Ми – попереду Гаїті та Конго, або Як ремонтують дороги в Україні

Загальновідомо, що стан і якість доріг мають безпосередній вплив на темпи розвитку економіки. Щорічна статистика швейцарської організації The World Economic Forum показує, що в Україні поліпшення якості дорожнього покриття не помітно. У нинішньому рейтингу якості доріг, що входить до Global Competitiveness Index (2017-2018), наша країна посідає сьому позицію з кінця і знаходиться на 130 місці з 137. У минулому (2017) році ми були на 137 місці із 144 позицій. Згідно з рейтингом гірші ніж в Україні дороги в Мавританії, Ємені, Гвінеї, на Мадагаскарі, на Гаїті і в Конго.  Проте зауважимо, що цей рейтинг розраховувався за даними 2016 року, тому під час розрахунку не було враховано масштабні ремонтні роботи, що проводились по всій Україні. Минулого року в Україні було відремонтовано рекордну за останні 14 років кількість кілометрів доріг – 2177 км. Цьогоріч, за даними на сайту «Укравтодору», планується відремонтувати до 4000 км разом із дорогами місцевого значення.

Разом з тим держагенція погоджується, що значна частина українських доріг знаходиться у незадовільному або близькому до такого стані. За даними «Укравтодору», на відміну від інших країн у рейтингу, на фінансування доріг в Україні роками виділялися мінімальні кошти. В країні майже не ремонтувалися дороги, за винятком періоду 2011-2012 рр.

В «Укравтодорі» запевняють, що протягом 2017-го та на початку 2018 року дорожня галузь відчула фундаментальні зміни, які протягом найближчих п’яти років кардинально змінять ситуацію.

Щоб оцінити ситуацію Центр «Ейдос» дослідив діяльність підприємств, які займаються дорожнім благоустроєм.

Для оцінки ситуації із закупівлями в сфері автодорожнього господарства протягом 2017-го - першої половини 2018-го були досліджені закупівлі 37 міських комунальних підприємств, що підпорядковуються міській раді обласного центру і займаються дорожніми роботами, тобто ремонтом і обслуговуванням міських вулиць і магістралей.

Отже, протягом півтора року комунальними підприємствами, що займаються ремонтом і обслуговуванням автомобільних доріг в обласних центрах та м. Києві, було проведено 6297 тендерів та здійснено закупівель на понад 10 млрд грн  з середньою економією – 6,2% (табл.1).

Найбільшої економії було досягнуто у допорогових закупівлях – 8,74%, де і відбулося найбільше тендерів (41%). За відкритими торгами, частка яких становила 20% від загального обсягу, відсоток економії склав 6,99%. Поза конкурсною процедурою було проведено 40% закупівель (процедура звітування за укладений договір, переговорна процедура.). Стосовно грошових обсягів закупівель, то зазначимо, що 84% закупівель автодорожніх КП відбулося за процедурою відкритих торгів на загальну суму укладених договорів 8,63 млрд грн. Обсяг допорогових закупівель склав лише 3% на суму 316,7 млн грн, за іншими процедурам було здійснено 14% закупівель.

Лідером в обсягах закупівель очікувано виступає КП «Київавтодор», який за 1,5 року виступав організатором закупівель на 3,8 млрд грн, що становить 37% від загального обсягу закупівель. Наступним найбільшим закупівельником є КП «Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва», загальний обсяг закупівель якого за 1,5 року становив 1,7 млрд грн, що становить 16% від загального обсягу закупівель. В цілому лише по Києву комунальними підприємствами сфери дорожнього господарства здійснено закупівель через систему ProZorro на 72% від загального обсягу вибірки (7,5 млрд грн). З них через відкриті торги було закуплено товарів, робіт та послуг на 4,5 млрд грн,  причому середній відсоток економії за тендерами становить 11,4%.

Показовим є співвідношення вартості договорів, укладених за конкурентними та неконкурентними закупівлями, яке у деяких підприємств виявилось більшим для неконкурентних закупівель. Пов’язано це з особливостями закупівель додаткових робіт в будівництві, а також з тим, що комунальні підприємства не завжди є замовниками в розумінні закупівельного законодавства, що надає можливості укладати договори без застосування конкурентних закупівель.

Замовник/Не замовник

В окремих випадках комунальне підприємство не отримує бюджетні кошти напряму, а має брати участь в тендерах, організованих відповідним структурним підрозділом ради, на загальних підставах з іншими учасниками. Якщо підприємство укладає договір за результатами процедури закупівлі, воно є таким, яке здійснює свою діяльність на комерційній основі і не підпадає під дію Закону «Про публічні закупівлі». В такому випадку всі матеріали, необхідні для здійснення дорожніх робіт, або послуги субпідрядників підприємство може закуповувати без використання системи електронних закупівель Prozorro за прямими договорами, обираючи постачальника/підрядника на власний розсуд. Все, що зобов’язано зробити підприємство в такому випадку, – це оприлюднити звіт про укладений договір. Така ситуація є потенційним ризиком, адже укладення прямих договорів відбуваються непрозоро.

