Як схрестити їжака і вужа, або Стратегія національної безпеки Дональда Трампа

Перший рік свого правління, який був доволі неоднозначний в сфері зовнішньої політики, адміністрація президента США вирішила закінчити доволі традиційно: 18 грудня була опублікована стратегія національної безпеки (US National Security Strategy). Відповідно до Акту Голдвотера-Ніколса 1986 року президент США зобов’язаний кожного року представляти на розгляд Конгресу США доповідь щодо цієї стратегії. Однак американські президенти із часу прийняття відповідного акту далеко не завжди його дотримувалися. Рональд Рейган, Джордж Буш-старший і Вільям Клінтон намагалися майже кожного року публікувати відповідний документ. Однак за Джорджа Буша-молодшого і Барака Обами стратегії національної безпеки США стали з’являтися значно рідше – у Буша-молодшого в 2002 і 2006 роках, а в Обами в 2010 і 2015 роках. Дональд Трамп в указі від 27 січня 2017 року поставив завдання розробити нову стратегію національної безпеки. Нова адміністрація вважала, що остання редакція стратегії нацбезпеки США, ухвалена за Барака Обами, не відповідає викликам і загрозам, які стоять перед американським урядом.

Перед розробниками нової редакції головного документу в сфері національної безпеки і зовнішньої політики стояло непросте завдання. Автори мали поєднати погляди Дональда Трампа і його головних радників на те, якою має бути американська зовнішня політика. Проте, як відомо, очільник Білого Дому не розділяє значною мірою зовнішньополітичного консенсусу, який панував в Вашингтоні із кінця 1940-х років. Дональд Трамп вважає, що основні загрози для США походять від радикальних терористичних організацій і незаконної міграції, а також від несправедливих торгівельних практик інших держав, що коштує американцям робочих місць і призводить до дефіциту торгівельного балансу. В той же час 45 президент США критично ставиться до існуючої глобальної системи військово-політичних альянсів і необхідності їх утримувати. Також Трамп відомий своїм скепсисом щодо необхідності «експорту» демократії і доцільності участі США в багатосторонніх організаціях і угодах. Як наслідок, протягом 2017 року членам президентської адміністрації часто доводилося неодноразово переконувати очільника Білого Дому змінити свої погляди щодо тих чи інших питань світової політики. Проте навіть і на сьогодні не можна сказати, що Джеймсу Меттісу, Герберту Макмастеру, Джареду Кушнеру чи Рексу Тіллерсону, вдалося повністю впоратися із цим завданням. А тому автори нової редакції стратегії були змушені рахуватися як із революційними поглядами американського президента, так і більш традиційним баченням інтересів, загроз і політики, які сповідує нинішнє оточення Дональда Трампа. І їм це вдалося.

Пошук балансу в поглядах

Вплив нинішнього американського президента досить відчутний у перших двох частинах головного доктринального документу США: «Захист американського народу, країни і американського способу життя» і «Забезпечення процвітання США». До основних загроз для країни було віднесено неконтрольовану міграцію, ісламський тероризм і вразливість кордонів. Саме ці теми домінували в передвиборчих промовах Трампа протягом 2016 року. Також 2017 року Білий дім відзначився трьома указами щодо посилення міграційного режиму, спробами отримати фінансування на проект «Стіна» на кордоні із Мексикою і фактичним знищенням Ісламської Держави в Іраку і Сирії, слідуючи стратегії розробленій адміністрацією Барака Обами. Нова стратегія нацбезпеки обіцяє посилити міграційний режим, забезпечити безпеку кордону США із Мексикою і проводити подальшу боротьбу із різноманітними терористичними організаціями, в тому числі і тими, які спираються на Іслам.

Так само в частині «Забезпечення процвітання США» відчувається, що автори враховували погляди Трампа. Так, у питанні «Відродження національної економіки» ідеться про реалізацію класичних ідей Республіканської партії дерегуляції і зменшення податків, що має стимулювати бізнес-активність. Фактично протягом цього року адміністрація Трампа займалася реалізацією цього курсу. Мова йде про схвалення податкової реформи, якою корпоративні податки були зменшені із 35 до 21%, а також дерегуляцію. Так само в питанні «Забезпечення вільних, справедливих і взаємних торгівельних відносин» чітко відображено те, що турбує нинішнього главу Білого Дому найбільше, – гарантування доступу американським товарам на ринки союзників і партнерів, що має допомогти ліквідувати дефіцит торгівлі, який в 2016 році склав $502,3 млрд. Виправити цю ситуацію має також і захист інтелектуальної власності американських корпорацій, про що йдеться в розділі «Забезпечення і захист інноваційної бази». На сьогодні, як вважає Трамп, американські компанії зазнають значних втрат через недостатній захист інтелектуальної власності. Це відбувається або через змушену передачу ноу-хау за дозвіл зайти на відповідний ринок, або через втрату технологій через кібер-шпигунство або поглинання відповідних технологічних компаній іноземними конкурентами.

