Посилена Місія ОБСЄ на Донбасі. Як це працюватиме?

Не новина, що «перемир’я» на сході України, передбачене мінськими домовленостями, досить умовне. Майже щодня штаб АТО повідомляє про загибель  чи поранення військовослужбовців, а розвідка звітує про присутність на українській землі російських солдат. Останнім часом фіксується загострення ситуації. У зв’язку з чим  питання про розширення мандата міжнародним спостерігачам, а саме місії ОБСЄ, актуалізується все більше.

Олексій Полтораков, експерт-міжнародник, радник при Дирекції Національного інституту стратегічних досліджень, занепокоєний, що ця місія «заточується під вибори в ОРДЛО». Таку ж стурбованість ситуацією виявляє й експерт-балканіст, аналітик Інституту світової політики Дарія Гайдай. За її словами, у міжнародній практиці немає прецеденту, щоб місію створювали саме під забезпечення політичного процесу в зоні конфлікту. Адже головна  мета озброєної місії ОБСЄ полягає в тому, щоб урегулювати конфлікт. Обидва експерти зауважують: якщо Росія й погодиться на збройну місію ОБСЄ на непідконтрольній частині України на Донбасі та не буде претендувати на свої квоти в місії як країна-член ОБСЄ, то свою «присутність» у місії вона може заповнити країнами, які є союзниками РФ.

Полтораков: Так, різниця є. Сьогодні на сході України працює моніторингова місія ОБСЄ. Її завдання займатися виключно моніторингом, тобто вона дистанційована від усього. А посилена чи озброєна місія ОБСЄ – це місія, мандат якої дозволяє так чи інакше втручатися (я зараз вживаю термін політичний – «втручатися») в протистояння сторін за певних умов. Але це не означає, що втрутившись, вона буде підтримувати ту чи іншу сторону протистояння. Спостережна місія ОБСЄ не має при собі зброї і не має права її використовувати, тоді як повноцінна військово-політична місія ОБСЄ обов’язково має зброю і за певних обставин може її використовувати. Але слід усе ж таки враховувати специфіку ОБСЄ. Якщо не вдаватися в деталі, як ОБСЄ було створено і які її завдання, усе ж таки слід ураховувати, що на відміну від воєнно-політичної організації ООН «Блакитні шоломи», де у статуті прописані три кити забезпечення миру: «примус до миру», «підтримка миру», «постконфліктне миробудівництво», то спеціалізація ОБСЄ – це постконфліктне миробудівництво, яке трошки зачіпає питання розведення протиборчих сторін, але лише за умови, якщо ці сторони самі згодні. Ініціатором розведення може виступити та чи інша сторона. Якщо немає мінімального внутрішнього консенсусу, то ОБСЄ нічого не може робити. Якщо в ООН є примусові заходи, то в ОБСЄ таких інструментів примусу немає. І це накладає відповідні обмеження. Окрім того в ООН є досвід урегулювання збройних конфліктів етнополітичних, військово-політичних, переведення з гострої фази, коли стріляють, у фазу, коли домовляються, то в ОБСЄ такого досвіду фактично немає. Нагадаю, що в ОБСЄ зовсім інша спеціалізація. Ще від дня свого заснування вона спиралася на  заходи щодо зменшення ймовірності потенційного протистояння. І ця формула накладається в тому числі на теперішню діяльність ОБСЄ, яка є недостатньо сильною порівняно з ООН чи НАТО. В ОБСЄ є тільки позитивний досвід діяльності цих місій – місії спостереження. Найяскравішим прикладом можна назвати моніторингову місію ОБСЄ, яка працювала в Україні на початку 90-х у Криму. Спостерігачі тоді моніторили напругу між кримськими татарами, росіянами, українцями. Місія закінчилася відвертим позитивом. А от в «hard security mission» позитивного досвіду немає, починаючи з Кавказу і закінчуючи Балканами.

