Операція «Ліквідація», або Митна реформа від «драйвера»

Чергове реформування митної системи є безсистемним, відтак безвідповідальним. Уряд продовжує практику прийняття рішень в закритому режимі, нехтуючи позицію профільного парламентського комітету, думкою громадськості, ігноруючи власні регламентні норми й вимоги чинного Митного кодексу, оминаючи увагою позитивний досвід подібних реформ в інших державах. Це породжує серйозні сумніви щодо ефективності митної реформи.

«Мінфін – драйвер реформ», - саме так позиціонує себе на офіційному сайті Міністерство фінансів України.  У етимологічних словниках вказано, що «драйвер»  (англ. driver) походить від голландського drijver – «такий, що рухає» й позначали цим терміном чотирикутне вітрило. З історії судноплавства відомо, що їх поява істотно збільшували швидкість судна, проте вітрила правили лише за додаткову рушійну силу, а головними лишалися весла в руках мужніх та сильних гребців. Тож, головна фінансова установа держави в контексті теперішньої чергової хвилі митної реформи, або ж інституційної, як її ще називають фахівці, виступає в ролі залежного від «політичної рози вітрів» інструменту чи все ж таки є першоджерелом невпинного поступу в напрямку розбудови модерної митної системи, здатної ефективно відповідати на виклики й загрози, які постають перед українською державою?

Наразі місією Мінфіну мало би стати виправлення історичних помилок у реформуванні митниці. У процесі створення 2012 року Міністерства доходів і зборів України відбулося не об’єднання митної та податкової служби, а фактичне структурне, організаційне та функціональне «поглинання» митної складової на центральному рівні повністю, та частково – не територіальному рівні, що мало суттєвий негативний вплив на стан реалізації митної справи. Ба більше, митниця й митна справа загалом опинилися в прямій залежності від зовнішніх факторів впливу на податкову систему, функціонування якої завжди викликало критику з боку світових фінансових інститутів, зокрема Міжнародного валютного фонду. Відтак, діагноз «нежиттєздатна» щодо податкового організму країни неодмінно поширювався експертами МВФ і на митний компонент. Дарма, що специфіка роботи податківців та митників докорінно відрізняється одна від іншої, мовляв і ті, й інші забезпечують дохідну частину державного бюджету, тобто ту її частку, з якої невдовзі мають повертатися отримані у вигляді чергового траншу фінансові ресурси.

Як слушно зауважив у одному зі своїх інтерв’ю колишній Голова Держмитслужби Анатолій Макаренко, митної реформи як такої не було, й усе, що відбувається з митницею в останні чотири роки, з моменту приєднання митниці до податкової адміністрації, утворення Міністерства доходів і зборів та його подальшої трансформації у ДФС, для митниці обернулося великою трагедією. Митниця не лише втратила свій статус державного органу, але й кваліфіковані кадри, а також методику роботи. Це були роки стагнації й деградації митниці.

Не завжди реформа митниці проектувалася аж так безоглядно на чинне й перспективне законодавство як тепер. Для прикладу, план інституційних змін діяльності Державної фіскальної служби на 2015-2016 роки передбачав серйозний правовий супровід: проект постанови Кабміну для внесення змін до Положення про Державну фіскальну службу України; законопроект для внесення змін до Закону України «Про центральні органи влади» щодо надання Кабінету міністрів повноважень щодо призначення трьох додаткових заступників Голови ДФС; законопроект про внесення змін до Митного кодексу щодо оптимізації територіальних органів державної фіскальної служби, сутність яких полягала у визначенні митниці складовою територіального органу ДФС без надання їй статусу юридичної особи. До слова, останній законопроект викликав не менш жваву дискусію, що, напевно, і не дозволило у 2016 р. звести нанівець митниці як ключові елементи механізму митного регулювання. До речі, плановані тоді реформи не вирішили питання по суті, а лише продовжили знущання над важливою державною інституцією, якою, беззаперечно є митна адміністрація кожної держави.

