Порушення на мільйони. Що не так з аудитом громад?

У середині квітня Рада національної безпеки і оборони України напрацювала цілий пакет заходів, спрямованих на підтримку децентралізації влади, яка триває з весни 2014 року. Зокрема, низку доручень роздано міністерствам та місцевим державним адміністраціям.

Із того, що впадає у вічі – це проведення аудиту фінансових ресурсів територіальних громад. Тут мусимо зауважити, що останніх сім років державні аудитори досить активно шерстять фінанси громад і виявляють збитки. Певну узагальнену інформацію вдалося одержати «Главкому».

Здобутки аудиторів і думки експертів

Масштабний розмах запущених перевірок показав Південний офіс Держаудитслужби. З 2014 року спеціалісти проаналізували дев’ять бюджетів ОТГ Одеської області і виявили фінансових порушень та недоліків на 272,8 мільйонів гривень! Після аудиторів до двох громад прийшли правоохоронці та завели кримінальні провадження.

(для перегляду натисніть на зображення)

Не менш вражаючі цифри демонструють аудитори Миколаївської області. Вони нарахували 90,2 млн. грн неотриманих доходів і 16,3 млн. грн зайвих витрат під час ревізії бюджетів чотирьох ОТГ. Матеріали досліджень ревізорів лягли в основу однієї кримінальної справи.

(для перегляду натисніть на зображення)

Управління західного офісу Держаудитслужби в Івано-Франківській області повідомило про результати перевірки бюджету Верхнянської сільської об’єднаної тергромади (ОТГ). За підрахунками ревізорів, сума недоотриманих доходів становила майже три мільйони гривень.

Про певну безгосподарність може говорити факт купівлі за бюджетні кошти сонячних панелей, які тривалий час не використовуються за призначенням.

(для перегляду натисніть на зображення)

Крім цього, аудитори зафіксували: посадовці Верхнянської ОТГ не вжили заходів щодо повернення коштів до місцевого бюджету після продажу земельної ділянки несільськогосподарського признання. Як наслідок - упущена вигода в отриманні доходів становить 806 тис. грн.

Крім цього, про значні збитки відрапортували:

• управління Західного офісу Держаудитслужби у Чернівецькій області перевірило сім ОТГ, нарахувало 25,7 млн грн недоотриманих доходів та зайвих витрат;
  (для перегляду натисніть на зображення)

• Східний офіс Держаудитслужби проаналізував бюджети чотирьох ОТГ Дніпропетровської області, загалом виявили численні факти неефективних управлінських рішень, що призвели до недоотримання 6,25 млн грн доходів;
  (для перегляду натисніть на зображення)

• управління Східного офісу Держаудитслужби у Кіровоградській області дослідило бюджет Приютівської селищної ОТГ і виявило там 13,6 млн грн недоотриманих доходів.

(для перегляду натисніть на зображення)

Опитані «Главкомом» експерти радять не поспішати робити категоричні висновки стосовно можливих фінансових втрат територіальних громад.

На думку кандидата економічних наук і фахівця з питань фіскальної децентралізації Віктора Венцеля, при нинішній казначейській системі обслуговування місцевих (і державного) бюджетів суттєво мінімізуються можливості для незаконного використання коштів.

Крім цього, в середньому 71% видатків територіальних громад спрямовується на виплату заробітної плати працівникам бюджетної сфери (в галузях освіти, охорони здоров’я, культури тощо). Тобто, суттєва частина бюджетних коштів спрямовується на оплату праці, що зменшує можливості для фінансування інших статей видатків, вважає спеціаліст.

Експерт швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO і екснардеп VIII скликання Олена Бойко наголощує, що питання контролю держави за використанням ресурсів місцевого самоврядування є занадто чутливим та дискусійним. Адже важливо мати баланс між правом контролю з боку держави та правом громад на самоврядування, відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування.

«Утім у заходах (які ухвалені РНБО і введені в дію указом президента Зеленського – «Главком») не йдеться про контроль за ефективним використанням ресурсів. Однією із задач поставлено «розробити та затвердити методику оцінки рівня спроможності територіальних громад, яка базуватиметься на основі показників фінансової спроможності, у тому числі отриманих з державного бюджету дотацій та субвенцій...». При цьому ефективність використання ресурсів та спроможність у розумінні цього пункту не є тотожним: спроможність є поняттям набагато ширшим. Окрім того, спроможність – це не лише фінансові показники, тому наскільки ефективним стане сам такий моніторинг – час покаже», – сказала Бойко.

Експерт Українського інституту майбутнього Ігор Попов визнає: на першому етапі децентралізації були ситуації, коли в окремих громадах керівники не вміли спланувати фінансову діяльність і клали кошти на депозити, призначали завеликі зарплати, робили інші дивні речі. Але за кілька років, переконаний фахівець, вони набрались досвіду, а після укрупнення громад фінансове планування стало ще якіснішим. Основними джерелами доходу залишаються податок на доходи фізичних осіб та акцизи.

