Як надурити ProZorro? Нові фокуси тендерних корупціонерів

У середині жовтня НАБУ затримало Володимира Трофименка - одного з інвесторів «Трейд Коммодіті», компанії, що фігурує в розслідуванні корупційної схеми в Міністерстві оборони. Раніше за підозрою в причетності до розтрати понад 149 млн грн державних коштів також було затримано заступника міністра оборони Ігоря Павловського та директора департаменту державних закупівель і постачання матеріальних ресурсів цього відомства Володимира Гулевича. Антикорупційне бюро, розслідування якого тривало упродовж року, звинуватило чиновників Міноборони і фірму «Трейд Коммодіті» в заподіянні збитків державі: ціни на придбаний товар (пальне) сторони підвищували вже після укладання основного контракту.

В історії Міноборони та «Трейд Коммодіті»  тендер проводився не в системі державних закупівель ProZorro. Проте гучна історія привернула увагу до проблеми додаткових угод, яка дає широкі корупційні можливості, і із введенням публічних закупівель, власне, нікуди не поділася. Лише від початку цього року через цю процедуру зазнали змін контракти на загальну суму близько 50 млрд грн.

Випадки, коли держава закуповує товар за низькими цінами, які потім підвищуються через додаткові угоди, є поширеними. Такий спосіб підвищення цін при держзакупівлях є системним, цим механізмом користуються сторони, обходячи ProZorro та збагачуючись за рахунок держави.

Так, наприклад, у травні 2016 року відсоток додаткових угод за сумою контрактів, яких вони стосувалися, становив майже 100%. Тобто чи не всі угоди закупівель було переукладено. На цей факт звернув увагу почесний президент Kyiv School of Economics Тимофій Милованов. Він також оприлюднив рейтинг закупівельників - списки лідерів за кількістю та обсягом додаткових угод.

Відповідний аналіз закупівель у системі ProZorro за весь період її роботи зробив Центр вдосконалення закупівель, створений Київською школою економіки.

«У травні державний заклад «Дитячий спеціалізований (спеціальний) клінічний санаторій «Хаджибей» Міністерства охорони здоров’я за результатами аукціону уклав угоду на придбання молока по 10 грн за літр. Станом на серпень замовник та постачальник 29 разів підвищували ціну. Тепер молоко коштує 20,29 грн за літр.

За період з березня по серпень цей самий замовник змінив контрактну ціну на м'ясо з 30 грн за кг на 120 грн за кг, підписавши близько двох десятків додаткових угод. У нього такі майже всі закупівлі», - наводять показовий приклад автори  дослідження.

Всього, згідно з даними Центру, з початку 2017 року зазнали змін контракти на загальну суму біля 50 млрд грн (приблизно 12-13% всіх закупівель).

Щодня підписуються сотні додаткових угод. Для пошуку конкретних кейсів Центром вдосконалення закупівель було навіть створено спеціальний інтерактивний сервіс.

Проте оцінити, чи адекватно було укладено додаткові угоди щодо тієї чи іншої закупівлі, чи вони містили в собі корупційну складову, досить важко.

Сам механізм укладання додаткових угод, по-перше, є цілком законним. По-друге, як би якісно та чесно не був проведений тендер, іноді без додаткових угод обійтись неможливо.

«Варіант із укладанням додаткових угод - певний компроміс, передбачений в законодавстві, якщо не помиляюся, з 2011 року», - зазначив в розмові з «Главкомом» перший заступник міністра економічного розвитку і торгівлі, «батько» ProZorro Максим Нефьодов.

Сам інструмент перегляду ціни, як додав чиновник, на сьогодні є необхідним. «Є категорія товарів, на які ціна може суттєво зрости, - пояснює він. - Особливо це є проблемою для нашої країни. У нас були прецеденти досить високої девальвації. Відсутність механізму перегляду ціни призведе до того, що залізниця чи Міноборони, умовно, залишаться без палива, хтось може залишитися без харчування і так далі. Це означатиме, що треба проводити новий тендер, який може зайняти 45-50 днів». Теоретично підприємство (за правильного керування та правильного управління запасами) повинно бути готовим до «зриву» тендеру, адже постачальник товарів чи послуг може, наприклад, збанкрутувати і тому не виконати свої обов’язки за угодою. Але на практиці українські підприємства до такого не готові.

Нефьодов погоджується, що цим механізмом можна зловживати. Проте підозрювати в цьому кожного закупівельника, що підписав одну додаткову угоду чи навіть їх найбільшу кількість, неправильно. Наприклад, як звертає увагу Центр вдосконалення закупівель, «Київпастранс» з початку року підписав близько 40 додаткових угод до закупівлі пального на 200 млн грн. Та це було «формульним ціноутворенням», яке передбачає, що ціна щотижня переглядається з огляду на курсові коливання.

«За виключенням випадків великих коливань курсу валют, коли масово змінюються ціни на поставку, в першу чергу, палива, газу і так далі, в принципі, обсяг перегляду цих угод перебуває десь у межах кількох відсотків», - додає Нефьодов.

«Зростання цін повинно бути аргументовано і підтверджено відповідними документами, - пояснює механізм підвищення цін додатковими угодами заступник міністра економіки. - Наприклад, Торгово-промислова палата може підтвердити коливання на ринку ціни. Проте, на жаль, у нас в країні є недобросовісні люди і порушення є».

