Микола Капітоненко: Розмови про те, що Росія розвалиться, а в нас настане щастя, - поганий шлях

29 січня 2018 року Мінфін США презентував доповідь про російських високопосадовців та бізнесменів, які мають тісний зв'язок з Кремлем. Передумовою для створення такого досьє став закон «Про протидію супротивникам США за допомогою санкцій», підписаний минулого року президентом Дональдом Трампом. Хоча досьє не матиме прямої юридичної сили, однак його фігуранти ризикують потрапити до санкційного списку США.

З 2014 року Росія постійно зазнає впливу санкцій. Проте змін у політиці Кремля спостерігати не доводиться. Микола Капітоненко, доцент кафедри міжнародних відносин та зовнішньої політики Університету Шевченка, виконавчий директор Центру дослідження міжнародних відносин пояснює, чому економічні заходи не впливають на агресора і чи є вихід з цього тупика.

Чи є випадки, коли санкції зруйнували диктаторський режим?

Я одразу можу згадати випадки, коли санкції зміцнили диктаторські режими. Наприклад, санкції проти Куби, проти режиму Саддама Хусейна в Іраку, проти КНДР та Ірану. В усіх цих випадках санкції полягали в підриві режиму.  Однак завдяки санкціям створився ефект згуртування всередині держави. Тобто режими використовують санкції, як додатковий інструмент посилення підтримки.

Я не можу одразу навести приклади, коли санкції спричинили зміну режиму. Втім, дуже важко методологічно визначити, де діють санкції, а де щось інше.

Бувають комплексні ситуації, коли одночасно має місце і дія санкцій, і зміна мотивацій, ризиків та переваг внутрішньої політичної еліти. Тому, коли відбуваються зміни, ми не можемо це приписувати тільки санкціям. Тобто санкції були лише одними з інструментів. Багато складних методичних питань, які підштовхують до висновку, що санкції – це дуже непростий інструмент. Їхню ефективність важко оцінити. Однак очевидно, що вона нижча, ніж ми очікуємо.

Справа в тому, що санкції ефективні проти демократичних держав, в середині яких є кілька альтернативних еліт, і вони між собою борються. За допомогою санкцій можна позбавити частину еліти підтримки населення, щоб вона програла наступні вибори. Тоді  до влади приходить інша політична сила. В такій ситуації санкції ефективні. А якщо режим авторитарний чи тоталітарний, то верхівці байдуже скільки населення її підтримує. Адже утримання влади залежить від інших факторів.

Є дві моделі, які пояснюють дію санкцій. Перша базується на сприйнятті держави як унітарного раціонального актора, що намагається максимізувати свої прибутки та мінімізувати ризики. Тому такий актор, як приміром Росія, своїми діями намагається чогось досягнути й готовий заплатити за це певну ціну. За допомогою санкцій ціна збільшується. Якщо актор раціональний, то в якийсь момент він відмовиться від рішення, ціна якого занадто висока.  

Інша модель набагато ближче до реалій. За допомогою санкцій намагаються вплинути на боротьбу між елітами, інститутами та суспільними групами у конкретній державі.  Ми багато розмовляємо про те, що завдяки санкціям олігархи чи оточення Путіна, відчуваючи якісь втрати, влаштують заколот чи намагатимуться тиснути на президента, щоб він змінив політику. Ось це розуміння санкцій за  другою моделлю.

«Нам не потрібно жити в ілюзіях, що санкції вводяться для того, аби зробити Україну сильнішою»

Ви зазначили, що санкції ефективні щодо демократичних країн. Але про те, що Росія демократична держава сьогодні свідчить хіба що запис у її Конституції. Насправді  ж, РФ - авторитарна країна, яка скочується в диктатуру. Отже, всі санкції США, ЄС, Японії, Канади неефективні?

Звісно, санкції - це не панацея. Вони не допоможуть нам повернути Крим, припинити війну на Донбасі чи змусити Росію піти на інші поступки. Вони просто змінюють середовище й роблять його кращим для нас і менш сприятливим для Росії. Потрібно чітко розуміти, що санкції – це тимчасовий інструмент. Адже рано чи пізно від них відмовляться. Вони дуже рідко приносили успіх. Ми кожні півроку вмовляємо американців та європейців подовжити санкції проти Росії. Однак ми маємо чітко розуміти, для чого це нам, які саме санкції потрібні.