Суб’єктивне підґрунтя митної реформи. Мотив реформування. Як стверджує радник міністра фінансів Юрій Драганчук, так би мовити, спікер реформи, за її підсумками у керівника регіонального представництва міжрегіональної митниці як центральної установи буде менше повноважень, аніж зараз у керівників обласних митниць, що, на його погляд, дозволить ліквідувати корупційні ризики, коли керівник митниці потрапляє під вплив місцевих силовиків чи то губернаторів. Проте, загальновідомо куди веде дорога встелена добрими намірами. Чи це найбільш ефективний спосіб запобігання та протидії корупції в державних інституціях?... Адже можна продовжити думку експерта: доцільно ліквідувати посаду губернатора щоб він не потрапляв під тиск керівника вищого рівня.

Об’єктивне підґрунтя реформи. Джерело натхнення реформаторів. Автори концепції реформування органів ДФС стверджують, що вона побудована на рекомендаціях технічних місій МВФ, Митно-прикордонної служби США, Міністерства фінансів США, Європейської Комісії, а також Зведених митних стандартах ЕС (Customs Blueprints) і Зведених фіскальних стандартах ЕС (Fiscal Blueprints). 

Наведений перелік поважних установ і документів є почасти нічим іншим, як засобом справити враження на тих, хто не наважиться перевірити інформацію або детально ознайомитися із текстами європейських стандартів організації митного та податкового механізмів. А народ у нас мудрий, знає: «бреши, що хочеш: з брехні мит не беруть» або «в лукавому правди не знайдеш».

Але про все по порядку. І спершу низка риторичних запитань: чи дійсно технічна місія МВФ рекомендувала провести надцентралізацію митної вертикалі? Чи справді чиновники Митно-прикордонної служби США вважають, що панацеєю для майже зруйнованої митної системи України є ліквідація митниць як таких? Чи вбачають представники Єврокомісії, що реформа митної системи полягає у перепідпорядкуванні одних її елементів іншим без істотного коригування основного митного закону? Невже Митні прототипи ЄС містять пряму й детальну вказівку щодо того, як має виглядати ідеальна модель митної адміністрації,  а Фіскальні прототипи ЄС – податкової адміністрації?

Дивно, але в переліку, так би мовити, ідейних натхненників митної реформи, відсутня Всесвітня митна організація, яка є міжнародною міжурядовою організацією, що приділяє особливу увагу програмам інституціонального розвитку, метою яких є надання підтримки при проведенні реформ та модернізації митних служб. Слід було би бути послідовними, адже постулати розробленої під егідою ВМО Міжнародної конвенції про спрощення і гармонізацію митних процедур лягли в основу вітчизняного Митного кодексу.

ВМО у 2006 році розпочало спеціальну Columbus Programme як раз для того, щоб (а) допомогти митним адміністраціям країн-учасниць організації в здійсненні власної модернізації, (б) практичному застосуванню Рамкових стандартів у сфері безпеки, (в) підготувати країни-учасниці організації до впровадження результатів перемовин зі спрощення процедур торгівлі. Таким чином, вказана програма є багатоцільовою, інтегрованою у комплекс заходів, реалізацію яких ставлять собі низка держав, серед яких однією з перших на теренах колишнього союзу була й Україна.

Якщо вже і впроваджувати досвід інституційної реформи митниці, то, вочевидь, слід брати до уваги позитивне з того, що вже зарекомендувало себе. На думку профільних науковців Віктора Ченцова та Івана Бережнюка, варто активно використовувати досвід європейських країн, зокрема Франції, Німеччини, Хорватії, які пройшли багаторічний шлях спроб і помилок й впровадили найкраще у практику митної діяльності. І не просто впровадили, а й вже користуються здобутками своїх успішних реформ. До слова, механічно впроваджувати британську модель – варіант відверто не найкращий, адже надто відмінними є географічне розташування острівної країни (логістика й відповідна митна інфраструктура), правова система (своєрідна, не подібна до правової системи ЄС, «сприйняти» яку, Україна взяла на себе зобов’язання) й аргумент із ефектним терміном «синергія» на її користь є явно непереконливим.

