Нардепи «зламали» скандальний Реєстр корупціонерів: усі вийдуть на волю

У вівторок, 17 червня, Верховна Рада екстерном – одночасно за основу та в цілому – ухвалила законопроєкт, який дозволяє з полегшенням зітхнути тисячам українських громадян, що були помічені у корупційних правопорушеннях.

Зокрема, в проголосованому законопроєкті №13271-1 «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу, Кримінального процесуального кодексу та інших законодавчих актів щодо підвищення відповідальності за корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення» прибирається така неоднозначна норма як пожиттєве перебування в Єдиному державному реєстрі корупціонерів. Якщо законопроєкт Олександра Ткаченка зі «Слуги народу» (адвоката з Одеси, не плутати з ексміністром культури) та ще десятка парламентарів підпише президент, клеймо корупціонера матиме чіткі часові рамки.

Верховна Рада проголосувала за те, аби внести зміни до статті 59 закону «Про запобігання корупції», яка стосується зберігання відомостей у Єдиному державному реєстрі осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення. Депутати вважають, що це зберігання треба обмежити такими строками:

• для адміністративних правопорушень – передбаченими статтею 39 Кодексу про адміністративні правопорушення (один рік),
•  для кримінальних правопорушень – статтею 89 Кримінального кодексу (від одного до восьми років в залежності від тяжкості злочину).

«Такий підхід дозволяє уникнути довічної стигматизації за одноразові або незначні порушення, відкриваючи можливості для повернення до повноцінного професійного і суспільного життя після спливу встановлених законом строків», – наполягають автори законопроєкту. І у них є серйозні аргументи: нардепи посилаються на рішення Європейського суду з прав людини у справі «Ситник проти України», в якому суд вказав на порушення права на повагу до приватного життя та зазначив, що безстрокове зберігання відомостей в Реєстрі корупціонерів «порушує вимогу пропорційності досягнення заявленої законної мети».

Так, з державою судився саме Артем Ситник – перший директор Національного антикорупційного бюро та ексзаступник голови НАЗК. Протягом останніх років його перебування в НАБУ статусного антикорупціонера регулярно підколювали та нагадували, що він сам перебуває в Реєстрі корупціонерів.

Ситник потрапив туди, в принципі, через дрібницю за корупційними мірками: у 2019 році йому інкримінувалося те, що він за чужий кошт відпочивав у мисливському господарстві на Рівненщині. Суд визнав чинного на той момент голову НАБУ винним у порушенні закону щодо отримання подарунків та виписав смішний штраф у 3400 грн. Але цього рішення було достатньо, аби Ситник потрапив на своєрідну «дошку ганьби»: НАЗК внесло його до Реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення. Ситник назвав рішення необґрунтованим та подав до ЄСПЛ скарги на порушення його права на справедливий судовий розгляд (пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини) та права на повагу до приватного та сімейного життя (стаття 8 Конвенції). У квітні цього року суд постановив, що такі порушення дійсно мали місце та зазначив, що внесення прізвища Ситника до Реєстру корупціонерів «кинуло тінь на його добре ім’я» та «підірвало довіру до всіх його професійних зусиль чи досягнень».

Наклікай корупціонера

Реєстр, куди людина включається після притягнення до відповідальності за корупційне чи пов’язане з корупцією правопорушення, запрацював ще у 2011 році. Спочатку він перебував під патронатом Міністерства юстиції, і його функціонал лишав бажати кращого. Ситуація змінилася у 2019 році, коли цей проєкт передали на адміністрування НАЗК. Реєстр запрацював вже на повну, став дуже зручним для користувачів. Знайти інформацію про осіб, що колись були помічені у корупційних правопорушеннях, можна у кілька кліків. Але кого точно не тішить такий технічний прогрес – так це тих, хто, власне, потрапив у цю базу.

