Дорогі виборці, приходьте після війни! Рейтинг прозорості місцевих рад

Полтавська міськрада та облрада виявилися найбільш закритими. Що стосується інших рад, наприкінці 2022 року після моніторингу «Чесно» ситуація змінилася на краще. У лідерах Дніпропетровська, Рівненська та Тернопільська міськради. 

З огляду на те, що пандемія та війна суттєво погіршують доступ громадян до інформації, рух «Чесно» повторно дослідив відкритість міських та обласних рад в Україні у другому півріччі 2022-го. Деякі ради суттєво затримали відповіді на запити і надіслали дані лише наприкінці лютого або в березні цього року. 

Міськради, які покращили свої показники у порівнянні з попереднім періодом 2022 року, очолюють Борис Філатов («Пропозиція»), Олександр Третяк (ЄС) та Сергій Надал («Свобода»). Саме ради цих мерів мають максимальний рівень відкритості.

Запорізька міська рада, яку майже два роки очолює в. о. голови – секретар ради Анатолій Куртєв («Слуга народу»), залишається в аутсайдерах. Примітно, що у 2021 році обраний громадою мер Володимир Буряк (Партія Володимира Буряка «Єднання») звільнив Куртєва через неправильно заповнену декларацію. У свою чергу Куртєв подав позов до суду, а Запорізький окружний адміністративний суд задовольнив заяву та скасував розпорядження мера про його звільнення. Через кілька тижнів після поновлення на посаді Куртєва Буряк написав заяву про дострокове складання повноважень.

Полтавська міська рада, як і минулого разу, обіцяє надати відповідь після закінчення воєнного стану. Наразі раду очолює Олександр Мамай («За майбутнє»). Варто зауважити, що Мамай є фігурантом Реєстру держZрадників руху «Чесно» через поширення російської пропаганди та інформації про розміщення підрозділів ЗСУ. Через це у 2022 році СБУ оголосила підозру Мамаю, після чого прокуратура Полтавської області повідомила, що клопотатиме про тримання його під вартою та про відсторонення з посади голови на два місяці. 

Сам Мамай заявив, що поширена ним інформація про забезпечення військових була відкритою. Згодом суд розглянув клопотання про відсторонення Мамая, але відпустив його під особисте зобов'язання. Після цього СБУ провела обшуки у Полтавській міськраді.

Деякі засідання місцевих рад продовжують проводитися в закритому режимі та без анонсування для громадськості й журналістів. Ради здебільшого не інформують громадян про засідання комісій та винесені на обговорення питання. Через це мешканці міст дізнаються про прийняття або неприйняття рішень лише постфактум і не можуть вплинути на процес. Доступ до участі у пленарних засіданнях чи засіданнях комісій також обмежено.

Запити «Чесно» містили 11 маркерних питань щодо діяльності міських та обласних рад у другому півріччі минулого року (від 30 червня до кінця грудня 2022 року), які стали критеріями для оцінювання. Всі ці критерії не суперечать чинному законодавству. За кожну позитивну відповідь на сформульоване у запиті питання давався один бал. Якщо інформація публікується частково, це оцінювалося у пів бала.

Що стосується облрад, то тут відразу виокремилися чотири лідери. Львівська продовжує тримати першість, її очолює Ірина Гримак (ЄС). Три ради покращили результати: Вінницька, Волинська та Рівненська. Їх очолюють відповідно Вячеслав Соколовий («Українська стратегія Гройсмана»), Григорій Недопад («За майбутнє») та Андрій Карауш («Слуга народу». Ці ради набрали 10 балів із максимально можливих 11. 

Більш закритими стали ради областей, які очолюють Олександр Сич («Свобода»), Михайло Головко («Свобода») та Сергій Шульга («Слуга народу»). Це Івано-Франківська, Тернопільська та Кіровоградська облради відповідно. Остання пояснює такий стан речей тим, що оприлюднення такої інформації може шкодити обороноздатності країни.

Примітно те, що навіть ради деокупованої в листопаді 2022 року Херсонщини публікували більше інформації.

А Івано-Франківська облрада на час військового стану повністю закрила запитувану інформацію, хоча, за власними даними, ще до 24 лютого минулого року публікувала її.

Київська облрада проігнорувала запит «Чесно». На сайті вказана єдина електронна адреса, і нам підтвердили, що це діюча скринька, але відповідей на запити так і не надали. Минулого разу для того, щоб отримати інформацію, рух звертався до заступника голови облради Ярослава Добрянського («За майбутнє»). Але для громадян важливо, щоб система працювала без персональних звернень до керівників рад.

Облрада Полтавщини, яку очолює Олександр Біленький, відмовила у відповіді, бо інформація не є публічною. Офіційний сайт Харківської облради впродовж зазначеного періоду не працював після руйнування будівлі ради внаслідок ракетного удару. 

А от Запорізька облрада протягом запитуваного часу взагалі не проводила сесійних засідань.