Що реформуємо? ДФС чи «систему органів, що реалізують державну податкову та митну політику» (див. відповідну Концепцію, запропоновану Мінфіном для неофіційного обговорення), або ж «деякі територіальні органи ДФС України» (концепція, прописана в сумнозвісній постанові Кабміну № 237, на істотні правові недоліки якої вказав в.о. Голови ДФС Мирослав Продан, скасувати яку через невідповідність Митному кодексу й порушення регламентних норм, просить профільний комітет парламенту, опублікувати яку прем'єр-міністр обіцяє після доопрацювання)? І це після слів профільного міністра, що концепція є спільним баченням реформи Мінфіну і ДФС України щодо розвитку служби.

Як імплементуємо? Мінфіном запропоновано кроки, які, відверто кажучи, свідчать про безсистемний підхід розробників дотепер нелегітимної концепції. Чого варта лишень дивна комбінація цілей і засобів реформування митниці через зміни в митному законодавстві. Виконання шести завдань (з-поміж яких, наприклад, гармонізація митного законодавства України з законодавством ЄС та правилами СОТ!) має, на думку авторів інфографіки, призвести до централізації митної вертикалі, обміну досвідом в сфері міжнародного співробітництва, створення правових основ для діяльності митної адміністрації. Проте неозброєним оком видно, що засоби й цілі елементарно не корелюють одне з іншим. Так, вдосконалення процедури адміністративного оскарження дій митника аж ніяк не означає централізацію митної вертикалі. Деякі позиції, як-от встановлення правових основ для функціонування митної адміністрації й визначення повноважень митної адміністрації та посадових осіб митниць, позначають ідентичну діяльність, описану іншими словами. А теза «перегляд законодавчих актів з питань відповідальності за порушення митних правил» свідчить про повну відсутність уявлення про зміст митного законодавства, а саме ст. 458 МК України, яка прямо вказує, що за порушення митних правил настає передбачена цим і лише цим законом адміністративна відповідальність. Тож які «законодавчі акти» малися на увазі, доводиться лишень здогадуватися.

А чи буде результат? Починаючи чергові реформи, варто згадати про попередні спроби реформування в царині митної справи. Перманентні реформи стосувались і доктрини формування митної політики, і місій національної митної служби, і способів та засобів митного регулювання, і механізмів безпосередньої реалізації митної справи, і, безумовно, інституційної системи митних органів. А чи завершувались розпочаті реформи, чи принесли вони очікуваний результат?... Складається враження, що усі усвідомлюючи роль та значення митниці для суспільства та держави в цілому, намагаються долучитись до такого цікавого процесу яким є безкінечне реформування у митній сфері. У цьому контексті давнє китайське прислів’я «щоб ти жив в епоху змін» набуває особливого значення – ми живемо в цей час. Хто пам’ятає про реалізацію в Україні пілотного проекту Всесвітньої митної організації «Рамкові стандарти безпеки та полегшення світової торгівлі»? Хто скасовував зобов’язання України щодо імплементації норм та стандартів, передбачених Міжнародною конвенцією про спрощення та гармонізацію митних процедур (Кіотська конвенція)? Можливо, справа в тому, що їх (політичні еліти) цікавить процес, а нас (пересічних громадян) – результат.