Наразі в реєстрі – більше 55 тис. записів. А якщо рахувати період з лютого 2019 року, коли ним стало опікуватися НАЗК, – близько 31,5 тис. Причому «більш легких» адміністративних правопорушень майже удвічі більше, ніж кримінальних.

Серед адміністративних правопорушень, через які особи потрапляють до реєстру, – наприклад, несвоєчасне подання декларацій, неповідомлення про наявність у неї конфлікту інтересів, невиконання приписів НАЗК, порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків тощо. У таких випадках цілком можливо обійтися невеликим штрафом, але при цьому бути записаним у список  корупціонерів разом з засудженими за більш серйозні кримінальні статті.

Наприклад, за ними до реєстру потрапляють засуджені через хабар, підкуп; привласнення та розтрату майна; зловживання владою або службовим становищем; самовільне привласнення владних повноважень; підроблення документів та печаток тощо.

Показово, що найбільш розповсюдженням порушенням, яке фіксується в реєстрі, є несвоєчасне подання декларації. А це точно не та провина, яка асоціюється в масовій уяві з корупційним злочином. Окрема історія – категорія дисциплінарних правопорушень, коли людина може потрапити до реєстру навіть без рішення суду, а на підставі наказу роботодавця. Сюди входять і те ж саме несвоєчасне подання декларацій, подання в них недостовірних відомостей, наявність конфлікту інтересів, відхід від етичних норм поведінки. Від тих же адміністративних проступків дисциплінарні відрізняються тим, що роботодавець не може штрафувати порушника, проте може виписувати йому догани та звільняти.      

Якщо подивитися на регіональний розріз, то найбільша кількість справ потрапила до реєстру не з Києва, а з Львівської області. 

Варто зробити ремарку: «Реєстр корупціонерів» – це досі ходовий, але застарілий термін. Ще у 2023 році НАЗК змінила цю назву на більш нейтральну – «Реєстр порушників».

Проте його фігурантам від цього легше не стало. «Тавро» корупціонера обмежує у великому спектрі прав: від заборони участі у публічних закупівлях до проблем з працевлаштуванням на державну службу і просування кар’єрними сходинками. Та навіть поза державним сектором статус «порушника-корупціонера» може викликати питання у потенційного роботодавця чи бізнес-партнера.

Тож обмеження у часі цього обтяжливого і на сьогодні пожиттєвого статусу – абсолютно адекватна ініціатива. У НАЗК її не тільки підтримують, а й задумуються над тим, аби скоротити кількість підстав для внесення у реєстр.

Керівник Управління проведення спеціальних перевірок та контролю своєчасності подання декларацій НАЗК Олександр Шульга в інтерв’ю «Главкому» розповідає: на що конкретно вплине доленосне рішення депутатів та чому нинішній підхід до роботи Реєстру порушників в цілому треба змінювати.

Важливий момент: розмова відбувалася до того, як нардепи вирішили ухвалити проєкт одразу за основу та в цілому. Деякі свої пропозиції НАЗК сподівалося пролобіювати перед розглядом у другому читанні, але депутати такої можливості не надали. Але ці прогалини в законопроєкті, які відмітили не тільки в агентстві, а й в Науково-експертному управлінні Ради, рано чи пізно таки доведеться заповнювати. 

Олександр Шульга: Якщо ти в реєстрі – значить корупціонер, деталі нікого не цікавлять

У Реєстрі порушників на цей момент майже 55 тис. записів – і адміністративних, і дисциплінарних, і кримінальних справ. Чи є у НАЗК складнощі з веденням такого великого масиву даних?

З технічної точки зору – збереження даних, забезпечення доступу до них і забезпечення функціоналу, який дозволяє оперувати даними реєстру, – проблем немає. Є виклики, пов'язані з обміном первинними даними.

Аби дані потрапили до реєстру, необхідно, щоб вони були передані до НАЗК як адміністратора. Основне джерело цих даних – суди, а точніше Реєстр судових рішень. Коли особа притягається до кримінальної чи адміністративної відповідальності, Державна судова адміністрація передає нам електронні копії рішень суду, які набрали законної сили. Нещодавно ми створили канал для автоматизованого обміну даними між Реєстром судових рішень і Реєстром порушників.