Як приклад, можна навести закупівлі Комунального підприємства «Управління з ремонту та експлуатації автошляхів» Дніпровської міської ради, яке за результатами тендерів стало підрядником Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, після чого без використання Prozorro уклало договори субпідряду  на поточний ремонт та утримання автошляхів м. Дніпро на загальну суму 215 млн грн. Субпідрядниками за цими договорами стало ТОВ «Інкомеко» з яким було укладено договорів на загальну суму 165 млн, після укладення договорів суму було зменшено до 90,2 млн грн та ТОВ «Територія-Д» з яким КП уклало договір субпідряду на 50 млн грн, згодом зменшений до 20 млн грн. ТОВ «Інкомеко» пов’язують з екс-чиновником Дніпропетровської ОДА.

Нецінові критерії

Законодавство про закупівлі передбачає можливість використання замовниками інших критеріїв оцінки окрім ціни, у випадку якщо мова йде про закупівлю, що має складний або спеціалізований характер (у тому числі закупівля консультаційних послуг, наукових досліджень, експериментів та розробок, дослідницько-конструкторських робіт).  При цьому законодавець не визначив, яка закупівля є складною, або такою, яка має спеціалізований характер і фактично рішення про застосування нецінових критеріїв приймає сам замовник на власний розсуд. Вибір електронною системою переможця відбувається за приведеною ціною. Приведена ціна – це ціна, зазначена учасником у тендерній пропозиції та перерахована з урахуванням показників інших критеріїв оцінки за спеціальною математичною формулою.

На жаль, інструмент, покликаний підвищити ефективність закупівель, часто використовується не за призначенням. Серед комунальних підприємств, закупівлі яких досліджувались, найбільший досвід використання нецінових критеріїв має Комунальне підприємство «Дирекція будівництва шляхово-транспортних споруд м. Києва». Це підприємство використовує нецінові критерії, незалежно від того, що є предметом закупівлі. Зазвичай, такими критеріями є термін виконання робіт та відстрочення платежу.  

Так, під час закупівлі проектно-вишукувальних робіт щодо об’єкту «Реконструкція проспекту Гагаріна з реконструкцією транспортної розв’язки біля станції метрополітену «Чернігівська» з демонтажем трамвайної колії по проспекту Гагаріна» переможцем стало ТОВ «Інститут «Київдормістпроект» з пропозицією 11,8 млн грн, яка з урахуванням нецінових критеріїв за приведеною ціною виявилась більш вигідною, ніж ТОВ "ПБ «Розмисл» 10,1 млн грн. Відбулось це за рахунок того, що переможцем було запропоновано більшу відстрочку платежу та коротший строк виконання робіт. Враховуючи те, що використання нецінових критеріїв в деяких випадках призводить до перемоги учасника з вищою ціною, ніж у конкурентів, замовнику і контролюючим органам варто слідкувати за тим, щоб в процесі виконання договору ретельно дотримувалися ці самі нецінові критерії, які привели учасника до перемоги.

Дискримінація в дорожніх закупівлях

Одним з принципів публічних закупівель є недискримінація учасників. Закон передбачає, що тендерна документація не повинна містити вимог, що обмежують конкуренцію. Проте, тендери на ремонт доріг дуже часто оскаржують саме щодо дискримінаційних вимог.

Приклад: визначення замовником аналогічного договору, досвід виконання якого повинні підтвердити учасники. Так, за право брати участь в закупівлях київських автодорожників наполегливо боролась білоруська компанія Открытое акционерное общество «Дорожно-строительный трест № 4 г.Брест». В тендері на закупівлю капітального ремонту бульв. Академіка Вернадського від просп. Перемоги до вул. Семашка, замовник - Комунальна корпорація «Київавтодор», передбачила необхідність підтвердження учасником відповідності кваліфікаційному критерію «досвід виконання аналогічних договорів» шляхом надання інформації стосовно договорів щодо виконання робіт з будівництва (реконструкції, капітального ремонту) доріг на об’єктах вулично-шляхової мережі міста. Обсяги виконаних робіт за аналогічним договором мали бути не менші, ніж 50% від площі асфальтобетонного покриття, що є предметом закупівлі.

Така вимога була визнана дискримінаційною, оскільки вона обмежувала поняття «аналогічний договір» виконанням робіт з будівництва доріг лише на об’єктах вулично-шляхової мережі міста, а також обсягами робіт, не меншими, ніж 50% від площі асфальтобетонного покриття, що є предметом закупівлі. Фактично підрядники, які мають досвід виконання робіт лише на дорогах загального користування або в обсязі влаштування асфальтобетонного покриття, меншому ніж 50% від предмета закупівлі, були обмежені в можливості прийняти участь в процедурі з такими вимогами. Крім того, тендерна документація містила ряд інших вимог, які були визнані дискримінаційними щодо  білоруської компанії.

Висновок

Підсумовуючи варто зазначити, що сам факт збільшення коштів на ремонт доріг  не є запорукою суттєвого покращення  стану доріг в українських містах, оскільки ці кошти треба ефективно використати, залучивши до конкурентних процедур якомога більшу кількість досвідчених відповідальних підрядників. На практиці ж у автодорожніх КП в арсеналі є низка дієвих способів нераціонального використання коштів, які виділяються на будівництво доріг в містах. Ситуація погіршується тим, що попри зміни до законодавства, Державною аудиторською службою досі не запроваджено здійснення моніторингу закупівель, який передбачає оперативне реагування на порушення в процедурах закупівель.

Ольга Зеленяк, Центр «Ейдос»