Сергій Головатий: Венеційська комісія не виявила у законі про освіту порушень, які Угорщина приписувала Україні

Рівно тиждень тому, у понеділок, 11 грудня, Європейська комісія за демократію через право (Венеційська комісія) оприлюднила рішення щодо українського закону про освіту. Суперечки довкола нього тривають від кінця вересня до нині. Сьома «мовна» стаття документу спровокувала жорстку суперечку між Україною і Угорщиною через нібито порушення прав угорської нацменшини на Закарпатті. Схожі претензії прозвучали і з боку Румунії. Вердикт Венеційської комісії мав розсудити сторони конфлікту і дати рецепт подальших дій щодо цього закону.

Що ж трапилось минулого понеділка?

Комісія рекомендує Україні серед іншого покращити викладання української, відтермінувати термін імплементації Закону, а також проконсультуватися з національними меншинами.

У такому вердикті сторони побачили кожен своє - абсолютно протилежне. Міністр закордонних справ Угорщини Петер Сійярто заявив, що з рішення Венеціанської комісії випливає, що до суперечливої статті 7 закону «Про освіту» треба внести зміни. «Угорщина не може підтримувати прагнення України в міжнародній політиці до тих пір, поки не відбудуться зміни», - продовжував ставити ультиматуми міністр. Але Україна трактує висновки Венеційської комісії зовсім по-іншому. Міністр освіти і науки України Лілія Гриневич повідомила, що Україна не має наміру вносити зміни до статті 7 закону Про освіту. Натомість її відомство, враховуючи отримані рекомендації, розробило три моделі освіти для національних меншин. Залежно від мовної групи і середовища, в якому живуть діти, кількість предметів українською і рідною мовами може бути різною. Тобто Київ наполягає, що у висновках Комісії немає прямих настанов внести зміни до суперечливої статті, проте рекомендується «повною мірою використовувати гнучкість…» її формулювання задля забезпечення прав національних меншин.

Аби зрозуміти, що саме містять рекомендації Венеційки і як слід Україні реагувати на них, «Главком» зустрівся із членом цієї комісії Сергієм Головатим. В інтерв’ю «Главкому» відомий правник розповів, чи справді у нашій державі утискають російську мову, як це побачила Венеційська комісія, а також про те, чому оприлюднені висновки цього експертного органу не помирили Угорщину і Україну.

І Україна, і Угорщина абсолютно по-різному трактують висновок Венеційської комісії. Чому так і на чию користь, на вашу думку, цей вердикт?

Не можна ставити питання в площині однозначності трактувань, оскільки це не судове рішення. Висновки Венеційської комісії є документом експертного характеру. Комісія надає оцінювальні та рекомендаційні послуги у галузях конституційного й міжнародного права. Документ, який ми отримали є розлогим, у ньому міститься глибокий та різноплановий аналіз як національного законодавства України, так і в розрізі міжнародних зобов’язань України. У ньому оцінка того, як український закон корелюється із юридичною ситуацією в площині сучасної мовної політики та законодавчою основою, яка, між іншим, включає в себе і конституційні приписи, і посилання на скасований закон Ківалова -Колесніченка. До речі, юридичний статус цього закону й досі не зрозумілий: його скасування парламентом не підписали ні тодішній, ні нинішній спікери, що не вписується в законодавчі вимоги

Сам аналіз включає оцінку принципу функціонування державної мови як мови навчання, порядку застосування мов корінних народів та мов національних меншин у царині освіти, відповідності статті 7 Закону міжнародним та конституційним приписам. І наприкінці документа викладено рекомендації, всі з яких, до речі, є однозначними, конкретними й зрозумілими.

Не всі країни і не завжди дотримуються рекомендацій Комісії. У нашому випадку вони теж не обов’язкові до виконання?

Дуже хибна думка, що в даному конкретному випадку виконання рекомендацій Венеційської комісії не є обов’язковим. Згадайте резолюцію ПАРЄ, ухвалену на її жовтневій сесії, де міститься заклик до української влади повністю виконати рекомендації Венеційської комісії. А ще перед тим, у вересні, наш міністр Клімкін звернувся до Венеційської комісії щодо висновку. Тобто резолюція ПАРЄ щодо України була ухвалена вже тоді, коли було відомо, що Україна має намір надіслати до Комісії ухвалений закон про освіту. Іншими словами, саме з резолюції ПАРЄ випливає, що рекомендації Венеційської комісії є обов’язковими до виконання Україною.

