оцінкою уряду Великої Британії, що дуже ймовірно Росія несе відповідальність та немає альтернативних пояснень». Разом з цим, наступний пункт зазначеного документу ставить у залежність від пояснень Росії подальші скоординовані дії держав-членів. Логічно припустити, що подібне формулювання було внесене до спільної заяви за наполяганням саме тих країн-членів ЄС (Австрія, Словенія, Кіпр та Греція), які жодним чином не виявили солідарності з Великою Британією. Крім того, Болгарія, Люксембург, Словаччина, Мальта та Португалія також не вислали російських дипломатів, обмежившись відкликанням послів для консультацій. Всі вони наполягали на наданні чітких доказів щодо причетності Росії до інциденту, не задовольняючись «високою ймовірністю». Дана обставина свідчить як про брак політичної солідарності всередині ЄС, так і про недосконалість спільної зовнішньої та безпекової політики блоку.

Серед держав-членів ЄС не було консенсусу щодо прийняття зобов’язуючого рішення Європейської Ради в питанні вислання дипломатів, тому обмежилися тимчасовим відкликанням власного посла в РФ Маркуса Едерера для консультацій. Натомість штат Постійного представництва РФ при ЄС, який нараховує 57 осіб, залишився незмінним. Не виключено, що серед російських дипломатів при ЄС також є чимало представників спецслужб, а Москва надалі може використовувати цю вразливість ЄС, свідомо надсилаючи туди шпигунів та не переймаючись за їхнє можливе видворення.

Вразливе місце ЄС

Сфера зовнішньої політики від самого початку була слабкою ланкою європейської інтеграції. Вперше про необхідність зміцнення політичного співробітництва між державами-членами заговорили в 70-х рр. ХХ ст., коли на зустрічі країн-членів ЄС у 1972р. в Парижі президент Франції Жорж Помпіду вперше висловив ідею трансформації Європейських співтовариств на Європейський Союз, який володів би міжнародною правосуб’єктністю. У 1974 році було створено Європейську Раду – саміт глав держав та урядів. У 1992 році з прийняттям Маастрихтського договору до інтеграції було залучено сферу зовнішньої політики та безпеки, яка отримала подальший розвиток у Лісабонському договорі від 2009 року. Згідно з цим документом, спільна зовнішня політика та політика безпеки ЄС визначається та реалізується Європейською Радою та Радою ЄС, що діють одностайно. Cпільну зовнішню політику та політику безпеки здійснює Верховний представник ЄС з питань закордонних справ і політики безпеки та держави-члени. У цьому закладено найбільше інституційне протиріччя, коли збережено принцип одностайності, а також паралелізм між дипломатією ЄС та зовнішніми політиками держав-членів. Проте фактично зовнішня політика визначається лідерами великих країн-членів (Німеччини, Франції, Великобританії), а голоси очільників відповідальних європейських інститутів є швидше дорадчими.

(Не)Сполучені Штати Європи

Примітно, що нинішні дискусії про майбутнє ЄС фактично оминають необхідність реформи зовнішньої політики. Серед білих книг Єврокомісії щодо майбутнього ЄС немає окремого документу, присвяченого цій важливій галузі. Натомість, є біла книга про майбутнє європейської оборони. У вересні 2017р. Президент Франції Емануель Макрон не згадав про необхідність реформи дипломатії ЄС у своїй промові щодо майбутнього блоку. Лише у щорічному зверненні «Про стан ЄС» того ж місяця президент Єврокомісії Жан-Клод Юнкер підняв питання оперативності прийняття рішень у сфері зовнішньої політики і безпеки і запропонував замінити принцип одностайності на кваліфіковану більшість. Це свідчить про дві тенденції. По-перше, очільники ЄС не надають зовнішній політиці пріоритетного значення, акцентуючись більшою мірою на питаннях економіки та безпеки. По-друге, вони не розглядають докорінну трансформацію спільної зовнішньої політики та політики безпеки, обмежуючись змінами в існуючих правових рамках. Тобто, зовнішня політика і надалі перебуватиме на міждержавному рівні інтеграції. Це цілком логічно, адже посилення інтеграції у сфері зовнішньої політики безпосередньо залежить від цілісної реформи ЄС у напрямі створення «Сполучених Штатів Європи». Нинішньому формату інтеграції або концепції «багатошвидкісної Європи», яку підтримують Франція та Німеччина, цілком відповідає існуючий статус-кво. Заміна консенсусу на кваліфіковану більшість позитивно відобразиться на оперативності прийняття рішень на рівні ЄС, що є вкрай необхідним з огляду на складну безпекову ситуацію у світі. Такий варіант видається найбільш імовірним.

Однак збереження гібридної конструкції ЄС, коли компетенції здійснюються як на наднаціональному, так і на міждержавному рівнях, дають можливість РФ і надалі експлуатувати ці вразливості. Федеративний ЄС виглядає більш міцним і згуртованим. Крім того, це полегшить і вступ України до блоку, адже позиція наднаціональних органів (Єврокомісії та Європарламенту) завжди більш прихильна, ніж Ради. Однак ця можливість на сьогодні виглядає малоймовірною.    

В’ячеслав Голуб, експерт програм зовнішньої політики Центру Разумкова