Заповіт міністерства-монстра. Що не так із законопроєктом про відновлення?

Уже після відставки віцепрем’єра Олександра Кубракова Мінінфраструктури оприлюднило проєкт закону «Про засади відновлення України». Розробником документа вказана «робоча група з напрацювання законодавчих ініціатив щодо відновлення України». Але, по суті, цей законопроєкт є продовженням політики старої команди міністерства, яка всю свою каденцію лобіювала скандальну містобудівну реформу (5655), що вигідна забудовникам. В обхід президента, який не підписує цю ініціативу вже другий рік, лобісти вирішили йти через Кабмін. Так з’явилася урядова постанова-клон закону 5655, яку намагалися протягнути з голосу і яка отримала негативні висновки НАЗК. І ось цей новий законопроєкт «Про засади віновлення…» – ще один захід тих же лобістів, тільки з іншого входу.

Окрема роль у законопроєкті відведена електронній системі Dream. Цю систему автори позиціонують як «єдине вікно» проєктів відбудови, яке «дозволить відстежити махінації». Але чи це так?

Dream лише як мрія про контроль

Фіксовані та ринкові ціни в кошторисах на будівництві – не запобігають корупції. Щоб антикорупціонери нічого не помітили, завищуватимуть не ціни… а кількість матеріалів. Так виявити корупцію важче і для цього треба проєкт будівництва. А де його взяти?

За законом він має бути публічним у Єдиній державній електронній системі в сфері будівництва. Але за чотири роки (!) жодного такого документу не оприлюднили. Уряд вважає, що для цього має бути погодження власника авторських прав. Закон це не передбачає. Так от проєкт «Про засади відновлення України» таке свавілля пропонує легалізувати – і це відгомін 5655.

У проєкт можуть закладатися і зайві витрати. Достатньо завищити наслідки руйнувань. Скажімо, школа потребує відновлення на 15%, а за документами вона – напівзруйнована.

Зароблять на «різниці руйнувань», а не на ціні на матеріали. Ніякий Dream тут не допоможе. Така ж ситуація з ремонтом доріг, де можуть закласти арматури більше, а палі довші ніж потрібно за нормативами. А ціна буде ринкова. Але які будуть реально матеріали і їхня кількість? Це ж класика: «мармур та граніт в проєкті – палиці і пінопласт в реальності».

Dream виявить лише корупцію, яку не приховують, хоча у ЗМІ  це «єдине вікно» позиціонують як дієвий інструмент, який має підсилити новий проєкт профільного міністерства.

А щоб виявити те, що намагалися приховати, треба не «мрійлива», а реальна система контролю будівництва шляхом регулярних перевірок на місцях.

У будівництві перевірка значних видів робіт можлива лише тоді, коли так звані приховані роботи в середині конструкції ще не закрили. Велику корупцію не побачиш у електронній системі. І от чому.

Як організована корупція?

«Чиновники вирішили вкрасти на Prozorro із завищеною ціною і забезпечили виграш «свого» – це дуже спрощене уявлення про схеми. Щоб так було, треба провести дві інші публічні закупівлі, переможці яких мають гарантовано погодитися на бюджетний дерибан далі.

Спочатку мають пройти торги для розробки проєкту, де має перемогти проєктувальник, що закладе завищену ціну. Потім будуть торги для проведення експертизи проєкту. І тут обов’язково має виграти експертна організація, що закриє очі на завищену ціну. Але і це ще не все.

Для запуску схеми треба, щоб Держінспекція з питань архітектури та містобудування (ДІАМ), яка нібито має нульову толерантність до корупції, «не помітила» порушень.

Саме вона відповідає за великі проєкти будівництва і має право при видачі дозволів перевіряти дотримання державних будівельних норм в тому числі щодо правильності складання кошторисів. Наразі частина невеликих проєктів будівництва в рамках децентралізації потрапила під контроль місцевого самоврядування, але за «експериментом» Мінвідновлення  все що будується за публічні кошти має контролювати лише Держінспекція.

Схеми із завищенням ціни були і є. Якщо так відбувається, то це означає, що роками є співпраця замовників держбудівництва, проєктувальників, експертів та Держінспекції. Інакше цього б не було. 

Насправді інші схеми дуже схожі. У них додається лише контроль з боку авторського та технічного нагляду під час будівництва. А держархбудконтроль здійснює та ж таки Держінспекція. Авторський нагляд пов’язаний із проєктувальником, що вже був у попередній схемі. А робота з технаглядом нічим принципово не відрізняється від роботи з іншими учасниками будівництва. Тобто що завищення ціни на матеріали,  що махінації з кількістю та якістю матеріалів під час будівництва – це схеми однакового рівня складності. А нічого крім завищення ціни на матеріали Dream вже не побачить.