Гайдай: Дуже добре, що ми вживаємо правильний термін – озброєна місія ОБСЄ, тому що і від нашого президента, урядовців та експертів часто можна почути термін «поліцейська» місія ОБСЄ, що вводить в оману. У міжнародній практиці під поліцейською місією розуміють місії, ціль яких - тренування та зміцнення місцевих правоохоронних сил під час постконфліктного відновлення. Натомість на Сході України маємо активне збройне протистояння з щоденними обстрілами. У свою чергу, українська громадськість, чуючи про «поліцейську місію ОБСЄ», сприймає її як місію, яка покладе край протистоянню. Місія, яка сьогодні у всіх на вустах, в жодному разі не буде виконувати функції «примушення до миру», це не її компетенція. ОБСЄ не має подібного досвіду і не має бажання його здобувати.

Так чим же може бути посилена місія ОБСЄ? Є спільна згода і розуміння, що оновлена місія ОБСЄ повинна більш ефективно моніторити ситуацію на Сході України, а також забезпечити умови для проведення виборів на тимчасово окупованих територіях. Однак ця місія ОБСЄ, як і нинішня, зможе ефективно виконувати свої завдання лише за умови згоди всіх учасників. І справа не лише у країнах, які входять до «нормандської четвірки», а в так званих лідерах «ДНР/ЛНР». Тому що жодна країна не відправить своїх громадян, навіть зі зброєю, в зону конфлікту, якщо немає згоди всіх учасників на присутність там представників ОБСЄ. Це – аксіома.

У цьому контексті можна згадати досвід Балкан, коли в 1992 році в Боснії, а перед цим у Хорватії, була розгорнута легкоозброєна з обмеженим мандатом місія ООН. Ці миротворці опинилися фактично заручниками протистояння. Під час чергового загострення одна зі сторін могла брати в заручники миротворців, і таким чином шантажувати міжнародну спільноту. Всі чудово пам’ятають, як це відбувалося на Балканах і повторення ніхто не хоче. Понад те, обмежені, легкоозброєні місії можуть загострити ситуацію в зоні конфлікту.

Щодо використання зброї представниками ОБСЄ. Звернемося до міжнародного досвіду, члени місії можуть використовувати зброю лише у двох випадках: або для самозахисту, коли є серйозна загроза їхньому життю, або для захисту цивільного населення (якщо це передбачено у їхньому мандаті). На території колишньої Югославії йшлося про захист цивільного населення. Існували виправдані побоювання, що представники певних етнічних груп знаходяться під загрозою, тому миротворці ООН повинні були мати зброю, щоб захистити цих людей. Однак, як показали подальші події, навіть зі зброєю миротворці не змогли попередити масові вбивства людей. Підкреслю, я не говорю про місії НАТО з «примушення до миру», а про спостережні/посередницькі місії.

Чи можемо ми використовувати аргумент щодо захисту населення у випадку Донбасу? Навряд чи. Наразі ми не бачимо конкретних доказів того, що населенню, яке знаходиться на окупованій території, загрожує серйозна небезпека від влади самопроголошених республік. Аргумент, який може використати Україна, - це захист населення, яке повертатиметься назад у свої домівки на Донбасі. Їхньому життю, дійсно, може загрожувати небезпека. Цей аргумент також використовували на Балканах. Тобто одним із завдань міжнародної місії (після завершення активної фази конфлікту) було повернення біженців і ВПО, які бажали повернутися. Однак виникає питання, чи буде українська влада сприяти цьому поверненню?  Наразі аргумент української влади для посилення місії  - це те, що місія має забезпечити безпеку і саме безпеку агітації на окупованих територіях під час проведення виборів.