Наприклад, санкції, які обмежують технологічні можливості Росії видобувати нафту. Вони довгостроково б’ють по інтересах Кремля. Однак потрібно розуміти: як би санкції не послаблювали Росію, ми не наздоженемо її в силовому потенціалі. Нам потрібно діяти з розумінням того, що Україна в 10 разів слабша за РФ у військовому відношенні. Проте сьогодні ті ж санкції можуть створити ефект зростання ціни на нафту. Тому що держави, побоюючись того, що в майбутньому нафти буде менше, вже сьогодні готові платити за неї більше. Нас влаштовують такі санкції чи ні? Чи хочемо ми їхнього посилення, знаючи, що в майбутньому Росія заплатить більше, але сьогодні стане сильнішою, адже нафта буде дорожчати?  Я боюся, що в нас мало хто ставить перед собою такі складні запитання. Ми звикли до простих рішень й до того,  що санкції – це чорне і біле. Це не так.

Держави, які вводять санкції переслідують власні інтереси. Тобто нам не потрібно жити в ілюзіях, що санкції вводяться для того, аби зробити Україну сильнішою чи щоб забезпечити перемогу в конфлікті з Росією. Європейці та американці роблять це з метою послаблення РФ та зменшення її здатності кинути виклик і їхнім інтересам. Тому санкції триватимуть доти, доки це відповідатиме інтересам Європи та США.

Є ряд обставин, які роблять санкції більш ефективними. Одна з них - це широка коаліція: коли держави, які вводять санкції, діють одностайно. Задля цього адміністрація Обами свого часу багато уваги приділяла тому, щоб діяти синхронно з європейцями. Навіть була готова до того, щоб санкції були меншими за обсягом, але вводилися одночасно. Зберегти цю єдність для американців та європейців дуже важливо.

Однак слабке місце такого методу полягає в тому, що санкційний режим залежить від трьох десятків країн, плюс США, Канада та Японія. Узгодити їх - складна зовнішньополітична задача. Також варто зазначити, що ефективними бувають санкції, які вводяться проти малої економіки. Російська ж економіка велика, тому шансів на успіх менше.

На скільки нам потрібно впадати в ейфорію від «крелівського досьє», складеного Мінфіном США?

Ми сподіваємося, що тиск на оточення Путіна призведе до зміни політики РФ. Це навряд чи відбудеться. Оскільки в режимі, який побудований в Росії, оточення повністю залежить від лідера. Ці санкції можуть завдати удару по інтересах конкретних олігархів, економічних агентів Росії, можуть створити економічні проблеми в національному масштабі. Однак вони не здатні спричинити такий тиск, щоб РФ змінила свою зовнішню політику.

Та навіть з урахуванням можливих загроз, Росія залишається привабливим ринком та торговельним партнером. Тому ми бачимо, що багато європейських держав виступають проти продовження режиму санкцій, шукають приводу, щоб зняти їх. Ця тенденція буде зберігатися.

Той, хто вводить санкції, несе прямі збитки теж.

Санкції - це відповідальне рішення, за яке платять держави, в тому числі і ті, які вводять ці санкції. Вони готові втратити економічно. Але тут для Росії погана новина в тому, що в такій взаємозалежності більше втрачає слабший партнер. Тому, до речі, Україна обережно вводить антиросійські санкції сама, бо ми втрачаємо більше, ніж Росія від розриву економічних зв’язків. Так само і Росія, виступаючи більш слабким партнером щодо США і ЄС.

Та я вважаю, що нам взагалі треба змінювати державну позицію щодо антиросійських санкцій.

В який бік?

По-перше, в бік більшого прагматизму. Ми повинні дати собі відповідь на запитання про те, навіщо та хто їх вводить? Які інтереси наших союзників стоять за цими санкціями? Що ми будемо робити, якщо ці інтереси зникнуть з порядку денного, і які аргументи ми шукатимемо для того, щоб вони продовжили санкції не в умовах, коли їм це вигідно, а коли це вигідно тільки нам?

І знову ж таки треба постійно бути готовими до того, що санкції можуть бути зняті. Нам потрібна стратегія відносин з Росією за умов, коли антиросійських санкцій немає. Вона буде працювати і в умовах, коли антиросійські санкції є. А якщо в нас не буде такої стратегії, то санкції нам не допоможуть.

Потрібно визначити, де ми втрачати готові, де ні, де це критично послабить наші окремі галузі промисловості. Там, де ми готові заплатити ціну, треба санкції вводити.