Відбудова – це і відновлення зруйнованого житла. Українці, які втратили житло, отримають сертифікати на квартири. Dream як «єдине вікно» будівництво житла за сертифікатами не побачить. Тут взагалі не буде фінансового контролю, тому з’являється можливість для ще однієї схеми.

 Якщо в проєкт, який буде в Dream, закладуть зайві роботи та матеріали (а їх система не виявить), то далі це можуть використати для зведення житла за сертифікатами. Це може бути сусідній будмайданчик. Виходить, що за ресурси, закладені у проєкт Dream, збудують ще й житло, яке приватні забудовники продадуть за сертифікати. І хтось на цьому заробить, а «єдине вікно, яке дозволяє відстежити махінації» цього не побачить.

Яка ж ситуація з контролем на різних етапах будівництва і що змінюють «реформатори»?

Проєктна документація, експертиза та дозвіл на будівництво

Правила для відбудови мали б напрацьовувати профільне міністерство, Агенція з розвитку та профільний комітет з питань організації держвлади, місцевого саомврядування та регіонального розвитку, який очолює голова «Слуг народу» Олена Шуляк, авторка містобудівної «реформи».

Взимку відбулася подія «Діалог із ринком», де керівництво Держагентства відновлення та Шуляк зустрілися із забудовниками. Головна тема: послуги з проєктування, експертизи проєктів та технічного обстеження.

І Шуляк, і очільник Агентства Мустафа Найєм, і його заступники, наголошували, що саме якість проєктної документації є найбільшою проблемою в процесі відбудови. Як йшлося вище, саме проєктна документація може бути джерелом схем.

Чи існує можливість швидко мінімізувати тут ризики?

Держінспекція має право при видачі дозволу на будівництво перевіряти подані документи на відповідність вимогам законодавства (Закон «Про регулювання містобудівної діяльності»). Але є нюанс: це лише право (!). Не обов’язок (бо дискреційні повноваження).

Саме уряд мав би деталізувати постановою, що саме та як зобов’язана перевірити Держінспекція перш ніж видати дозвіл. А готувати такий проєкт урядової постанови – це функція… Мінінфраструктури, яке очолював… Кубраков. А він натомість грався в урядові «експерименти».

Корупційні ризики так і не усунули і залишили це все на розсуд пересічних інспекторів. А достатньо було встановити в порядок видачі дозволів обов’язок перевіряти дотримання вимог нормативів при розробці проєкту та проведенні його експертизи. «Зайвого тиску на бізнес під час війни» не буде – достатньо зазначити, що подібна перевірка обов’язкова лише при будівництві за публічні кошти.

Шуляк та Кубраков постійно переконують громадян у професійності працівників Держінспекції. Чому їх так і не зобов’язали за кілька років проводити перевірки?

До речі, про необхідність змін йдеться і у Антикорупційній стратегії, яка передбачає обов’язкові перевірки документації, що подаються для отримання дозволів, і відповідальності за неналежне здійснення такої перевірки посадовцем. Але головне тут принципова зміна системи контролю з боку правоохоронців на даному етапі будівництва в процесі відбудови.

Зараз інспектори Держінспекції можуть закривати очі на порушення, закладені в проєкт. Якщо вони не зобов’язані це контролювати, то нема навіть покарання за злочинну недбалість. Якби це був обов’язок – це перейшло б в підслідність НАБУ, бо мова йде про дуже велику вартість предмета злочину. А це суттєво знизить корупційні ризики зловживань на початковому етапі запуску будівництва.

Проте, замість підсилення контролю на законодавчому рівні, владою заплановано його повне скасування. «Реформатори» придумали, що дозвіл має видаватися «автоматично» по факту наявності проєкту та експертизи з позитивним висновком. При цьому, рівень автоматизації перевірки і блокування у разі виявлення порушень навіть зменшується у порівнянні з тим, що є. А питання, що наразі ще перевіряє Держінспекція, за містобудівною «реформою» мають перевіряти експертні організації, до яких є низка питань.

Що робить Агентство відновлення?

Перший заступник голови Агентства Андрій Івко представив єдину методику проведення тендерів на відбудову цивільних об’єктів, що є частиною великого проєкту зі стандартизації всіх закупівель обласних служб.

Вона передбачає і правильні речі: конкурентні процедури, публікацію в тендері всієї доступної та важливої інформації, оприлюднений договір та всі додатки включно з договірною ціною. А щоб не було «заточок» під своїх, Агентство встановлює критерій оцінки пропозицій – 100% ціна без нецінових критеріїв.