Гайдай: У світовій практиці немає прецедентів, коли конфлікт не залагоджено, а місію вводять, щоб провести вибори. Вибори самі по собі є певною ескалацією, адже це хоча і політична, але боротьба. Уявіть собі таку картину, коли представник київської партії агітує під охороною іноземців… Чи буде дієвою ця агітація, чи буде дієвою місія, яку сприйматимуть як «охорону» однієї зі сторін конфлікту? Тому принципове значення має ціль місії та мандат. Завданням місії має бути сприяння та контроль над реалізацією мирної угоди. Вона може називатися по-різному, але передбачати не перемир’я, а принципову домовленість про політичне врегулювання та формати подальшого співжиття.

Наразі ми маємо Мінські домовленості, які презентуються як план щодо вирішення конфлікту, але, насправді, самі-по-собі вони не є тією кінцевою мирною угодою, за виконанням якої могла б ефективно слідкувати міжнародна спільнота. Цим домовленостям бракує деталізації, механізмів. Ціль та мандат місії також мають бути прописані у цій угоді.

Полтораков: Парадокс ситуації полягає в тому, що залучення міжнародної спільноти у вимірі чи то місії ОБСЄ, чи то «Блакитних шоломів» ООН, чи сил НАТО – це є замороженням конфлікту буквально за визначенням. За абстрактною формулою, якщо не брати зараз ні ситуацію в Україні, ні Грузію з Осетією та Абхазією, ні Балканські країни, а скажемо умовно, сторона Х і сторона У, якщо між ними стоїть міжнародна місія, це автоматично означає заморожування конфлікту, тому що ускладнює щоденний політичний діалог. Є всі підстави побоюватися, що цим шляхом піде Україна, якщо не буде вживати превентивних заходів як по лінії ОБСЄ, тобто прописувати в їхньому мандаті кількість учасників, відповідальність тощо, так і проводити роботу в загальноєвропейському масштабі, аби кістяк цієї місії не складали представники «країн-друзів Путіна». Є шанс , що Росія свою квоту повністю не заповнить, але може заповнити за рахунок своїх так би мовити сателітів, починаючи з Білорусі, Вірменії, Казахстану, тобто членів ОДКБ (Організація Договору про колективну безпеку, відома ще інша назва  - Ташкентський пакт. Організація створена за ініціативи РФ 1992-го року як альтернатива НАТО. Спершу до неї ввійшло дев'ять країн колишнього СРСР. За вельми короткий час у Договорі залишилося тільки шість країн. За оцінками експертів, за 24 роки свого існування  ОДКБ провалилася як організація, і з’явилися всі ознаки вважати її мертвонародженою дитиною, – «Главком») і інших країн-прихильників Росії. Боюся, що так і може трапитися.

Гайдай: Згода Росії на розгортання посиленої місії ОБСЄ на лінії розмежування не є неймовірною. Набагато складніше буде здобути згоду Москви на повний доступ місії до всієї окупованої території, створення її штабу, наприклад, у Донецьку.  Однак у будь-якому випадку, потрібна принципова згода лідерів «днр», «лнр», тому що я не виключаю можливості, коли на словах, щоб пом’якшити санкції Путін погодиться на місію, а ватажки сепаратистів будуть категорично виступати проти цього - і ніякої місії тоді не буде. Я повторю, що для ОБСЄ згода всіх учасників на присутність місії є принциповим питанням, адже це питання безпеки членів місії.

Я ще хотіла б зауважити один момент, про який рідше згадують, а саме про розгортання місії на кордонні між Україною та Росією, як це було між Сербією і Боснією у 1994 році. Українська сторона часто апелює до відновлення контролю над кордоном, але я маю на увазі міжнародне спостереження за кордоном – «закриття кордону». У 1994 році в обмін на полегшення економічних санкцій Слободан Мілошевич, президент Сербії, погодився на розгортання місії спостерігачів на кордоні між Боснією і Сербією для того, щоб закрити кордон. Місія була розташована на кордоні і слідкувала за тим, аби озброєння та добровольці з Сербії не потрапляли на територію Боснії. Звичайно, цей механізм не був не ідеальним, бо спостерігачів було мало, а довжина кордону сягала понад 300 км. Однак, з іншого боку, це дозволило суттєво зменшити військову підтримку Сербії боснійських сербів. Звичайно, такого сценарію ні Росія, ні сепаратисти не хочуть. Однак про це треба говорити з Росією, Москві буде набагато важче знайти аргументи проти «закриття кордону», ніж проти «відновлення українського контролю над ним».