Проблеми з цим обміном є: дуже багато залежить від правильності заповнення картки судового рішення під час її створення, визначення категорійності справи та зазначення дати набрання законної сили. За це відповідають працівники суду. Буває, справа по суті була корупційною, а її позначили як якусь іншу категорію та/або не вказали дату набрання законної сили. Тоді дані щодо особи можуть до нашого реєстру не потрапити.

Нещодавно був випадок з одним вироком, коли дії посадовця були кваліфіковані і за статтею Кримінального кодексу, що передбачає відповідальність і за вчинення злочинів у сфері національної безпеки, і за вчинення корупційного правопорушення. І в суді ця справа було промаркована як злочин щодо національної безпеки, а не як корупційне правопорушення. Довелося з’ясовувати це з НАБУ та Державною судовою адміністрацією, доки дані про посадовця не опинилися в нашому реєстрі. 

Ми також самостійно можемо знаходити рішення в загальному Реєстрі судових рішень, перевіряти їх і зв'язуватися з судовою адміністрацією, аби додати його до нашого реєстру. А от коли мова йде про дисциплінарні стягнення, обов'язок надання інформації покладається безпосередньо на орган, який їх наклав.

Може бути таке, що людина була засуджена за адміністративною статтею, а потім – за кримінальною. Умовно кажучи, щодо однієї людини в Реєстрі судових рішень може бути два та більше судових рішень у різних справах. Як буде рахуватися граничний термін перебування такої особи в Реєстрі порушників – за найбільш тривалим терміном?

У такому випадку, коли цей закон запрацює, строк зберігання даних  щодо адміністративного правопорушення в реєстрі буде коротшим, ніж кримінального і вони вилучатимуться з нього раніше. Але дані про особу залишатимуться в реєстрі, доки не мине строк зберігання даних про притягнення до кримінальної відповідальності. Якщо у особи є кілька вироків у кримінальних справах, то вона буде в реєстрі, доки не мине строк зберігання даних за останнім з них.

Представники НАЗК були залучені до обговорення законопроєкту 13271-1 на Антикорупційному комітеті Верховної Ради. Через категоричну позицію агентства, зокрема, вдалося вилучити з нього норми щодо обмеження моніторингу способу життя. Чи депутати дослухалися до всіх ваших пропозицій щодо Реєстру порушників?

Перш за все, хочу наголосити: НАЗК підтримує депутатську ініціативу, спрямовану на усунення окремих недоліків в адмініструванні Реєстру порушників, і вдячне народним депутатам за увагу до цієї теми. Водночас ми бачимо необхідність деякої деталізації депутатських пропозицій конкретно щодо статті 59 закону «Про запобігання корупції», яка стосується Реєстру порушників.

«Деталізація» – це більше технічні моменти чи концептуальні? Так Науково-експертне управління Ради звернуло увагу, що поза увагою авторів законопроєкту лишилися ті, хто вчинив дисциплінарні правопорушення.  

Це скоріше технічні пропозиції, але їх врахування є важливим для уникнення проблем, пов’язаних із практичним застосуванням Закону в новій редакції. У нас є питання щодо, власне, строку зберігання даних в реєстрі. Законопроєкт посилається на Кодекс про адміністративні правопорушення (КУпАП) та Кримінальний кодекс. У статті 39 КУпАП йдеться про те, що особа вважається такою, що не притягалася до відповідальності, через рік після відбуття стягнення. Однак, наприклад, закон «Про державну службу» забороняє призначати на посаду особу, яка вчинила корупційне правопорушення, протягом трьох років. З цієї точки зору, доцільніше було б встановити строк зберігання даних у три роки, а не один.