А що інноваційного? Автори концепції наголошують на тому, що «проведення радикальної реформи ДФС України, спрямованої на підвищення результативності та ефективності її функцій та оптимізацію структури, має вирішальне значення для досягнення сучасних міжнародних стандартів діяльності органів ДФС України». Навіть побіжний аналіз тексту концепції свідчить, що її розробники не «винаходять велосипед», а діють за принципом «усе нове – це добре забуте старе». Ну приміром, «особливої уваги вимагає імплементація положень Угоди про спрощення процедур торгівлі, зокрема, в частині впровадження законодавства з питань уповноважених економічних операторів, що надасть можливість взаємного визнання систем уповноважених операторів». Чи може хто не знає, що в чинній ще з 2012 року редакції Митного кодексу міститься окрема глава, в якій на законодавчому рівні передбачено функціонування інституту уповноваженого економічного оператора. Чи у Мінфіні забули, що більш ніж рік тому вони вже презентували механізм реалізації Концепції уповноваженого економічного оператора в Україні?...

Законність - «жертва» політичної доцільності

Драматичні події в країні, які отримали назву Революції Гідності, призвели до часткової зміни персоналій у вищих владних кабінетах. Утім, і за таких умов мисляча більшість суспільства сподівалася на те, що відійдуть у минуле ганебні практики «підкилимного» вирішення питань державного значення.

Сподівалися… Вітчизняна практика державотворення знала чимало випадків, коли законність відступала на другий план перед політичною і іншою доцільністю. Здається наступаємо на ті ж граблі знову. Чи можна здійснювати реформи не враховуючи чи нехтуючи чинні законодавчі акти? Питання риторичне, правда? Як бути з положеннями чинного Митного кодексу, іншими законодавчими та підзаконними нормативними актами, що регулюють митні правовідносини?

Окремої уваги заслуговують порушення регламентних норм з боку вищого органу у системі виконавчої влади. Для царини нормотворчої, а митна реформа неминуче вимагає змін у законодавство, це означає суворе дотримання процедурних чи то регламентних норм, які встановлюють алгоритм прийняття нормативно-правових актів тим чи іншим суб’єктом нормотворчості. Для вищого законодавчого органу таким базовим документом є Регламент Верховної Ради України, для Кабміну – Регламент, затверджений своєю ж постановою від 18.07.2007 № 950.

На жаль, констатуємо, що порушено фундаментальне правило, дотримання якої забезпечує внутрішню структуру законодавства: п. 1 § 32 гл. 2 розділу 4 Регламенту, що вказує «Проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів, актів президента України, постанов Верховної Ради…»

Аналізуємо п 6. § 31. «Набрання чинності»: fкти Кабінету міністрів розміщуються на офіційному веб-сайті Кабінету vіністрів. Про що свідчить розміщення постанови уряду № 237 від 29 березня цього року «Про реформування деяких територіальних органів Державної фіскальної служби» на урядовому веб-сайті? Про те, що це вже не проект акту, а власне офіційний акт Кабміну, який підлягає опублікуванню в «Офіційному віснику України» та газеті «Урядовий кур'єр» для набрання в подальшому законної сили. Про що свідчить виключення постанови №237 від 29 березня із сайту? Про те, що критичні зауваження громадськості виявилися настільки переконливими, що «майже акт» Уряду слід негайно повертати на доопрацювання.

У своїх намаганнях загладити результати своєї реформаторської діяльності, що викликали таку неоднозначну реакцію громадськості, Уряд пішов на безпрецедентний крок, (а може подібні випадки вже й були), а саме: відкоригував порядок денний свого засідання, що відбулося 29 березня 2017 р. Міністр фінансів на цьому засіданні презентував понад десять проектів нормативних актів, проте жодного слова про славнозвісну постанову № 237.

Ситуація виглядає гротескною з огляду на той факт, що усе вступне слово Прем’єр-міністра було присвячено виключно проблемам у податковій та митній сферах. Саме тому й запропонував, першим питанням заслухати Міністра фінансів з питання реформування ДФС України. При цьому, варто нагадати, що інформація ця міститься на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів, який є Єдиним веб-порталом органів виконавчої влади.