Полтораков: Я хотів би звернути вашу увагу на формати присутності такої, так би мовити, оновленої місії ОБСЄ. Перший формат може бути, коли протягом тридцяти днів буде абсолютна тиша з обох боків. Тоді місія ОБСЄ розташовується точково на блокпостах удовж лінії протистояння і з перспективою розширення. Умовно кажучи, ввести довкола блокпоста додаткову зону, щоб вони один на одного накладалися. Таким чином вийде довга умовна червона лінія. Наступний формат – дозвіл місії ОБСЄ подорожувати певними ареалами зони протистояння діаметром 5-10-100 км від лінії кордону, аби постійно моніторити склади озброєнь, які зафіксувала попередня спостережна місія з обмеженим мандатом. Із цим форматом Росія в принципі погоджується. Вона не відчуває загрози для себе. А от із наступним форматом вона не готова погоджуватися, коли місія ОБСЄ за власним графіком, за власними стандартами може подорожувати в широкому розумінні зоною конфлікту і моніторити проблемні місця. Четвертий формат передбачає низький коефіцієнт корисної дії, але він добре доповнює всі вищезгадані формати. Це, так би мовити, спільні патрулювання кордону за формулою 2+2+1. Тобто, беремо суто російсько-український кордон, саме ту частину, яка нині не контролюється українськими прикордонниками та правоохоронцями. Одна команда місії може складатися з п’яти представників, наприклад, два українських, два російських чи проросійських, і один незалежний ключовий представник місії ОБСЄ. Звичайно, такі команди не зможуть моніторити в режимі 24/7, але можуть бути присутніми на таких важливих інфраструктурних об’єктах, як автодороги, залізниці, що унеможливить перекидання військ та важкої зброї. Хоча легка зброя може «просочитися». Але кожен цей формат повинен мати свій мандат, де все чітко прописується до деталей. Можливо, одночасну дію кількох видів формату місії ОБСЄ.

Гайдай: Позиція ОБСЄ – учасники протистояння повинні гарантувати безпеку спостерігачам місії. Яким є статус тієї чи іншої сторони, на рівні кого ведуться переговори – це вже політичні питанні.  На Балканах учасники утримувалися від проведення безпосередніх переговорів і використовували міжнародних посередників. Під час фінальних перемовин діалог відбувався між президентами Хорватії, Боснії, Сербії, але представники сепаратистських республік також ставили свої підписи під досягнутими домовленостями.

Полтораков: Річ у тім, що ватажки «народних республік» уже себе легітимізували тим, що вони мають зброю і ці збройні угруповання контролюють певні ділянки території. Проблема легітимізації насправді полягає навіть не в цьому, а в тому, що справжня легітимізація може відбутися через вибори, під які заточується ця місія ОБСЄ. Адже наразі той формат, який пропонується, – від 500 до 5000 озброєних спостерігачів ОБСЄ  – є недостатній для забезпечення мінімального рівня демократизації виборів, особливо з урахуванням внутрішньої специфіки – забезпечити права голосування тих, хто залишився прописаний в Донецькій та Луганській областях, а через зрозумілі обставини виїхав звідти. Система електронної демократії, як у країнах Балтії, у нас взагалі не розвинена. І, зважаючи на те, що сьогодні в ОБСЄ є велика кількість гравців, які мають свої певні інтереси, і є достатньо сил, аби блокувати реальну серйозну проукраїнську перспективу. Наприклад, доволі легко обмежити діяльність тих місій тим, що вони працюють тільки в денний час. А що робиться вночі?