«Передача земель у розпорядження громад має стати головним резервом для нових надходжень. Рентні платежі за ліси чи водні об’єкти не можуть підвищуватися, хоча президентський указ передбачає ревізію ресурсів у кожній громаді, і, можливо, деякі платежі вдасться вивести з тіньового обігу», – додав Попов.

«Міна» від РНБО і «пробуксовка» з Конституцією

Разом з тим, двоє експертів з децентралізації побачили в згаданому президентському указі, яким введено рішення РНБО, нотки неконституційності. На думку директора Інституту розвитку територій Юрія Ганущака, цей документ є нікчемним за визначенням і на нього повинен реагувати Конституційний суд України.

Колишній заступник міністра регіонального розвитку та будівництва часів президентства Ющенка і директор з питань науки та розвитку Інституту громадянського Анатолій Ткачук доповнює думку колеги Ганущака, називаючи все це хаотичним рішенням, яке тягне за собою нові проблеми.

Зокрема, у коментарі «Главкому» експерт проаналізував один із пунктів Указу, який стосується розробки змін до законодавства щодо зарахування частини податку на доходи фізичних осіб до місцевих бюджетів за місцем реєстрації фізичної особи-платника податку.

«Це загроза руйнування системи вирівнювання і створення нових проблем для бізнесу і людей. Наприклад, у Хмельницькому працює купа народу з інших громад, сплачують податок на доходи фізичних осіб у Хмельницькому. Там їздять транспортом, спускають воду в туалетах, продукують сміття. Тепер їхні податки підуть туди, де вони прописані. Але Хмельницький втратить частину надходжень, горизонтальне вирівнювання, яке склалось і показало свою дієвість потрібно буде змінювати, при цьому віддалені громади втратять значні кошти. Бізнес тепер буде змушеним робити розчеплення податку чи податкові служби? Напевне, бізнес тоді це додаткове обтяження. Появиться знову фіктивна прописка?» – припускає Ткачук.

Попри певні нестиковки «на верхах», на місцях все ще сподіваються, що бюджетна децентралізація має вирішити низку завдань. Виконавчий директор асоціації ОТГ Хмельниччини Сергій Яцковський заявив «Главкому», що нині необхідно відшукати достатню кількості фінансових ресурсів, які за своїм впливом зможуть надати повну самостійність та незалежність місцевим бюджетам у структурі бюджетної системи України. А програми розвитку регіонів повинні забезпечуватись фінансовою та ресурсною базою всіх ланок фінансової системи в структурі держави.

«Насправді щодо індикаторів в президентському указі, які доручено розробити, не все так просто. Адже уніфікувати всі громади України дуже важко і в більшості випадків це неможливо аж до того часу, поки держава не розробить єдиний соціально-економічний стандарт. Тобто перелік «червоних ліній», вихід за які дає право реорганізувати громаду. До речі, в Польщі є закон про банкрутство гміни, яким визначені критерії визнання її неспроможною. Нам потрібно щось аналогічне», – зауважив фахівець.

Тим не менше, оптимістичні прогнози щодо завершення реформи децентралізації дав голова Центру політико-правових реформ Ігор Коліушко. У розмові з «Главкомом» він заявив, що, на щастя, влада Зеленського і «Слуг народу» не відмовилася від концепції реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади, яка була затверджена 2014 року. А в деяких моментах навіть посилила її впровадження. Зокрема, «слуги» завершили реформу громад, провели реформу районів, укрупнивши їх втричі (із 490 до 136-ти). Щоправда, по конфігурації окремих областях їх є за що й критикувати, визнав експерт.

«Що треба зараз зробити? Насамперед - необхідно внести зміни до Конституції. Спочатку президент Зеленський у властивій йому манері, ні з ким не радячись, відправив до парламенту відповідний проєкт закону щодо змін до Конституції. У результаті - довелося його відкликати, а коли вдруге запустили до Верховної Ради, то парламентарі зняли його з розгляду, оскільки він виявився сирим», – сказав Коліушко.

За його словами, у лютому 2020 року Зеленський доручив групі народних депутатів розпочати широкі консультації із внесення змін до Основного закону. Обговорення тривало близько пів року на місцях із залученням експертів і науковців. Однак з того часу досі немає напрацьованого кінцевого законопроєкту.

Експерт зазначив, що після місцевих виборів 2020 року треба доводити до логічного завершення саму передачу повноважень: з виконавчих органів влади – органам місцевого самоврядування. Це можна робити винятково через прийняття відповідного законодавства.

Віталій Тараненко, «Главком»