«Венеційська комісія ніколи не стає на чийсь бік»

Глава МЗС Угорщини Петер Сійярто заявив, що тепер Україна має прийняти «правильне рішення» - внести зміни до суперечливої статті 7, а то – й відкликати її. Водночас час глава МЗС України Павло Клімкін рішення Венеційської комісії трактує на користь України, бо Комісія посилила своїми рішеннями позиції державної української мови в освіті. Міністр освіти Лілія Гриневич заявила, що Україна не змінюватиме статтю 7. З цього випливає, що рекомендації Венеційської комісії не допоможуть припинити конфлікт між Україною і Угорщиною?

На все, що Венеційська комісія рекомендує, слід зважати. Саме тому Україна від самого початку заявила, що виконуватиме будь-яке рішення Комісії. Про це говорили і президент Порошенко, і міністр Клімкін. А політичний контекст з боку Угорщини був таким, що вона не зважатиме на висновки Венеційської комісії. Угорська сторона в особі прем’єр-міністра Орбана чітко висловилась, що позиція Венеційської комісії в цьому питанні їх не цікавитиме. У цьому, власне, й проявляються істотна відмінність та протилежність поведінки Києва та Будапешта. Угорщина не дбає про міжнародне право. Вона поводиться так само, як і Путін, себто Росія. Ці дві держави не соромляться демонструвати, що міжнародне право – не для них. Що найперше для них – це егоїстичний інтерес, породжений внутрішньополітичним контекстом. Виходячи з того, що Угорщина далеко наперед заявила, що її абсолютно не цікавить висновок Венеційської комісії, тут наявна негідна поведінка нинішньої угорської влади, яка нехтує своїми міжнародними зобов’язаннями. Бо висновок Венеційської комісії є й для неї є таким, що нехтувати ним Угорщині зась. Натомість вона зайняла егоїстичну, віддалену від вимог міжнародного права позицію. Це те саме, що й ставлення сучасної Росії, котра анексувала Крим, до міжнародного права. Останній в часі доказ: на слова американського посла в Росії про те, що Крим – це Україна, офіціоз Росії реагує болісно (днями посол США у РФ Джон Гантсмен заявив, що Крим є територією України. На своїй сторінці у Facebook заступник голови комітету Ради Федерації з оборони Франц Клінцевич гостро відреагував на цю заяву. «Думаю, що після подібних навмисних заяв Джону Гантсмену буде нелегко працювати в Росії…», - написав Клінцевич – «Главком»). Якщо вже й вести мову про конфлікт, то слід закарбувати: його спричинила не Україна, а сама Угорщина.

Нехай там що б угорська сторона не заявляла, в України натепер є міцне найавторитетніше юридичне підґрунтя для випрацювання своєї лінії поведінки шляхом виконання рекомендацій Венеційської комісії. І я впевнений: ми це зробимо. В Угорщини ж – для заявленої нею такої лінії поведінки будь-якої юридичної підстави катма.    

Щодо вашого запитання, на чий бік стала Венеційська комісія, скажу: ця комісія ніколи не стає на чийсь бік. Вона робить аналіз стосовно відповідності національного закону вимогам міжнародного права універсального чи регіонального рівня. Передовсім – аналізує зміст законів окремої держави на предмет їх узгодженості з Європейськими та ООНівськими конвенціями. В нашому випадку Комісія дослідила статтю 7 закону про освіту під кутом зору зобов’язань України за: статтею 14 Європейської конвенції з людських прав (у пов'язанні зі статтею 2 Першого Додаткового протоколу до неї); статтею 1 Протоколу 12 до ЄКЛП (Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод); статтею Е Європейської соціальної хартії; статтею 26 (клаузула щодо недискримінації); статтею 27 Міжнародного пакту про громадянські й політичні права; статтею 2 Міжнародного пакту про соціальні, культурні й економічні права. З огляду на те, що Україна є стороною двох спеціальних інструментів (договорів) міжнародного права Ради Європи – Рамкової Конвенції щодо захисту національних меншин та Європейської Хартії щодо регіональних або міноритарних мов, то їх було взято за основу аналізу.   