Гайдай: Так, ця місія ОБСЄ йде з прив’язкою до виборів в ОРДЛО. Це викликає деяке побоювання. Місія представляється як інструмент для проведення виборів. Але місія не може бути інструментом лише для забезпечення безпеки під час виборів, хоча б тому, що тоді на наступний день після виборів, мандат місії закінчиться. А далі що? Хоча мета місії – врегулювання конфлікту і створення умов для відновлення політичного життя, але першочергове завдання має врегулювання конфлікту. Йдеться про моніторинг за припиненням вогню, за роззброєнням, за виведення військ в місця дислокації, демобілізацією, створенням перехідних поліцейських сил, і лише потім вибори (Дослідження ІСП «Досвід врегулювання конфліктів у світі. Уроки для України»). На жаль, у нас дискусія зводиться до того, що потрібно забезпечити безпеку, провести вибори і все. А що буде наступного дня після виборів? Це набагато важливіше питання, незалежно від того, хто переможе. Тому мандат місії має бути значно ширшим.

Щодо вашого занепокоєння про легітимізацію сепаратистів, то має бути політичний документ, який буде обмежувати цих «лідерів» після виборів. Адже якщо вони переможуть на виборах (а це дуже висока ймовірність), то можливо почнуть висувати якісь нові вимоги вже в легітимізованому статусі, і продовжувати шантажувати українську владу. Досвід Балкан можна лише частково використовувати, бо в нас сепаратисти іншого ґатунку. Але балканський результат очевидний – поспіх у виборах лише зашкодив, він призвів до загострення конфлікту і унеможливив політичне врегулювання. Має бути перехідний період між повним припиненням вогню і організацією голосування.

Полтораков: Ефективність подібних міжнародних місій, зокрема на Кавказі, Придністров’ї на першому етапі дуже велика, тому що переводить ситуацію з режиму збройного в режим політичного протистояння, але потім накопичується дедалі більше проблемних питань, накладається обмеження мандата, обмеження кількості місій, обмеження терміну дії місії, як було, наприклад, у Грузії в 90-х роках. До 2008 року ні місія ОБСЄ, ні світове співтовариство не було готове до ситуації в Грузії. У Придністров’ї на мінімальній ефективності працювала місія ОБСЄ на лінії розведення сторін протистояння. А потім там з’явилася й легітимізувалася міжнародна місія під прапором СНД, якою так чи інакше стала колишня радянська армія, так званий військовий контингент. І накрила військовою парасолькою політичну місію ОБСЄ, ефективність якої стала дуже сильно падати, вона перетворилася на майданчик для комунікацій. Отже, є всі підстави підозрювати й побоюватися, що українська місія може піти цим шляхом, адже питання можливого проголошення незалежності за кримським сценарієм поки що з порядку денного принципово не знято.

Полтораков: Кожна країна-член ОБСЄ виставляє свою кількість членів у команду місії з огляду на свої можливості. Тоді консенсусом все підбирається, скажімо, що в цій місії не будуть наявні офіцери з Росії й офіцери з України, щоб не провокувати, адже обидві країни є членами ОБСЄ. І є надія, що Росія не буде використовувати свою квоту, щоб зберегти, так би мовити, своє обличчя. Але вона буде прагнути зберегти свою квоту за рахунок країн, лояльних до неї. Наприклад, Вірменії, Казахстану, Білорусі, країн Центральної Азії, Греції, Кіпру, тобто країн, де сильні проросійські настрої. Сьогодні наше тактичне завдання – лобіювання належного мандата місії. По-перше, ми маємо визначитися, яка кількість членів місії нам потрібна – чи ми обмежуємося тільки кількома командами на кордоні, чи беремо ширше. Слід пам’ятати: що менша чисельність місії, то вужчий мандат.