Контроль чи допомога: навіщо Зеленському «кишеньковий» регіональний Конгрес?

На цьому тижні президент гостював у Хмельницькому. В недобудованому Палаці спорту 4 червня відбулося перше засідання Палати місцевих влад Конгресу місцевих та регіональних влад при президентові України (КМРВ). Це об’єднання Офіс президента анонсував ще наприкінці лютого.

Мета зібрання нібито шляхетна – допомогти реформувати місцеве самоврядування, зокрема, домогтися, аби більше податків залишалося у громадах, а не йшло до Центру. Створення подібних Конгресів не передбачене Конституцією, до того ж Конгрес дублює функції організації, яка давно вже створена – Асоціації міст України (АМУ), яку очолює столичний мер Віталій Кличко. До цього була перша, а згодом – і друга спроби «сколупнути» Кличка і з позиції голови КМДА, і голови АМУ. Мотив зрозумілий: Асоціація міст могла б стати майданчиком для потенційного об’єднання мерів під якісь виборчі проєкти. І президентські в тому числі. Тому було вирішено терміново девальвувати роль Асоціації міст України і зайнятись створенням Конгресу. Куди це може призвести?

Чому Конгрес – неконституційний

До Хмельницького завітали окрім глави держави, майже всі топи влади (не вистачало хіба прем’єр-міністра Дениса Шмигаля), але були голова Офісу президента Андрій Єрмак, секретар РНБО Олексій Данілов, а також члени уряду. Офлайн та онлайн долучилися по п’ять представників з кожної області.

Серед учасників – міські голови Івано-Франківська, Тернополя, Дніпра тощо. Але був відсутній міський голова Києва. Усього, як кажуть організатори, долучилися до заходу близько 250 представників громад. Як написав у своїй сторінці у Facbook заступник голови Офісу президента Кирило Тимошенко (він зараз в ОП відповідає за регіональну політику), Конгрес став найбільшим у країні майданчиком для вирішення проблем у регіонах.

Потребу у створенні такого майданчика пояснив коротко президент Володимир Зеленський у своєму вступному слові. Мовляв, Офіс президента отримує численні звернення від громад. Тому ми «розуміємо, де на якому етапі треба допомогти регіонам, треба втручатися», – сказав Зеленський. Він підкреслив, що у реформуванні місцевого самоврядування пройдено лише половину шляху, об’єкти великого будівництва мають бути добудовані. «Попереду масштабна робота… зміни до Конституції щодо адміністративно-територіального устрою, місцевого самоврядування, бюджетного кодексу України», – намагався пояснити глава держави доцільність зібрання у Хмельницькому фактично усього керівництва держави.

Конгрес місцевих та регіональних влад при президентові України був створений указом глави держави наприкінці лютого, а його Положення були затверджені на початку березня.

Згідно із документом, Конгрес є консультативно-дорадчим органом і, як кажуть учасники зібрання, є продовженням подібних органів, які працювали раніше. «Конгрес виріс з Ради регіонального розвитку, яка була в Україні за всіх президентів. Раніше ми збиралися і по 3-4 години обговорювали. Але ефекту від цього було мало, а зараз вирішили переформатувати формат. Одна палата – місцеве самоврядування, тобто ОТГ, районні ради. Друга палата – обладміністрації, обласні ради», – розповів у коментарі «Главкому» міський голова Львова Андрій Садовий, якого було обрано головою Палати місцевих влад вищезгаданого Конгресу.

Президент дійсно має право створювати дорадчі органи, але вони мають відповідати Конституції, а не суперечити їй, кажуть експерти. На думку народного депутата багатьох минулих скликань, відомого конституціоналіста Юрія Ключковського, в даному випадку має місце перевищення повноважень. Більше того, він побачив втручання органу державної влади, яким є президент, у здійснення місцевого самоврядування. «Конгрес не може бути продовженням (Ради регіонального розвитку) тому, що в дорадчі органи при президентові входять ті, кого хоче президент за своєю згодою. А якщо Конгрес об’єднує місцеве самоврядування, то це не дорадчий орган при президентові, це об’єднання місцевого самоврядування. Не може бути і одне і друге одночасно», – каже Ключковський.

За його словами, Конгрес регіональних і місцевих влад існує у Європі. Але він створений з ініціативи самих цих органів, а не указом зверху. Те, що відбувається з реформою місцевого самоврядуванням він називає сумним анекдотом, з місцевого самоврядування, каже, знущаються. «Якщо це сприяння місцевому самоврядуванню, то в який спосіб президент має сприяти? Колись ще за часи президентства Кучми прем’єр Пустовойтенко усіх возив на навчання з цивільної оборони. І там також подібні «накачки» робив. Якщо там це робилося свідомо, то тут по «недомислію», – здійснив екскурс в історію пан Ключковський.

На засідання Палати місцевих влад Конгресу місцевих та регіональних влад при президентові до Хмельницького з'їхалося практично усе керівництво держави. Фото пресслужби президента

Конгрес проти Асоціації міст. Хто кого?