Друге питання – у законопроєкті не визначений строк зберігання даних про осіб, які вчинили дисциплінарні проступки. Якщо його не визначити, то виходить, що ці дані ніколи не будуть вилучатись. Для дисциплінарної відповідальності немає таких чітких критеріїв для визначення строків зберігання даних в реєстрі як зняття чи погашення судимості у кримінальному праві. Суспільна небезпека дисциплінарного проступку є меншою, ніж адміністративного та кримінального, і логічно, що строк зберігання даних має бути меншим. Або ж, можливо, варто взагалі не включати ці дані до реєстру.

По-перше, дисциплінарне порушення – це дуже делікатний інструмент, де важко виключити ризик необ'єктивного переслідування. По-друге, спектр таких порушень дуже широкий: від суто технічного порушення обов’язків, визначених законом «Про запобігання корупції» (наприклад, хтось не передав вчасно корпоративні права в управління протягом якогось часу з моменту призначення на посаду) до порушення правил етичної поведінки, які можуть взагалі не містити корупційної складової чи корупційних ризиків. Такі порушення є явно нерівноцінними адміністративним та кримінальним правопорушенням, і є питання, наскільки доцільно їх усі залишати в одному реєстрі. А згідно з цим законопроєктом, таких порушників взагалі ніколи не будуть вилучати з Реєстру порушників.

Науково-експертне управління також звертає увагу, що в законопроєкті врегульовується тільки термін перебування у реєстрі осіб, у яких погашена судимість. Водночас нічого не сказано про зняття судимості, яке може статися до закінчення строків, зазначених у ст. 89 Кримінального Кодексу.

Так, ми також звернули на це увагу та запропонували відповідну редакцію парламенту. Крім того, ми пропонуємо зафіксувати чіткий строк обов’язкового перебування людини в реєстрі (наприклад, п'ять років), бо поняття погашення/зняття судимості дуже гнучке і залежить від багатьох обставин. Покарання з урахуванням тяжкості злочину бувають різні. Комусь буде призначено покарання у вигляді штрафу, комусь – у вигляді позбавлення волі, а комусь – у вигляді позбавлення волі, але зі звільненням від відбування покарання з випробуванням.

Відлік строку для погашення судимості в більшості випадків починається з моменту відбуття покарання. Тривалість покарання за цими статтями – від року до восьми. Тобто мінімальний строк зберігання даних про вчинення корупційного кримінального правопорушення може становити один рік. А це менше, ніж нами пропонується для зберігання даних про адміністративне правопорушення.

Прийняття законопроєкту потребуватиме залучення для надання даних для реєстру не тільки Державної судової адміністрації, яка адмініструє Реєстр судових рішень, а й Державної кримінально-виконавчої служби, на яку покладається виконання кримінальних покарань. Інший варіант – покладати обов’язок надавати дані для вилучення з реєстру на особу, притягнуту до відповідальності. Усе це ускладнює адміністрування.

Які реальні наслідки для тих, хто перебуває у Реєстрі порушників? Бо, окрім формально прописаних в законі санкцій, є і суб’єктивне ставлення до людей з такою строчкою в біографії.

Прямі наслідки перебування в цьому реєстрі прописані лише в законі «Про публічні закупівлі». Там зазначено, що замовник відмовляє в участі у тендері, якщо в реєстрі є відомості про учасника-юридичну особу (а юрособу теж можна притягнути до кримінальної відповідальності за корупцію). У пакеті документів для тендера завжди вимагають витяг з Реєстру порушників.

Щодо інших сфер, то напряму запис у реєстрі не є перешкодою. Але ми розуміємо, що існують неформальні наслідки. Уявіть конкурсну комісію, наприклад, для призначення наглядової ради. Якщо у кандидатів однакові професійні якості, то члени комісії можуть швидко перевірити, чи фігурують їхні прізвища у реєстрі. Формально це не є підставою для відмови, але неформально – так.