На підставі аналізу Комісія дійшла висновку, що за формулами статті 7 Україна не порушила жоден із вище згаданих документів міжнародного права. В минулому інтерв’ю «Главкому» я вже, власне, наголошував на цьому, передбачаючи, що навряд чи Венеційська комісія виявить які-небудь порушення, позаяк я дуже добре володію матерією цих міжнародних документів. Висновки Комісії з'явилися на тлі заяв Орбана і Сійярто, які голослівно заявляли, що Україна буцімто порушила всі свої міжнародні зобов’язання, в тому числі нібито порушила й Угоду про асоціацію з ЄС. Але Венеційська комісія, проаналізувавши наш закон, геть не виявила порушень, які Україні приписувала Угорщина. Це важливо зазначити в контексті того, що Угорщина вперто твердить про намір блокувати наші євроінтеграційні прагнення. Отже, в площині міжнародного права Висновок Венеційської комісії будь-які претензії до України з боку її сусідів відкинув геть.

Тепер же погляньмо на внутрішній аспект юридичної площини. По-перше, в параграфі 70 Висновку Венеційської комісії зазначено: «Визнаним є, що інструменти міжнародного права щодо захисту мов і меншин залишають за державами певну дискрецію (можливість діяти на власний розсуд – «Главком») в питанні їх імплементації. Направду… Венеційська комісія не бачить жодних симптомів того, що Україна вибрала такий шлях імплементації, який не відповідав би мінімумові стандартів». По-друге, Висновок містить параграфи 73-76, де наголошується на особливій вагомості захисту державної мови: «Питання будівництва Української держави та зміцнення державної мови як однієї з її підвалин є важливими підставами для напрацювання статті 7 Закону про освіту» (параграф 73). Цього разу, посилаючись на один із своїх попередніх висновків, схвалений 2011 року, Комісія ще раз наголосила на тому, що «мету зміцнення статусу української мови як одного з найкритичніших компонентів національної тотожності українського народу та гарантії його національного суверенітету було визнано такою, що перебуває у повній відповідності зі статтею 10 Конституції України» (параграф 74).

Важливо також і те, що Комісія ще раз зазначила: «Леґітимну мету захисту державної мови та її роль як чинника цілісності суспільства також чітко визнано Рамковою конвенцією та Мовною хартією» (параграф 76).

«Комісія вважає абсолютно нормальним поступовий перехід до навчання меншин державною мовою»

Венеційська комісія побачила утиски російської мови в Україні. Принаймні це випливає із оприлюдненого документу: «новий закон не дає ніяких інших рішень для мов, які не є офіційними мовами ЄС, зокрема для російської. Менш сприятливе ставлення до цих мов важко виправдати і тому постає питання дискримінації». Тобто Україна дискримінує російську?

Це питання лежить у площині вітчизняного конституційного права, стосуючись статей 10, 22, 24, 53 Конституції України. Чи стаття 7 забезпечує чіткий і справедливий баланс між посиленням ролі державної мови і захистом мовних прав національних меншин? Комісія проаналізувала це питання під кутом зору можливого зменшення наявного рівня захисту мов нацменшин, дотримання статті 14 відповідної Рамкової конвенції та статті 8 Європейської мовної хартії. Погляньмо на параграф 93 Висновку. В ньому наголошується: «Венеційській Комісії не належить займати тверду позицію в цьому питанні», позаяк «таке перебуває поза межами її мандату». Комісія визнала: «Лише Конституційному Судові України належить оцінити відповідність статті 7 Закону приписам статті 22 Конституції» в питанні, чи має місце «звуження змісту та обсягу існуючих прав». У Комісії немає претензій до того, що стосується обсягу прав корінних народів: кримських татар, кримчаків, караїмів та інших. У неї немає жодних зауважень стосовно того, як виписано статтю 7 стосовно національних меншин, що походять із держав-членів ЄС: Польщі, Румунії, Болгарії, Угорщини тощо. Тобто Комісія вважає абсолютно нормальним поступовий перехід до навчання цих меншин державною мовою, збільшення частки української.