Однак із іншого боку нова стратегія національної безпеки відображає пануючий зовнішньополітичний консенсус в США, який спирається на ідею необхідності проводити активну зовнішню політику в глобальних масштабах. На практиці це відображається в задекларованій необхідності збереження нинішніх військово-політичних альянсів, підтриманні сприятливого балансу сил у ключових регіонах і сприянні поширенню демократії та ринкової економіки. Частина «Поширення американського впливу» дає зрозуміти про те, що адміністрація Дональда Трампа, попри його передвиборчу риторику, не йтиме на обіцяну зовнішньополітичну революцію. Спадковість зовнішньополітичного консенсусу є перемогою оточення президента, а також сприятиме підтриманню стабільності в світі.

Ключові доктринальні новації

Проте US National Security Strategy сигналізує і про завершення цілої епохи, яка почалася в 1990-х і тривала чверть століття. Протягом цього періоду США разом із союзниками, спираючись на переважаючі силові ресурси, формували новий світовий порядок за рахунок інтеграції колишніх супротивників до існуючої системи. Це мало відбуватися перш за все через приєднання відповідних країн до капіталістичної системи на основі ринкових реформ всередині. У майбутньому ж, як вважали в адміністраціях Клінтона, Буша-молодшого і Обами, така економічна лібералізація мала привести і до політичної лібералізації – закріплення демократії в таких країнах як КНР чи РФ. Однак нова редакція стратегії нацбезпеки США чітко каже, що такий підхід щодо сприяння економічної і політичної лібералізації виявився провальним. Навпаки світ знову, як наголошується в документі, повернувся до протистояння між великими державами. Правда на відміну від періоду Холодної війни мова перш за все йде про спроби РФ і КНР, а також меншою мірою КНДР і Ірану, змінити баланс сил в своїх регіонах. Хоча цікаво, що в документі неодноразово наголошується про те, що Пекін намагається поширити власний вплив не лише в Індійсько-Тихоокеанському регіоні, але і в Європі, Центральній і Південній Азії, Африці і Латинській Америці. Тим самим адміністрація Трампа визнала, що із попередньою стратегією залучення (engagement&enlargement) покінчено, а світ повернувся до протистояння між великими державами після 25 років «геополітичних канікул». В цьому сенсі Білому дому треба віддати належне, оскільки в документі 2015 року на цьому не робили особливого наголосу, не зважаючи на те, що вже тоді відносини США із РФ чи КНР переживали напруження через спроби Москви і Пекіна провести ревізію міжнародного порядку на свою користь.

Так само частина «Підтримання миру через силу», в якій йдеться про інструменти просування національних інтересів, є доволі реалістичною і важливою щонайменше в трьох моментах. Найперше в питаннях військової сили автори стратегії нацбезпеки визнають, що США втрачаютьсвої переваги в військовій царині, які вони мали останні 20 років. КНР і РФ почали активно розгортати відповідні системи озброєння (протикорабельні крилаті і балістичні ракети, системи ППО, системи радіо-електронної боротьби, підводні човни і міни), які в випадку потреби мають ускладнити або унеможливити для США і їх союзників свободу застосовувати силу у критичних регіонах (Балтійське і Чорне моря, Східно-Китайське, Південно-Китайське і Жовте моря). При цьому, нова стратегія визнає, що американські супротивники навчилися просувати свої інтереси використовуючи погрозу або навіть застосовуючи силу таким чином, що це формально може не порушувати норм міжнародного права або бути недостатньо агресивним, щоб викликати відповідну реакцію. Тим самим це є визнання на державному рівні в США так званого феномену «гібридних війн» - практик, до яких активно вдаються РФ і КНР. Тим самим воєнна частина стратегії нацбезпеки є доволі реалістичною.

Слід окремо відзначити щонайменше три протиріччя, які існують між новою стратегією, і тим, як адміністрація Трампа поводила себе на практиці. Позитивом, із одного боку, є те, що дипломатії у вищезгаданому документі не просто виділяється значна увага, але і визнається її важливість поряд із воєнною силою у просуванні американських інтересів. Однак, із іншого боку, реформа Державного департаменту, яку почав Рекс Тіллерсон, а також скорочення бюджету відомства і відставка частини досвідчених дипломатів негативно позначилися на можливостях дипломатичного відомства виконувати покладені функції. При цьому негативні наслідки від цього будуть даватися взнаки іще довго в майбутньому. Інший цікавий дисонанс: адміністрація Трампа в своїй торгівельній політиці поставила за мету модернізацію існуючих домовленостей, дотримання стандартів в сфері інтелектуальної власності, захисту навколишнього середовища і прав робітників. Проте саме ці цілі і ставила на меті угода про Транс-Тихоокеанське партнерство, із якої Дональд Трамп вивів США іще в січні 2017 року. Врешті-решт стратегія нацбезпеки говорить про суверенітет і взаємну повагу до нього, як одну із ключових цінностей, на основі якої Вашингтон буде вибудовувати свої відносини із рештою світу, а з іншого боку мова йде і далі про підтримку поширення демократії і ринкової економіки. На практиці це може викликати конфлікт у відносинах із авторитарними державами, які завжди апелюють до необхідності поваги до їх суверенітету і унікальних політичних і економічних моделей.