«Скажи мені, хто розробляв концепцію, я скажу, чи буде вона життєздатною»

Постає запитання: чому би не скористатися досвідом Всесвітньої митної організації, МВФ та інших, які не соромляться вказувати на титульних аркушах своїх документів імена їх розробників. Для прикладу, не є таємницею, хто готував попередню версію Звіту із технічної допомоги «Україна: Стратегічний підхід до реформування Державної фіскальної служби» (МВФ, квітень, 2017). Тобто, саме той документ, у якому на прохання Уряду експерти МВФ допомогли визначити практичні кроки, які б могли сприяти просуванню реформ. Зокрема звіт включає рекомендації щодо формулювання стратегічних цілей розвитку ДФС України, розробки детального короткострокового плану дій та умови надання МВФ технічної допомоги ДФС.

У процесі підготовки цього матеріалу із соціальних мереж стало відомо, хто, скоріш за все, входить до числа розробників, модераторів митної реформи. Від понад двох десятків авторів відтепер варто очікувати тематичні матеріали в соціальних мережах і блогах, позначені як  #прозорамитниця #реформамитниці. Саме в такий спосіб Мінфін пропонує стежити за подіями навколо розробки детального плану імплементації концепції реформування ДФС, окреслення пріоритетних коротко- та середньострокових напрямів реформування митниці й, найперше – щодо удосконалення митного законодавства.

Що ж до персонального складу причетних до митної реформи, то впадає в око той факт, що, принаймні якщо спиратися на відкриті джерела інформації, чомусь не виявлено було довіри кадровим митникам – теперішнім і тим, хто принаймні в душі ним лишився. Натомість є представники юридичної фірми, об'єднання підприємців, фірми-організатора виставок, палати податкових консультантів, Мінфіну, Мінекономрозвитку, інвестиційної компанії, центру досліджень державної політики, фінансової компанії, проектного офісу реформ, групи радників з підтримки реформ та ін. Це якщо не брати до уваги низку відомих організацій на кшталт Transparency International Ukraine, Easy Business, American Chamber of CommerceinUkraine, РПР, European Business Association тощо.

А невже серед розробників проекту концепції реформи не було правників? Напевне не було. Адже ще на першому курсі будь-якого вишу, що готує юристів, студентам відомі такі поняття як «механізм держави» та «державний апарат». Серед принципів організації та діяльності державного апарату не останню роль відіграють такі визначені Конституцією України та закріплені відповідними законами (в тому числі й Митним кодексом) принципи територіальності, спеціалізації та інстанційності. У своїх намаганнях «оптимізувати організаційну та функціональну структуру» системи ДФС України, автори доходять до абсурду, коли пропонують ліквідувати юридичні особи на регіональному рівні. Що це означає, наприклад, що керівник Міжрегіональної митниці у Києві буде приймати рішення щодо надання чергової відпустки інспектору митного посту «Лужанка», що знаходиться на Закарпатті у Берегівському районі чи застосування до нього заходів дисциплінарного впливу. А що, студенти знають, хто такий «суб’єкт дисциплінарної влади», а автори концепції – ні.

Про що свідчить такий підхід? На нашу думку, про обрання бізнес-методики розбудови органу державної влади, як би це не дивно звучало. Ще понад два роки тому тодішній очільник ДФС  висловився на користь митної системи як «прозорої служби бізнес-типу в складі ДФС». Одразу зауважимо, що навряд чи така модель потрібна саме зараз країні. Можливо, в майбутньому так. Тоді, коли «оптимізація митних платежів» суб’єктами зовнішньоекономічної діяльності стане нічим іншим, як mauvaiston, а економічні передумови для товарної контрабанди зійдуть нанівець. Ось тоді, можливо, на часі будуть сервісні центри із новочасними frontoffice та backoffice. Наразі, руйнація механізмів виконання регулятивної та контрольної функції на догоду фіскальній, а також безоглядна лібералізація митної політики без урахування інтересів національних товаровиробників – шлях в нікуди.