Щодо російської: дійсно, Венеційська комісія зауважила, що статтю 7 Закону про освіту сформульовано так, що, на перший погляд, є підстави говорити про утиски цієї мови. Але водночас Комісія сама ж і пояснює причини ситуації, що склалася стосовно цієї мови історично, вказуючи на специфічне місце російської як найпоширенішої з-поміж «регіональних або міноритарних» мов, котра є «головною мовою спілкування для багатьох осіб, що належать до неросійських меншин»; вона, на відміну від офіційних мов держав-членів ЄС, за статтею 7 Закону є обмеженішою. Проте тут же Комісія визнає: «можна стверджувати, що історична мовна політика, яка протегувала російській мові, та поточний політичний контекст можуть виступати чинниками, що виправдовують такий підхід» (параграф 112). Комісія, висловлюючи розуміння сучасної політики української держави в її ставленні до російської мови, у параграфі 114 Висновку зазначила, що менш сприятливий режим застосування російської мови порівняно з режимом застосування мов Європейського Союзу «порушує можливі питання конституційності в стосунку до статей 10 та 24 Конституції України та не є виправданим у світлі принципу недискримінації, в разі якщо не буде надано більш переконливе обґрунтування» (виділено на прохання Сергія Головатого - «Главком»). Із цього випливає, що Конституційний Суд України має можливості та достатній простір для професійного пошуку «більш переконливого обґрунтування» недискримінаційності статті 7. А він, як відомо, вже відкрив провадження з цього питання за поданням народних депутатів від «Опоблоку».  

Що варто робити Україні? Чекати рішення Конституційного Суду. Якщо він спроможеться надати доволі переконливе обґрунтування підстав для такого підходу України (щодо російської мови зокрема – «Главком»), то ні в кого й ніколи не буде юридичних підстав звинувачувати Україну в порушенні юридичних зобов’язань – що міжнародних, що національних. Простими словами, наразі Україна не зобов’язана змінювати приписи статті 7, а нашому Конституційному Судові доведеться добре попрацювати над цим питанням.

Так у чому різниця між ставленням України до російської і, скажімо, угорської чи румунської у цьому законі?

Наскрізно в документі Венеційської комісії йдеться про «російську етнічну меншину» та мовні права осіб, що до неї належать. Отже, коли міністерство освіти конструюватиме навчальні  програми, щонайперше важливо чітко розмежовувати право осіб на вивчення російської мови як рідної та право навчання російською для осіб, що належать до «російської національної меншини». Тут не йдеться про те так зване «русскоязичноє населєніє», де дехто з нього заявляє, що «говоріт на слобожанском язикє». Отже, на мою думку, опрацьовуючи інструментарій імплементації статті 7 міністерству варто запровадити механізм самоідентифікації осіб, які обстоюють своє право навчатися мовою меншини (приміром, треба, щоб батьки в заявах на навчання своїх дітей мовою відповідної меншини вказували те, що їх дитина належить до такої меншини, в тому числі й до «російської етнічної меншини»). Адже перед міністерством постане завдання належним чином планувати всі необхідні ресурси, в тому числі й фінансові, для забезпечення такого права (кількість шкіл, вчителів, достатність навчального матеріалу тощо). І зрозуміло, що в цифрових величинах виявиться разюче істотна різниця між кількістю «рускоязичного насєлєнія» (більшість якого натепер становлять етнічні українці, тих зросійщених, кому таки доведеться навчатися материнською – українською – мовою) та кількістю тих, хто достеменно належить до «російської етнічної меншини» (кому має бути забезпечено мовні права). Венеційська Комісія визнала, що стаття 7 Закону про освіту є «рамковою». Тому дуже важливо, аби вже в Законі про середню освіту були приписи, завдяки яким можна було б розпочати виконання рекомендацій Венеційської комісії. Адже натепер ще бракує процедур, за якими буде визначено, скільки потрібно шкіл з викладанням тією ж російською, який орган буде це ухвалювати, якими будуть частки дисциплін, що викладатимуться українською та мовою нацменшини тощо.

Ви кажете про те, що Венеційська комісія не засудила Закон про освіту. Однак вона констатує, що за українським Законом про освіту в принципі не можна встановити «точний рівень захисту мовних прав, який він надає нацменшинам та корінним народам». Це є проблемою якості нашого закону?

Я вже зауважував, що статтю 7 Закону визнано «рамковою». Відповідь на ваше питання міститься у параграфі 121 Висновку Комісії, про те, що це – «рамковий законодавчий припис». Ця стаття не розкриває механізмів та моделей її імплементації, що має бути зроблено в Законі про середню освіту та інших нормативних документах. Наголошую: вона не стоїть на перешкоді до реалізації прав нацменшин.

