Децентралізація чи диктатура? Яку Україну бачить президент Зеленський

Минулої п’ятниці стало відомо, що президент Володимир Зеленський подав до Верховної Ради законопроєкт про внесення змін до Конституції щодо децентралізації. Але сам його текст з’явився лише на початку цього тижня. Враховуючи, що відбулося це після недавньої зустрічі «нормандської четвірки», головна інтрига полягала в тому, чи буде міститись в проєкті згадка про особливий статус нині окупованих територій. Її там нема, проте є інші резонансні норми, проти яких вже виступила опозиція.

Історія з децентралізацію вариться давно. Відповідний законопроєкт вже вносився в парламент за минулого президента Петра Порошенка в 2015 році – він якраз і містив суперечливу норму щодо внесення до Конституції положення про окремий закон, який би регулював особливості здійснення місцевого самоврядування в окремих районах Донецької і Луганської областей. Власне, через цю норму далі, ніж спрямування законопроєкту до Конституційного суду, справа не дійшла. Триста голосів в такому варіанті проєкт Порошенка просто б не набрав. Але у Зеленського вірять, що він буде більш успішним в цьому напрямку.

Що пропонується

Тож як виглядає Зе-децентралізація? В її рамках остаточно ліквідовуються райони, які були присутні в проєкті Порошенка – нижньою ланкою стануть об’єднані громади, які будуть об’єднані в округи. З округів в свою чергу буде складатись область. Обласні ради залишатимуться, замість райрад будуть створюватись окружні. Голови рад будуть підлягати регулярній ротації не менше, ніж раз на рік.

Найбільші претензії викликає запровадження інституту префектів, які замінять нинішніх голів обладміністрацій та будуть призначатись президентом за поданням уряду. Насправді процедура призначення префектів замість губернаторів, які мали стати «государевим оком» на місцях, передбачалась і попереднім законопроєктом про децентралізацію. Проте Зеленський пропонує наділити префектів (а відповідно і президента) царськими повноваженнями, аби вони змогли зупиняти дію актів місцевого самоврядування через їхню можливу невідповідність Конституції та законам. Якщо місцева рада ухвалить акт, який, на думку президента, створює загрозу цілісності України, він за поданням префекта не тільки зможе зупинити його дію, а й відсторонити голову ради та весь її склад, паралельно звернувшись до Конституційного суду. Противники цієї норми вважають, що такі широкі повноваження центру лише загальмують подальшу децентралізацію. При цьому в законопроєкті передбачено, що правовий статус Києва та Севастополя визначається окремим законом, але відсутня згадка про те, що ці міста матимуть нинішній спеціальний статус.

Окрім «зради» з драконівськими повноваженнями префектів, в законопроєкті є один мутний пункт, який дозволить Верховній Раді визначати окремими законами «адміністративно-територіальний устрій, правовий статус адміністративно-територіальних одиниць». Цю норму можна трактувати як надання Верховній Раді можливості простою більшістю наділяти території статусами автономії (той самий «особливий статус ОРДЛО», якого нібито в законі нема). Також президентським законопроєктом планується прибрати з Конституції кількість і назви областей. Завершиться реформа децентралізації має до 1 березня 2021 року.

«Схоже на Путіна»

Цікаво, що ще до оприлюднення тексту законопроєкту російські ЗМІ з посиланням на джерела на Банковій повідомили, що він не надає «ДНР» та «ЛНР» особливих привілеїв та фактично прирівнює ці території до інших українських регіонів. Проте поки що якихось алармістських реакцій з Кремля не пролунало. Тільки прессекретар Володимира Путіна Дмитро Пєсков абстрактно висловився в ключі, що цей документ треба уважно проаналізувати з точки зору відповідності Мінським домовленостям та «формулі Штайнмаєра». Проте швидко проаналізували проєкт в «ДНР»: тамошнє «МЗС» заявило, що законопроєкт суперечить «Мінську» та залишає Києву можливість позбавляти регіони особливого статусу в будь-який момент. Більш того, законопроєкт Зеленського назвали навіть більш жорстким, ніж його попередника.

Російські журналісти припускають, що запропоновані зміни може підтримати партія Петра Порошенка, бо нібито продовжується почата ним справа. Але якраз депутати «Європейської солідарності» – серед найактивніших критиків президентського законопроєкту.

«Президент у законі про адмінтерустрій забирає собі функції прокуратури через префектів, скасовує децентралізацію і дозволяє одноосібно по суті федералізувати країну, – заявив Микола Княжицький. – Схоже на дії Путіна після обрання, але цинічніше і жорсткіше». Також депутат звертає увагу на формулювання, згідно з яким префекти будуть здійснювати адміністративний нагляд за додержанням Конституції і законів. Він зазначає, що «адміністративний нагляд» зараз здійснюється лише за колишніми засудженими, і робить висновок про плани перетворення країни в поліцейську державу.

Його колега по фракції «Європейської солідарності» Вікторія Сюмар вважає, що після впровадження «наглядача президента» з такими повноваженнями громади можна закривати: «Це остаточно повертає Україну в президентську модель правління. Ще й доволі. І це точно не місцеве самоврядування, і не Європа».

У фракції «Голос» також вистачає зауважень до законопроєкту. Їх перераховує «Главкому» перший заступник голови комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Роман Лозинський. Він зазначає, що вилучення з Конституції переліку областей «слуги» пояснюють тим, що такий перелік є тільки в федеративних країнах. Але визнаючи недовіру до децентралізації на місцях, депутат застерігає від породження нових міфів – зокрема, потенційної можливості ліквідувати або об’єднувати області, яка витікає з законопроєкту. «Незрозуміло також, які будуть повноваження у окружних рад, які фактично замінять районні, – каже Лозинський. – Особливо слід проаналізувати статтю, якою президенту дають можливість тимчасово припиняти повноваження голів громад. І це лише частина питань, які виникають».

Колега Лозинського по комітету Альона Шкрум з «Батьківщини» особливо зауважує на інституті префектів, який був і в «децентралізації за версією Порошенка»: «Є велика суперечка, чи префекти будуть лише наглядачами, чи вони зможуть впливати на рішення місцевого самоврядування і зловживати своїми повноваженнями. В запропонованому варіанті префект спрямовує президенту подання не тільки на скасування рішень ради, а і її розпуск. Але тоді треба чітко прописувати в Конституції, в яких саме випадках це може бути, що таке призупинення акту, скільки днів воно може тривати… При Порошенку ми намагалися знайти компромісну форму – що префект призупиняє рішення місцевої ради, одночасно подаючи до суду, і той протягом п’яти днів вирішує, чи воно відповідає закону. А тут такого нема».

У «Слузі народу», само собою, вважають президентський проєкт «дуже збалансованим». Голова партії Олександр Корнієнко розраховує цього пленарного тижня проголосувати за його направлення до Конституційного суду – орієнтовно це планується зробити в п’ятницю. «Слуги» розраховують, що суд надасть свій висновок ще протягом поточної сесії, яка завершується в кінці січня. Це дасть можливість проголосувати його в першому читанні ще в січні простою більшістю, а на наступній сесії – трьомастами голосами в цілому. Монобільшості для зміни Конституції не вистачить, тож президентській команді доведеться іти на компроміси.

Павло Вуєць, «Главком»