«Чесно» підготував не лише рейтинг прозорості роботи рад, а й детальний аналіз усіх критеріїв, щоб місцева влада розуміла, що слід покращити, а громадяни могли вимагати у депутатів та голів рад прозорішої роботи.

Сесійні засідання

Раніше доступ до відкритих даних сайту Київради можна було брати за взірець. Після 24 лютого і до кінця 2022 року оприлюднення розпоряджень про скликання та анонсів засідань комісій не здійснюється, а порядки денні наведені без зазначення дати проведення. Але після моніторингу помітна позитивна динаміка. 

Наприкінці серпня 2022 року депутати столиці прийняли рішення щодо додаткових заходів для відкритості та прозорості діяльності на період дії воєнного стану, яким відновлено трансляцію пленарних засідань та засідань комісій.

Після першого аналізу в серпні 2022 року, у якому рух «Чесно» звернув увагу на те, що війна негативно вплинула на доступ до публічної інформації у низці рад, станом на кінець року майже всі показали більшу відкритість. Місцева влада досі посилається на нове законодавство (№ 2259-IX), яке дозволяє не оприлюднювати інформацію, яка ще до повномасштабного вторгнення була публічною.

«Чесно» зауважує, що питання, які стосуються інтересів національної безпеки, приймає парламент, а не місцева влада. Якщо рада розглядає питання, яке не має потрапити в публічну площину, бо стосується оборони міста, то громада не може через це втратити право знати, що відбувається у міськраді. А наприкінці року зазвичай приймаються бюджети міст або областей на наступний рік. Мешканці деокупованих територій, а також тих, які постраждали від ракетних атак і мають пошкоджену критичну інфраструктуру та житловий фонд, цікавить питання відновлення та його фінансування. 

Прийняті міськрадами рішення не публікують тільки Херсонська та Миколаївська ради, а проєкти, винесені на обговорення, окрім цих двох, ще й Харківська. Варто зауважити, що Херсон, частина Харківської та Миколаївської областей є деокупованими територіями. Зараз ці міста та області найчастіше піддаються ракетним та артилерійським обстрілам як прифронтові території.

На офіційних сайтах залишається проблема з навігацією. Не завжди легко знайти порядок денний майбутньої сесії або навіть розпорядження про її скликання. Вимога щодо оприлюднення формально виконується, проте користувачеві досить складно знайти інформацію. За пошуком також не завжди вдається знайти необхідні документи.

Кропивницька міська рада дає посилання на набори даних на сайті «Дія», але пересічний громадянин без застосування спеціальних знань не може ознайомитися зі списком поіменних голосувань і прийнятими рішеннями (файл у форматі CSV). 

Миколаївська міська рада дає посилання на порядок денний, де опубліковано понад 500 проєктів рішень, що датовані різними роками. Наприклад, у поточних питаннях є проєкти від 2021 року. Таким чином, не можна однозначно визначити, які саме з цих питань будуть розглянуті саме на запланованій сесії. Також у відповіді поінформували, що у зв’язку з відсутністю належних умов праці та відсутністю більшості працівників виконавчого комітету Миколаївської міської ради, пов’язаною з військовою агресією, робота щодо складання протоколів засідань та стенограм буде завершена до кінця І кварталу 2023 року.

З початку березня 2022 року місто Херсон було окуповано, а сесії та засідання комісій не проводились. У вересні 2022 року президент підписав указ про утворення Херсонської міської військової адміністрації. Голова адміністрації видає накази та розпорядження у межах своїх повноважень, які мають таку ж юридичну силу, що й рішення відповідної ради.

Харківська міська рада обмежила присутність членів територіальної громади та представників громадських організацій, хоча засідання проходять дистанційно. Проте забезпечується вільний доступ до відеозаписів пленарних засідань, розміщених на сайті та на каналі YouTube.

У роботі обласних рад теж є питання до відкритості та публічності.

Одним з основних критеріїв довіри людей до влади та депутатського корпусу є відкритість і публічність, тому дуже важливо навіть в умовах воєнного стану оприлюднювати питання порядку денного сесії ради та тексти проєктів рішень. 

Житомирська обласна рада повідомляє, що порядок денний публікується на офіційному вебсайті ради у розділі «Підготовка до чергової сесії» та не має гіперпосилання. Наразі в цьому розділі міститься інформація про п’ять проєктів, чотири з яких завантажені ще у 2021 році.

А в Херсонській облраді впевнені, що опубліковане рішення про порядок денний без переліку питань – це вже оприлюднений порядок денний.

На перший запит «Чесно» Тернопільська облрада відповіла, що всю інформацію на запит надасть через п’ять днів після припинення дії воєнного стану.

Вже за результатами другого запиту пояснили, що публічний доступ до документів частково призупинено. 

Але проблеми питання доступу до публічної інформації для громадян та журналістів це не вирішує. Порядок денний та прийняті рішення для мешканців громади залишаються невідомими. 