«Главком» уже писав про протистояння Володимира Зеленського і Віталія Кличка за вплив на Київ. Цілком можна припустити, що зібрання у Хмельницькому стане продовженням цієї історії, адже Віталій Кличко окрім мерства у столиці очолює Асоціацію міст України, найбільшу організацію місцевого самоврядування. Її було створено ще на початку 90-х років минулого століття, а у 2009 році вона стала всеукраїнською. Цю організацію тривалий час очолював міський голова Києва Олександр Омельченко. Її ще називали фундаментом партії «Єдність», яка свого часу навіть балотувалася до парламенту.

Сьогодні ж «ударівці» заявляють про відродження своєї партії і про намір стати потужною силою на теренах всієї країни. Ресурси АМУ цілком могли би допомогти розкрутці. До того ж у Асоціації є ключова перевага – законність. На відміну від Конгресу Асоціація у своїй діяльності керується законом «Про асоціації органів місцевого самоврядування». «Офіс Президента воює з Кличком, намагається усунути його з політичної арени. Той є керівником Асоціації міст України. Конгресом хочуть цю організацію відтінити» – вважає голова Комітету виборців України Олексій Кошель.

Найголовнішою відмінністю між двома організаціями є незалежність однієї і повна залежність від центральної влади другої. Конгрес місцевих і регіональних влад вже у своїй назві містить доповнення «при президентові України». Це означає не тільки те, що глава держави є засновником нового об’єднання. Згідного «Положення Конгресу», президент має фактично прямий вплив на нього, оскільки до керівних органів Конгресу входять очільники Офісу президента, Уряду, Верховної Ради. Між тим у Статуті Асоціації міст України ідеться про те, що це об’єднання є незалежним від центральної влади, а також саме не впливає на її діяльність. «В процесі реалізації своєї мети і завдань, Асоціація не втручається в діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування», – зокрема говорить ст. 3 Статуту Асоціації.

Незважаючи на різних засновників, організації об’єднують подібні цілі. Серед основних завдань Конгресу, які визначає Положення, наступні: сприяння ефективному завершенню реформи місцевого самоврядування та налагодженню ефективної взаємодії державних органів влади, вироблення державної регіональної політики, узагальнення міжнародного досвіду у сфері територіального розвитку, організація роботи щодо формування складу делегації України в Конгресі місцевих і регіональних влад Ради Європи. Створений Конгрес прийшов на зміну Ради розвитку громад та територій, яка проіснувала трохи довше одного року.

Відповідно до Статуту Асоціації, її цілями є сприяння розвитку і зміцненню місцевого самоврядування, робота у консультативно-дорадчому органі з питань місцевого самоврядування при Голові Верховної Ради, налагодження взаємодії та співпраці з органами місцевого самоврядування зарубіжних країн, їх асоціаціями та міжнародними організаціями.

За схожих цілей дві організації мають різні правові позиції. Якщо створення Конгресу не передбачене законами і Конституцією, то об’єднані місцеві громади в асоціації керуються відповідним законом. На практиці це означає те, що центральна влада зобов’язана чути її представників незалежно від свого особистого ставлення. «Якщо беремо асоціації органів місцевого самоврядування, то у них є шлюз, формалізована процедура контактів з Кабміном. Якщо ти всеукраїнська асоціація, то можеш приходити на засідання Кабміну і тебе не мають право не пустити. Це дієвий механізм», – пояснює народний депутат 6 скликання, експерт з децентралізації Юрій Ганущак.

Разом з главою держави до Хмельницького приїхав глава Офісу президента Андрій Єрмак. Фото пресслужби президента

Що далі

Від сьогодні на базі Офісу президента працює постійний офіс Конгресу, куди може звертатися будь-який очільник громади. Про це урочисто заявив на зібранні у Хмельницькому Кирило Тимошенко, до сфери обов’язків якого, нагадаємо, входить курування регіональної політики. Він також повідомив, що з наступного тижня засідання Палати регіонів і засідання президії відбуватимуться регулярно, тобто щомісяця. «Потрібна додаткова дотація з державного бюджету місцевим бюджетам, запропонуємо оптимальні шляхи вирішення проблеми…», – казав Тимошенко.

Натомість експерти вбачають у цьому прямий тиск на органи місцевого самоврядування. А для того, щоби уникнути цього тиску, місцеві керівники погоджуються на участь у Конгресі. Заступниками Андрія Садового стали міські голови Житомира Сергій Сухомлин і Дніпра Борис Філатов. Цікаво, що обоє представляють одну політичну партію – «Пропозицію».

Ще рік тому Борис Філатов розповідав про загрозу для місцевого самоврядування з боку президента Зеленського і монобільшості, а сьогодні погоджується на лояльність.

«Для керівників на місцях буде «криша» з боку президента в класичному розумінні 90-х років, а у президента буде політична гарантія, що його підтримають на наступних виборах», – вважає Юрій Ключковський. Іншими словами, такий майданчик як Конгрес справді може допомогти конкретним мерам реалізовувати конкретні проєкти, якщо вони будуть політично лояльними.

Але тут не йдеться про Конституцію і закони. Львівський міський голова Андрій Садовий не бачить загрози в узурпації впливу на місцеве самоврядування з боку президента, як і опинитися в заручниках політичного протистояння між Зеленським і Кличком. Садовий каже, що для себе визначив термін в пів року, впродовж якого хоче подивитися, чи буде ефективним Конгрес. Мовляв, якщо ні, його ніхто не триматиме в організації.

Михайло Глуховський, «Главком»