У самих рекомендаціях прямо не йдеться про потребу зміни статті 7 Закону про освіту, натомість Комісія рекомендує в тому числі, наприклад «повною мірою використовувати гнучкість, передбачену пунктом 4 статті 7. З огляду на це, які саме зміни має внести Україна до уже ухваленого закону?

Венеційська комісія наголошує, що для України «є правильним і таким, що заслуговує на схвалення, ставити за мету сприяти зміцненню державної мови та забезпечувати оволодіння нею усіма громадянами держави». Йдеться також про те, що саме такий підхід є «шляхом подолання наявних нерівностей у правах та прискорення більш дієвого об'єднання осіб, що належать до нацменшин, в єдине українське суспільство» (параграф 118). Адже направду і румуни, і угорці зазнають таких нерівностей, не володіючи на належному рівні державною.

Зазначу відверто: це рішення Венеційської комісії далось Україні дуже й дуже нелегко. Його проект був предметом обговорення на двох засіданнях: у четвер – на засіданні підкомісії з прав національних меншин, а в п'ятницю – на пленарному засіданні, коли замість запланованих на це питання 30 хвилин, почавши його розгляд о 12:30, завершили лише о 15:30. У рамках етики, якої має дотримуватись член Венеційської комісії, скажу, що у дискусії ті, хто ставиться до України шовіністично, наполягали на внесенні до проекту документа поправок з вимогами визнати статтю 7 цілком дискримінаційною, вимагаючи її істотної зміни, а то й взагалі її скасування або погодження її нового змісту з урядами сусідніх держав. Утім, Венеційська комісія, ґрунтуючи свою діяльність на засадах об'єктивності та безсторонності, в звичному для неї режимі консенсусу ухвалила те, що маємо тепер.    

Дуже добре, що Венеційська комісія не наполягла на тому, щоб статтю 7 було змінено чи взагалі скасовано. Натомість у висновку йдеться про те, що багато складних чи суперечливих питань, з приводу яких виникли занепокоєння, може бути розв'язано вже досить швидко під час імплементації статті 7 шляхом ухвалення інших нормативних актів – передовсім в рамках Закону про загальну середню освіту.      

У підсумку Венеційська комісія визначила для України сім рекомендацій (параграф 126):

• «ухвалюючи імплементаційне законодавство, повною мірою використати можливості, передбачені частиною 4 статті 7, аби забезпечити достатній рівень навчання офіційними мовами Європейського Союзу – стосовно відповідних меншин»;

• «продовжувати забезпечення достатньої пропорції освіти мовами меншин – на додаток до навчання державною мовою – на рівнях початкової та середньої освіти»;

• «покращити якість навчання державною мовою»;

• «внести зміни до відповідних перехідних положень Закону про освіту з метою надання більше часу для поступовості реформи»;

• «передбачити, що на приватні школи не поширюються нові мовні вимоги – як це передбачено статтею 14 Рамкової конвенції»;

• «в рамках імплементації нового освітнього Закону ввійти в новий діалог з представниками національних меншин та всіма сторонами, що мають інтерес до  питання мови освіти»;

• «гарантувати, що імплементація цього Закону не спричинить небезпеку для збереження культурної спадщини меншин та безперервності освіти мовами меншин у традиційних школах».

За виконанням цих рекомендацій у подальшому будуть пильнувати як зі Страсбурга (сама Венеційська комісія та ПАРЄ), так і з Брюсселя. Але наразі відомо, що міністерство освіти вже розпочало активно діяти заради того, щоб Україна в цьому питанні й надалі зберігала репутацію партнера європейських інституцій, що заслуговує на довір'я.    

Із цього випливає, що наступним законом, який може викликати нову хвилю міждержавної напруги, може стати закон про середню освіту?

Українська держава заявила, що вона дотримуватиметься рекомендацій Венеційської комісії. То ж зачекаймо наступного року, коли цей закон обіцяють ухвалити, та вже тоді будемо з вами бачити його і коментувати.

Михайло Глуховський, «Главком»

Читайте також інтерв`ю члена Венеційської комісії Сергія Головатого: Навчання виключно мовою нацменшин? Такого не допускає жодна країна Європи!