Досвід і знання є безцінними, безвідносно до того, хто є їхнім носієм

Важко заперечувати твердження про те, що «помилки – звичайний міст між досвідом і мудрістю». Утім, коли йдеться про митну реформу в умовах надскладної соціально-економічної ситуації, в якій опинилася країна, що є об’єктом військової агресії, ціна помилки збільшується багатократно. І за таких обставин нехтування досвідом і напрацюваннями тих, хто закладав підвалини митної системи й доклався до її розбудови в останні два десятиліття, щонайменше є нерозумним.

Як і витрачання бюджетних коштів на галузеву науку (йдеться про спеціалізовані вищі навчальні заклади та науково-дослідні установи ДФС України) без вимагання адекватного наукового продукту у вигляді тих таки концепцій, стратегій, алгоритмів практичних дій. Адже ми далекі від думки, що цілі творчі колективи дослідників, праці яких наочно демонструють їх неабиякий потенціал, в один момент розгубили свій професіоналізм і здатність глибокого осмислення митної проблематики. Стверджуємо, що такі колективи є й вони мають бажання, а головне фахову підготовку та досвід виконання подібних завдань.

Впевнені, що розгортання широкої дискусії із залученням максимально можливого кола фахівців, експертів, громадських організацій та об’єднань, бізнесових кіл із залученням представників інших зацікавлених державних інституцій, дасть очікуваний результат адже сприятиме формуванню консолідованої позиції щодо стратегії формування та функціонування національної митної адміністрації.

Важче організувати майданчики для публічного обговорення незручних запитань, пошук відповідей на які дозволить зняти соціальну напругу й невдоволення. Лише відкритий діалог усіх зацікавлених осіб дасть змогу відповісти, зокрема, на питання: Чи є нездатність мінімізувати прояви корупції на митницях достатнім приводом для позбавлення їх статусу юридичної особи? Чим можна пояснити неспівставність відповідальності митника із його правовим та соціальним статусом?...

Якщо вже бути послідовним, то рекомендації американської місії слід було би не вихоплювати з контексту, а впроваджувати системно. Ідеться про чотири основні напрями: 1) професійна і ефективна організація служби, 2) використання «розумного» обладнання і, як наслідок, скорочення «людського чинника», 3) зміна системи управління у митній службі та торгівлі з метою підняття рівня доходів і захисту національної безпеки, 4) скорочення корупції на усіх рівнях. Згодом - затвердження рекомендацій КМ України, формування плану дій щодо проведення реформи. Варто звернути увагу на те, що інституційна реформа митниці у ширшому розумінні цього поняття є лише інструментом для досягнення окресленої мети.

Замість висновків

Відповідь на запитання, винесене в заголовок є очевидною: треба зробити ще дуже багато для того, щоб вона була ствердною. Сама стаття також рясніє запитаннями, частина з яких є риторичними. На інші автори намагалися дати відповіді. Головним є те, що ще не пізно інституційну реформу провести на засадах раціональності, системності, послідовності етапів. На нашу думку цьому сприятиме дійсно концептуальний підхід до справи: ґрунтовне громадське обговорення, врахування позиції профільного комітету Парламенту України, громадських рад на усіх рівнях, експертів, скористання досвідом Всесвітньої митної організації, залучення наукового потенціалу, зокрема спеціалізованих вищих навчальних закладів та підвідомчих науково-дослідних установ.

«ДФС запрацювала», – такі інформаційні заголовки можна зустріти останнім часом. Ідеться про відновлення функціонування Донецької фільтрувальної станції, що безумовно тішить стражденних мешканців прифронтової зони. «ДФС запрацювала», – такий заголовок інформаційних повідомлень про реінкарнацію національної митної служби хочеться бачити на перших шпальтах ЗМІ. І цей сингал радо сприйматиме абсолютна більшість суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності, а також тисячі державних службовців, та й просто небайдужих людей, для яких слово «Митниця» навіть не на початку речення завжди писатиметься з великої літери.

Анатолій Мазур, кандидат юридичних наук

Дмитро Приймаченко, доктор юридичних наук