Що стосується економічних наслідків. Фактично зараз є дві ключові цифри, пов’язані із режимом санкцій проти Росії: мінус 35% російського валового національного продукту за роки санкційного режиму, і падіння курсу рубля відносно долара вдвічі. Це те, чим російська економіка сьогодні відрізняється від тієї, якою вона була на початку 2014 року. Але знову ж таки, якщо подивитися кореляцію на цьому періоді, ми можемо побачити, що ці коливання викликані скоріше коливаннями цін на нафту, ніж введенням в дію нових санкцій чи збереження старих. Тобто швидше за все та економічна ціна, яку Росія платить сьогодні, це не ціна, сформована санкціями. Якщо відновиться зростання ціни енергоносіїв, то російська економіка відновить свої позиції.

Ще один факт. Перші санкції проти Росії були введені до того, як була оформлена анексія Криму (17 березня 2014 року США вперше ввели санкції проти РФ щодо російських можновладців. До американській санкцій у цей же день долучився ЄС. 20 березня в стінах російського парламенту відбулася легалізація анексії Криму – Главком). Тобто вони не зупинили Путіна від цього рішення. І вже тоді це стало сигналом, що так просто працювати, як нам цього хотілося, санкції не будуть. 

Є приклади держав, які десятиліттями знаходилися під санкціями. Можливо, вони швидше розвивалися б без санкцій. Але не відбувалося якихось кардинальних змін, повалення режимів, революцій і тому подібного. Тому, будуючи свої відносини з Росією, нам краще виходити із найгіршого сценарію розвитку подій, бо ми після 2014 року виходимо з найкращого. Можна було чути лише розмови про те, як розвалиться Росія, і в нас настане щастя. Це поганий шлях. Краще спиратися на те, що Росія пристосується до режиму санкцій. Вона зазнає певних втрат, вона випала з десятки найбільших економік світу. Але це не перешкоджає мілітаризації, а рівень життя зберігається на вищому, ніж у нас рівні. І очікувати серйозних змін не варто.

«Проблема в тому, що будь-яка людина, яка прийде після Путіна, буде проводити схожу політику»

На вашу думку, що може вплинути на Путіна, якщо не санкції?

Проблема в тому, що будь-яка людина, яка прийде після Путіна, буде проводити схожу політику, яка вже стає частиною культури Росії. За великим рахунком Путін хоче одного: переписати правила гри в світовій політиці і стати лідером на пострадянському просторі. Для нас тут проблема в тому, що доведеться жертвувати власною незалежністю та державністю. Тому один шлях – постійна боротьба. Інший шлях – шукати якийсь компроміс. Але в нас це слово настільне непопулярне, й стільки негативних конотацій стосовно нього, що дуже важко вести якусь змістовну дискусію з цього приводу. Якщо компроміс розуміти абстрактно, то є інтереси Росії, а є наші, серед яких може бути: збереження незалежності, вступ до НАТО та ЄС, повернення Криму і т.д. Якщо множини інтересів перетинаються, можна домовлятися про те, на яких умовах далі жити сусідам. Якщо ж цього немає, то конфлікт буде в тому стані, в якому він є сьогодні.

Повертаючись до питання про «Кремлівську доповідь» Міністерства Фінансів США. Під можливий удар попаде найближче оточення Путіна. Чого очікувати, якщо це таки відбудеться? 

Коротка відповідь – нічого не зміниться і слідкувати не варто, бо попередні події не приводили до зміни російської політики. Москва буде пристосовуватися до нової ситуації. У цій ситуації важливо не хто конкретно потрапить у цей список, а те, що це змінить очікування серед росіян. І в довгостроковій перспективі може призвести до зміни сприйняття ними дійсності.

До речі, американці і європейці дуже ефективно використовують таку властивість санкцій, коли ефективним є не стільки їх введення, скільки погроза ними.  Треба отримати максимум користі з цього тиску і потім вводити санкції. І тоді кожен наступний їхній рівень інша сторона сприймає як більш імовірний, що несе після себе шкоду, і починає сприймати їх більш серйозно.

Та якщо ставити за мету демократизацію Росії, то чого тільки не пробували американці і європейці протягом пострадянської історії: і гроші давали, і розвивали громадянське суспільство, і демократичні партії будували, але результату немає. Від санкцій результату буде ще менше. З огляду на історію, змінити характер цього режиму не вдасться. Але за допомогою санкцій можна досягти інших цілей: можна послабити Росію, поставити у слабку позицію в діалозі з усіма іншими державами, і вже тоді використовувати це в своїх цілях  та інтересах. Але, на жаль, я не думаю, що до цих цілей та інтересів буде дотична Україна.  

Наталія Малиновська, Анна Скалій, Анастасія Пилипейко, «Главком»