Західних партнерів легко переконати в антикорупційності роботи інституції, демонструючи прозорість публічних закупівель. Але давайте подивимось, як ці тендери проводять.

Візьмемо останню значну закупівлю проєктування. У Prozorro зараз це «Розробка проєктної документації для палацу культури в Бородняці».

Тут договір та завдання на проєктування передбачають два в одному: і розроблення проекту, і проведення його експертизи, де замовником буде проєктувальник.

За законом, таке поєднання проектування та експертизи в одній закупівлі дозволено. Але якщо мова йде про відновлення без корупції, та ще і за принципом «краще ніж було», покладання на проектувальника права на замовлення експертизи – шалений корупційний ризик.

На відміну від замовника будівництва за публічні кошти, проектувальник не повинен проводити публічну закупівлю для обрання експертної організації. І мова не про банальну економію бюджетних коштів, а про ручний вибір організації, що гарантовано зробить позитивний висновок проекту незалежно від кількості порушень.

Тобто, Агентство відновлення нищить один із механізмів контролю.

Проте, головне в тендерному механізмі запобігання корупції інше: теоретично неможливо запобігти корупції, якщо критерієм перемоги закупівлі проектування, експертизи, авторського та технічного нагляду є мінімальна ціна.

Будівництво об’єкта – це цілісний процес із багатьох складових. Розкрадання грошей відбувається не на закупівлі перерахованих вище робіт та послуг, а завдяки результатам їх виконання.

Якщо мова йде про запобігання корупції, то в першу чергу слід враховувати таке: недобропорядний проектувальник, експерт чи інженер намагатиметься виграти торги не заради оплати з бюджету, а задля можливості отримати хабар за свою роботу при побудові корупційної схеми розкрадання коштів безпосередньо на будівництві. Він завжди може просто демпінгувати на торгах, щоб обійти порядних конкурентів. Бо вони не розраховують на хабарі і не можуть опустити ціну нижче собівартості.

Без зміни законодавства про публічні закупівлі, неможливо забезпечити відбудову без корупції. Економія пари відсотків загального кошторису будівництва на проектуванні, експертизі і подальшому нагляді, створює передумови для організації безпечних та надійних схем з розкрадання десятків відсотків публічних коштів.

Варто нагадати, що Україна в Угоді про асоціацію з ЄС взяла на себе зобов’язання імплементувати директиву Європарламенту та Ради про держзакупівлі, що встановлює окремі вимоги зокрема для архітектурних послуг. Вона передбачає проведення процедури архітектурного конкурсу для відбору найкращого проєкту у разі вартості будівництва понад 230 млн грн (за поточним курсом). І договір на проектування має укладатися не з тим архітектором, хто готовий робити дешевше, а з автором найкращого і найбільш економічно вигідного проекту.

Чи врятують прозорі торги на стадії відбору підрядника?

Порядний підрядник – це запорука відсутності схем. Але чесні торги допоможуть лише тоді, коли планують вкрасти на завищеній вартості матеріалів. Якщо ж крастимуть на зайвих роботах чи на якості матеріалів, то свої підрядники демпінгуватимуть і виграють. Відсутність належного контролю на будівництві – це так само шлях до схем.

Якщо прибирати дискримінаційні тендерні вимоги, але закривати очі на недоліки в частині проектування та контролю, то це призведе лише до зміни основних корупційних схем. За завищеною ціною буде вже неякісне будівництво. Відбудова стане дешевшою, але те що за вимогами має простояти 100 років, почне сипатися вже років через 10-20.

На будівництві за якість всього відповідає замовник та підрядник. Усе має відповідати нормам, що контролює авторський та технічний нагляд. І всіх цих суб’єктів контролює Державний архбудконтроль.

Роль замовника одна з ключових. Коли влада будує об’єкт, а бюджетні кошти розкрадаються, посадовці не можуть розводити руками. Суми тут колосальні і має працювати НАБУ.

Насправді обов’язки замовника в законі треба деталізувати. Але замість цього законопроєкт «Про засади відновлення» взагалі прибирає навіть такі його обов’язки, як забезпечення будівництва відповідно до проєкту та з якісних матеріалів. «Реформатори» залишили лише обов’язки наймати ліцензованого підрядника та сертифікований авторський та технічний нагляд.

Донорам скажуть, що корупція подолана. Чиновники ні до чого. Це все  «погані приватні виконавці робіт». А НАБУ буде за бортом контролю відбудови.