Івано-Франківська рада також закрила вільний доступ до документів. У зв'язку з повномасштабною військовою агресією, зважаючи на заходи безпеки на період дії режиму воєнного стану за рекомендацією правоохоронних органів доступ до вебсайту обласної ради тимчасово обмежений, пряма трансляція засідань обласної ради (постійних комісій, президій, сесій) не здійснюється. 

У Черкаській облраді у зв’язку з перебоями в роботі електричної мережі відсутня технічна можливість здійснення запису відеотрансляцій засідань. У Чернівецькій та Хмельницькій облрадах у період з 24 лютого 2022 року відеотрансляції у зв’язку із воєнним станом тимчасово не ведуться.

Миколаїв із перших днів військової агресії перебував у зоні бойових дій та постійно подавався ворожим обстрілам. Тому Миколаївська обласна рада задля збереження життя і здоров’я громадян, депутатів, співробітників виконавчого апарату обмежила вільний доступ на засідання постійних комісій та пленарні засідання обласної ради у період воєнного стану. Водночас за попереднім письмовим зверненням громадян вони можуть бути присутніми на засіданнях комісії або ради.

Де і досі «закриті» комісії?

Проєкти рішень, перш ніж бути включеними до порядку денного для розгляду на пленарному засіданні, мають пройти процедуру розгляду та отримати висновок депутатської комісії ради. Ці висновки або рекомендації також повинні бути в публічному доступі і за законом оформлюються у протоколи.

Але протоколи, висновки й рекомендації – це вже доконаний факт. Для того, щоб знати, яке ж важливе питання розглядатиме комісія, потрібно якимось чином дізнатися про її засідання та план роботи або порядок денний. Ця норма не виписана чітко у законодавстві, і представники рад часто цим користуються: мовляв, не передбачено законом, тому й не публікуємо, порушень немає.

Комісія є першим і важливим фільтром, який може не допустити неякісний або скандальний проєкт рішення до прийняття. Саме на етапі розгляду проєкту рішення в комісії громада може найефективніше долучитися і вплинути на нього. Але для цього потрібно знати, в який день і час буде засідання, які питання на розгляді, ну і непогано було б попередньо ознайомитися з текстами проєктів рішень, які також готують заздалегідь.

Половина міських рад не інформують громаду про засідання тієї чи іншої комісії та тримають у секреті перелік питань, які заплановані на розгляд.

Вінницька міська рада порядок денний публікує у протоколах вже після засідання, тобто не інформує мешканців, які питання будуть на розгляді комісій.

У порівнянні з попереднім періодом залишилася тільки одна Сумська обласна рада, в якій, як і раніше, обмежено доступ до засідань через епідемічну ситуацію. 

Херсонська обласна рада зауважує, що жодним нормативним документом не передбачена вимога оприлюднення порядку денного засідання постійної комісії. Затверджений порядок денний засідання постійної комісії включено до протоколу такого засідання. Таким чином, інформація у Херсонській обласній раді відсутня.

Кіровоградська обласна рада на період дії воєнного стану обмежила доступ до певних розділів сайту, що містять інформацію, оприлюднення якої прямо чи опосередковано може зашкодити обороноздатності країни, безпеці Кіровоградщини, її територіальних громад або безперешкодному виконанню своїх обов’язків Кіровоградською обласною радою та іншими місцевими органами влади. 

Але є і позитивні приклади відкритості рад. Рівненська обласна рада публікує інформацію щодо відвідування депутатами засідань постійних комісій. Ведення та оприлюднення таких статистичних даних також не є вимогою закону, але це дуже важливо для врахування ефективності роботи депутата виборцем. Згідно із законом «Про статус депутатів місцевих рад», депутат, який пропустив понад 50% засідань сесій та/або комісій протягом календарного року, може бути відкликаний із ради та позбавлений мандата.

У Верховній Раді також діють обмеження, які стосуються не лише відвідування журналістами засідань, а й інформації про роботу народних обранців або оприлюднення текстів законопроєктів, які вже навіть прийняті у другому читанні та чекають на президентське вето вже понад три місяці. 

Деякі комітети Верховної Ради не опублікували відео жодного із засідань минулого року. Закритість роботи комітетів та відсутність інформування становлять серйозний ризик: ключові реформи нардепи можуть протягувати без оприлюднення та публічних обговорень. Так відбувається зараз із розглядом скандальної містобудівної реформи, коли текст проєкту просто не оприлюднювали, а НАЗК заявила про серйозні корупційні ризики такої ініціативи. 

Отже, за період роботи в умовах повномасштабної війни частина рад поступово відновлює прозорість своєї діяльності та інформування мешканців про неї. Але і досі залишаються такі, які невиправдано обмежують доступ громадян до інформації та даних, які мають бути публічними. Існує межа між питаннями безпеки та підзвітністю органів місцевого самоврядування перед громадянами. Лише у деяких чітко визначених випадках обмеження доступу до інформації може бути виправданим під час війни, але не в частині прийняття органами місцевого самоврядування рішень, які не мають впливу на обороноздатність країни, бо це питання не належить до їхніх повноважень.

Ірина Латиш, Рух «Чесно»