Чи є життя без референдуму? Післямова до гучного рішення Конституційного суду

Рішення Конституційного суду про визнання неконституційним Закону «Про всеукраїнський референдум» зупинило можливість проведення маніпулятивних національних референдумів в Україні. Таким чином держава поки убезпечена від проведення референдумів, які підміняють волевиявлення народу і легітимізують владні рішення через інститут прямої демократії.

У свідомості багатьох референдум – це овіяний романтикою інструмент, який дозволяє народу самостійно вирішити державні питання. Але як будь-яка сильна зброя, референдум можна використати як для досягнення позитивних цілей, так і не дуже. Оскільки, з одного боку, можна згадати швейцарські референдуми (які можуть відбуватися щонеділі та вирішувати питання від будівництва мінаретів до безумовного базового доходу громадян), а з іншого – німецькі середини минулого століття (узурпація влади Гітлером, підтримка аншлюсу Австрії та порушення міжнародних угод).

Загалом, відповідь на запитання, чи буде референдум способом реального народного волевиявлення, чи лише фіктивним інструментом, формують два чинники: культура проведення референдумів та якість законодавчого регулювання цієї процедури. Щодо першого, країна може бути демократичною, мати справжні вибори, соціальні ліфти тощо, але традиція вирішувати певні питання шляхом проведення референдумів буде відсутня – і це матиме несподівані наслідки для усієї системи. Нещодавній приклад – Великобританія та Brexit. Приклад фіктивного референдуму через відсутність культури їх проведення – 1934 рік в Німеччині, яким було об`єднано посади президента та канцлера, і Адольф Гітлер став фюрером. До речі, з того часу в Німеччині досі відсутні національні референдуми.

Другий фактор – законодавче регулювання. Якщо на рівні закону декларується проведення референдуму, але закладаються процедури, які роблять його фіктивним та використовують для підміни інших демократичних процедур – це шлях до псевдореферендуму.

Саме таким був Закон України «Про всеукраїнський референдум».

Історія неоднозначного закону

У 2012 році, в останній день роботи шостого скликання Верховної Ради, перед черговими парламентськими виборами, депутати протягнули Закон «Про всеукраїнський референдум». Законопроект не мав підтримки в парламенті, довгий час не голосувався, оскільки його постійно критикували, тож закон ніяк не виходило проштовхнути.

Але 6 листопада 2012 року віце-спікер Адам Мартинюк ставить на голосування питання щодо ухвалення цього закону. В залі лише близько 150 депутатів, повальне кнопкодавство, ігноруються поправки народних депутатів, голосування відбувається за стару редакцію проекту закону. З тотальними порушеннями процедури документ таки ухвалюють. Народні депутати продемонстрували абсолютне нехтування Регламентом та міжнародними стандартами щодо організації та проведення референдумів.

Ходили чутки, що цей закон ухвалювався для можливого вступу України в Митний союз чи для будь-якої іншої форми зближення з Росією. Також закон скасував процедуру проведення місцевих референдумів.

У 2014 році Янукович втік, влада змінилася, але закон «Про всеукраїнський референдум» продовжував діяти. Неконституційність положень закону та процедури його ухвалення стали підставою для подання 57 народних депутатів до Конституційного суду ще 1 грудня 2014 року.

Закон передбачав можливість ухвалення нової Конституції, що суперечить самій Конституції, до якої можна лише вносити зміни. Закон не визначав, звідки береться текст нової Конституції, що дозволяло владі підміняти встановлену процедуру внесення змін до Конституції шляхом проведення референдуму, обходом Верховної Ради та винесенням на голосування свого тексту Конституції з подальшою фальсифікацією його результатів.

Структуру закону було вибудовано так, щоб за допомогою такого інструменту як референдум проводити провладні рішення. Референдум за народною ініціативою був повною профанацією, адже для того, щоб зібрати необхідну кількість підписів, три мільйони, треба провести засідання ініціативної групи – дві тисячі чоловік мають поміститися в одному місці. Треба як мінімум, щоб адміністративний ресурс тобі не заважав. Насправді треба, щоб він дуже сильно сприяв, адже кількість таких приміщень в Україні можна порахувати на пальцях. Зокрема, 27 квітня 2017 року Окружний адміністративний суд міста Києва, зупиняючи процес ініціювання референдуму Тимошенко, керувався тим, що в Жовтневому палаці не могло вміститися 2000 чоловік.

Закон передбачав порядок формування комісій, які адмініструватимуть референдумний процес, за яким ці комісії формувалися з представників місцевих органів влади. В законі не було чіткого розподілення, що таке агітація, що таке інформування про референдум. Таким чином була можливість запровадження процесу цензури засобів масової інформації, які висвітлювали позицію, що суперечить позиції влади.

Конституційний суд дозрів

Усі ці проблеми, порушення конституційної процедури ухвалення закону, стали причинами визнання його неконституційним. Процес тривав декілька років, і лише в останні місяці активізувався. Якщо протягом двох років питання цього закону хронічно не ставилося в порядок денний, то останні кілька місяців воно розглядалося більше разів, ніж у всі попередні роки. Це пов`язують із обранням нового голови та призначенням нових суддів Конституційного суду. І нарешті, в Конституційному суді було знайдено потрібні 10 голосів для визнання Закону «Про всеукраїнський референдум» неконституційним.

Так само, як в ситуації з «мовним законом», після рішення Конституційного суду, в цьому питанні правовий вакуум і відсутнє профільне законодавство. Зараз у нас немає змоги проводити національні, тобто всеукраїнські референдуми, як з 2012 року у нас немає можливості проведення місцевих референдумів. Оскільки законом «Про всеукраїнський референдум» було вилучено законодавче регулювання проведення місцевих референдумів, така процедура зникла. Зважаючи на досвід 2014 року, можливо, воно в деяких випадках і на краще.

Наразі у парламенті є зареєстровані законопроекти, що пропонують врегулювати ці процеси. Зокрема, ще 23 червня 2015 року було зареєстровано проект закону про всеукраїнський референдум №2145а. Він пропонує закріпити на законодавчому рівні положення щодо підготовки та проведення всеукраїнського референдуму відповідно до вимог Конституції, з урахуванням рекомендацій Європейської комісії за демократію через право (Венеціанської комісії) Ради Європи. Оскільки вже пройшло майже три роки з моменту його реєстрації, його необхідно доопрацьовувати. Це можна зробити, якщо Верховна Рада проголосує за нього у першому читанні. До плідної роботи в цьому питанні народних обранців має спонукати рішення Конституційного суду.

Всі ці правові питання щодо референдуму стають особливо цікавими в контексті висловлювань президента у зв’язку з необхідністю проводити референдуми щодо вступу в НАТО та ЄС. А для їхнього проведення необхідно ухвалити нове законодавство. То чи будуть спроби провести референдум до виборів 2019 року? Чи встигне Верховна Рада ухвалити новий закон? Та чи не буде він гіршим за попередній? Відповіді на ці запитання будуть найближчим часом.

Богдан Бондаренко, експерт з конституційного права, для «Главкома»