Авторський нагляд пов’язаний із проектуванням, що активно задіяно в корупційних схемах. Тому і реально контролювати в таких випадках він не буде. А проєкт Мінінфраструктури пропонує, щоб цей нагляд міг призначатися не автором проєкту, а власником майнових прав на проектну документацію.

Це призведе до ситуації, коли відповідальності не несе ані автор проєкту, ані архітектор, що здійснює авторський нагляд. Перший заклав можливості для корупції в документацію, але він не буде мати жодного відношення до наступних порушень на будівництві. А другий просто зобов’язаний контролювати виконання готового проєкту і не несе відповідальності за зроблені в проєкті помилки.

Існуюча система технічного нагляду також не здатна вирішити проблему, про що вже згадувалося вище.

З державним архбудконтролем ситуація ще гірша.            

За встановленими Кабміном критеріями, навіть найбільші об’єкти будівництва відносяться до середнього ступеню ризику і планові перевірки на них не можуть призначатися частіше, ніж один раз на три роки. Тобто будівництво може завершитися швидше. Отже тут мають бути випадкові позапланові перевірки.

Але всі перевірки припинилися відразу після початку «Великого будівництва» у 2020 році.

Тоді уряд Шмигаля задля «боротьби з корупцією» їх заборонив, а коли з’явилася Держінспекція перевірки заборонили під час війни. Рахункова палата сигналізує про цю проблему.

Мораторії на перевірки вводилися і раніше (наприклад, у 2014 році), але тоді забороняли перевірки лише приватного будівництва, а контроль за будівництвом державних та комунальних замовників навпаки посилювався.

І от законодавча ініціатива Кубракова реагує на це, але своєрідно. В «експерименті» пропонують послабити вцілілі залишки контролю. Якщо зараз громадськість може зафіксувати порушення на будмайданчику і тоді за їх зверненням Держінспекція має підстави для позапланової перевірки, то це хочуть прибрати.

Чи виявлять порушення під час прийняття в експлуатацію?

Видаючи сертифікат готовності до експлуатації, Держінспекція засвідчує, що об’єкт відповідає проєкту. Але обов’язку перевіряти цю відповідність  нема. Цю проблему з дискреційними повноваженнями мав вирішити уряд. Але так не сталося.

Уряд передбачив лише контроль наявності документів згідно з чек-листом. Про контроль якості будівництва тут не йдеться. Це як доцифровізаційний аналог Dream. Можна гортати документи і дивитися на картинку. Але перевірити, на скільки реально побудоване відповідає документам – зась!

Так було не завжди. Інспектора мали право перевіряти все ретельно до... старту «Великого будівництва»!

Велике будівництво – це, як і відбудова, – великі гроші. Тож належний контроль, як і підслідність НАБУ, владі тут ні до чого.

Dream без BIM – гроші на вітер

Для розуміння намірів влади на відбудову, не менш важливо, чого в законі про відбудову немає. Неможливо цифровізувати відновлення, якщо немає цифровізації самого будівництва, яке базується на ВІМ-технології.

За даними EU BIM Task Group, використання ВІМ-проєктування (BIM – скорочено Вuilding Information Modeling-технологій) призводить до економії від 10 до 20% витрат на будівництво, забезпечуючи не лише економію, але і суттєве прискорення будівництва завдяки автоматизації в організації. У деяких європейських країнах, ВІМ вже визначений як обов’язковий при будівництві за публічні кошти, а інші поступово на нього переходять.

У нас це дасть додатковий антикорупційний ефект, бо це, по-перше, дозволяє автоматизувати процес експертизи проектів і усунути нині ризики проєктних махінацій. По-друге, переводить контроль за станом будівництва зовсім на інший рівень прозорості.

І частина проєктних організацій в Україні давно використовує ВІМ, бо це вимоги західних приватних інвесторів для контролю за їхініми інвестиціями.

У нас введення цієї технології – це обіцянка. Уряд затвердив Концепцію впровадження і відповідний проєкт чекає на розгляд у парламенті вже кілька років. Але на паузу його поставив комітет Шуляк, яка підтримує цифровізацію на словах.

Знімок екрану з сайту партії «Слуга народу»

Висновки невтішні

Законодавчі зміни, які активно просувало Мінінфраструктури під керівництвом нещодавно знятого віцепрем’єра – це не про боротьбу з корупцією при відновленні, а про перебудову корупційних схем на більш безпечні та приховані від занадто допитливих очей. І системі Dream в цьому процесі відведена роль не антикорупційної мрії, а марева перед очима громадськості та західних партнерів.