Згідно з законом, особа, притягнута до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язане з корупцією, не може бути призначена на посаду державної служби протягом трьох років з моменту набрання законної сили рішенням про накладення адміністративного стягнення. У випадку кримінальної чи адміністративної відповідальності вироком чи постановою суду може бути призначено покарання у вигляді позбавлення особи на певний строк права обіймати певні посади. Проте сам по собі факт притягнення особи до відповідальності, якщо це не визначено законом, не закриває остаточно їй доступ до публічної служби. Але це покладає на особу, яка приймає його на роботу, додаткову відповідальність за прийняте рішення.

У роботодавця є широка дискреція у виборі працівника – тобто вони мають можливість приймати рішення на власний розсуд у рамках закону. Остаточне рішення завжди суб'єктивне і спирається не лише на професійні, а й на репутаційні фактори. І наявність запису в реєстрі – це дуже серйозний чинник, що ускладнює працевлаштування. Той, хто наймає людину, яка перебуває в Реєстрі порушників, розуміє, що до нього потім можуть апелювати, закидаючи, що він взяв на роботу корупціонера.

У цьому реєстрі – кілька десятків тисяч людей, які навряд чи задоволені фактом перебування в ньому. Мабуть, окрім Ситника, багато хто намагався судитися чи пред’являти якісь претензії до НАЗК чи інших органів з цього приводу?

Якщо особа потрапляє до реєстру, вона вживає заходів, щоб звідти зникнути. Але на сьогодні передбачений лише такий механізм: ви не можете вплинути на реєстр, але можете вплинути на факт, який у ньому відображено. Тобто потрібно оскаржувати саме рішення про притягнення до відповідальності – в суді, в апеляції.

Якщо не розуміти та не враховувати всіх наслідків, то можна, в принципі, у випадку з тією ж адміністративкою сплатити невеликий штраф і не оскаржувати факт провини в апеляційному суді. Але якщо людина розуміє, що наслідком буде внесення до Реєстру порушників, то вона вже піде до кінця і буде доводити свою невинуватість.

Разом з тим передбачена можливість виключення з реєстру відомостей про осіб, які брали безпосередню участь у заходах, необхідних для забезпечення оборони України, захисту безпеки населення та інтересів держави і перебували/перебувають у складі Збройних Сил України чи інших військових формувань.

А просто вилучити дані з реєстру, залишивши чинним рішення суду чи наказ про стягнення, – такої опції в законодавстві на сьогодні немає. У судах було досить багато позовів з вимогою вилучити інформацію, не скасовуючи рішення про притягнення до відповідальності. У всіх випадках суди відмовили.

Чи в НАЗК раніше піднімали тему непропорційного покарання, коли в одному реєстрі по сусідству є ті, хто відверто зловживали службовим становищем, збагачуючись на мільйони, і ті, хто просто щось наплутали з деклараціями? Символічно ж, що позов до Європейського суду виграв якраз колишній співробітник НАЗК, причому не пересічний.

У рішенні Європейського суду з прав людини є своя логіка. Взагалі питання непропорційності втручання у права, про яке йде мова у рішенні, може розглядатися у двох аспектах. Перший – те, що відсутні обмеження по терміну зберігання інформації в реєстрі. І другий – перебування там одночасно даних про осіб, які вчинили злочини, адміністративні правопорушення і дисциплінарні проступки. Це ніби урівнює їх в негативній оцінці суспільства. Якщо є в реєстрі – значить корупціонер, а деталі вже нікого не цікавлять.

Чи мало місце порушення правил етики, чи несвоєчасне подання декларації (можливо, людина просто забула і подала її на місяць пізніше), чи отримання величезного хабаря – для реєстру всі вони, так би мовити, на одній планці. Ми, безумовно, будемо над цим питанням працювати і пропонувати зміни до законодавства щодо градації правопорушень за ступенем їхньої суспільної небезпечності. І розглянемо питання, аби частина даних, що на цей момент потрапляє до реєстру, у майбутньому туди не потрапляла.

Павло Вуєць, «Главком»