Стратегія національної безпеки США і Україна

Україна в новій стратегії національної безпеки США згадується лише раз – в частині, коли мова йде про приклади агресивної політики РФ. Проте головний доктринальний документ США містить щонайменше два важливих сигнали для Києва. Перш за все, РФ хоч і не була названа загрозою для США, однак потрипила до переліку держав-ревізіоністів. Це означає, що американський уряд буде і надалі приймати відповідні кроки для протидії деструктивній політиці Кремля на міжнародній арені. В цих умовах Україна має можливість стати справжнім партнером США. Для прикладу, в документі чітко визнається, що американці мають активно взаємодіяти із державами в протидії деструктивним інформаційним кампаніям.

Однак в Києві не повинні себе тішити ілюзіями, що політика протидії РФ буде повторенням практики Холодної війни у частині отримання свободи дій всередині держави і необмежених ресурсів. На сьогодні США готові витрачати набагато менше в абсолютних показниках на стримування РФ. Бюджет Європейської ініціативи із стримування (European Deterrence Initiative) на 2018 рік складає $4,8 млрд. Цей показник є рекордним, однак поступається десяткам і сотням мільярдів, які витрачалися США у час попереднього протистояння із Кремлем. В цих умовах Україні треба буде постійно доводити Вашингтону чому в умовах невеликих бюджетів для протидії Кремлю американцям вигідніше надати додатково декілька сотень мільйонів доларів Києву чим спрямувати їх на відновлення аеродромів в Центрально-Східній Європі, які використовуватимуться США на випадок великої війни. Іншими словами Україна має бути прогнозованим, надійним і ефективним партнером для того, щоб знайти своє місце в планах США щодо стримування РФ.

Не менш важливою для України є теза про те, що Вашингтон і надалі буде підтримувати держави, які прагнуть провести демократичні і ринкові реформи і стати надійними партнерами американців на міжнародній арені. Тим самим американський уряд не відмовляється повністю від політики сприяння поширенню демократії в світі, що є однозначно позитивом для Києва на фоні передвиборчого скепсису Трампа у цьому питанні. Однак із цим положенням не все так просто. Вашингтон, із одного боку, декларує готовність і далі допомагати таким країнам як Україна матеріально і фінансово. Проте ціллю такої політики, як говорить стратегія нацбезпеки США, є перетворення держав-реципієнтів на самодостатні. Тобто доволі швидко мають бути створені умови, які допомагатимуть тій чи іншій країні залучати інвестиції, а сама країна в ідеалі має стати ринком для експорту американських товарів, а не жити за рахунок допомоги. Як красномовно говориться в документі, США хочуть мати сильних, а не слабких партнерів. Тим самим офіційний Київ має розуміти, що і далі розраховувати на міжурядову іноземну допомогу – провальна стратегія. Єдиним виходом є створення умов для приходу міжнародного капіталу в Україну.

Тому офіційний Київ не повинен себе заспокоювати тим, що США не закриваються в собі і не залишать Україну сам на сам російською агресивною політикою. Україні для того, щоб повністю реалізувати всі можливості, які відкриває американська стратегія нацбезпеки, необхідно буде і далі виконувати своє «домашнє завдання».

Що далі?

Реакція на головний доктринальний документ серед американської експертної спільноти коливається від стримано позитивної до критичної. Із одного боку, відзначається, що стратегія значно не відрізняється від попередніх документів щодо бачення місця і ролі США на міжнародній арені. З іншого, критики говорили, що документ відображає більше бачення радників самого Трампа, чим очільника Білого Дому. Як наслідок, існують сумніви щодо того, як на практиці нинішній уряд буде слідувати цьому документу. І це загальна проблема всіх доктринальних документів – наскільки автори зможуть реалізувати прописані цілі і наміри на практиці. Іншими словами, інтрига нової Стратегії національної безпеки США в тому, скільки адміністрації Трампа загалом вдасться реалізувати задекларовані цілі і наміри. Хоча слід віддати належне авторам стратегії – вона вийшла і справді лаконічною, однак ємною по суті і змісту.

Микола Бєлєсков, заступник директора Інституту світової політики для «Главкома»