 Як запобігти корупційним додатковим угодам?

«Додаткові угоди - це один з ризик-індикаторів, з якими ми боремося, - додає Нефьодов у розмові з «Главкомом». Та, звісно, що ані Мінекономіки, ані інше відомство не відслідковує й не аналізує всі додаткові угоди щодо всіх тендерів, які вимірюються тисячами чи не щодня. Основний інструмент у цій боротьбі - відкритість і конкурентність.

Відверто кажучи, саме система ProZorro, на адресу якої сьогодні лунає чимало зауважень, дозволяє кожному вільно побачити, коли було укладено ті чи інші угоди, на яких умовах, і порівняти їх із реальними ринковими цінами.

Ще один із інструментів запобігання махінаціям на додаткових угодах - це запровадження рамкових закупівель. «Це коли в «рамку» заходять кілька учасників (два чи три), і щотижня між ними проходить міні-тендер, - пояснює Нефьодов. - Це дозволяє уникнути одного довгострокового контракту, де може вимагатися перегляд ціни, і мати більшу прозорість і більш технологічний механізм впливу реакції на коливання». За його словами, є суттєвий шанс, що рамкові закупівлі запрацюють вже до кінця цього року. Відповідна «нормативка» вже погоджена в Міністерстві юстиції і зараз чекає на оприлюднення, а в ProZorro вже працюють над розробкою відповідного модуля.

Але навіть цей механізм не дасть змоги виключити усі ризики, наприклад, від коливання ціни. За умови суттєвих коливань учасники просто відмовляться брати участь навіть у рамкових закупівлях. «У нас же були прецеденти в 2015 році, коли ціна змінювалась упродовж проведення тендеру. Тобто було оголошено тендер з певним бюджетом, а вже на момент закінчення цього тендеру даний бюджет не був актуальним. Ціну в гривнях треба було переглядати», - пояснює Нефьодов.

Також Україна є першою країною в світі, що наразі запускає автоматизований ризик-менеджемент, який поки ще працює в пілотному режимі.

«Наявність додаткових угод - це потужний ризик-фактор, - визнає Нефьодов. - Якщо закупівля набирає більше, ніж певну кількість ризик-факторів, наприклад, чотири чи п’ять, вона також буде автоматично спрямована в Державну аудиторську службу, яка має виходити на документальну перевірку до відповідного замовника».

Та поки що обов’язкову  перевіркуза результатами ризик-менеджменту прописано лише в законопроекті (про внесення змін до закону «Про публічні закупівлі» та деяких інших законів України щодо здійснення моніторингу закупівель). Він ще очікує на розгляд. Та Міністерстві економіки сподіваються, що поставлений у порядок денний та проголосований цей проект закону буде вже наступного пленарного тижня.

У міжнародній практиці для запобігання змінам в угодах широко використовуються різноманітні фінансові інструменти (ф'ючерси, опціони, свопи), існує практика взаємного розподілу фінансових ризиків. В Європі у тендерному законодавстві, наприклад, також існує таке поняття, як «аномально низькі ціни». Якщо учасник тендеру виставить занадто низьку ціну - регуляторні органи ініціюють відповідну перевірку.

Головні проблеми ProZorro

Засновник ProZorro Максим Нефьодов зазначає, що в закупівлях через цю систему зараз намагаються віднайти «якусь чарівну паличку, яка вирішує усі проблеми». Але зловживати теоретично можна будь-яким інструментом закупівлі. І, за його твердженням, додаткові угоди не входять в топ найбільш розповсюджених проблем системи. Бізнес за бажання знаходить різні способи обходу ProZorro.

Найголовнішою проблемою, як запевняє Нефьодов, є неправомірна дискваліфікація. Мова про ситуацію, коли компанія пройшла на тендер, а замовник не визнав правильно оформленим її пакет документів. І, як правило, за словами «батька» ProZorro, проблема полягає не в тому, що хтось подав ідеальний пакет документів, а хтось - ні, а у вибірковій справедливості, коли одних не допускають до тендеру, а на порушення інших закривають очі.

Яскравим прикладом останнього може слугувати нещодавній скандал, який розгорівся в результаті скасування колегією Антимонопольного комітету тендеру Державної фіскальної служби на поставку сканерів для митниці.

Наступна велика проблема - дискредитаційні умови тендерної документації. Тобто з самого початку умови закупівлі можуть бути «виписані» під конкретну фірму.

Проте довести це практично неможливо. Як правило, виписуючи ті чи інші умови, замовник пояснює, що таким чином просто захищається. Бо не завжди можна обрати найдешевший товар або послугу - потрібна гарантія якості.

Це, справді, проблема, на яку не можна не зважати. Адже якщо фірма, яка виграла закупівлю, надала продукцію неналежної якості, доводиться проходити процедуру знову. «Нещодавно був випадок, коли ми закуповували сорочки для машиністів, - розповідав в інтерв’ю «Главкому» керівник «Київського метрополітену» Віктор Брагінський. - Перемогла компанія з мінімальною ціною. Привезли щось майже з мішковини. Носити це було неможливо. Ми склали акт рекламації, повернули товар, розірвали договір... Але втратили час, і наші машиністи були змушені ходити в старих сорочках».

Третя топ-проблема системи, яку відзначають учасники закупівель, – особливі вимоги до переможців. «Коли, наприклад, протягом одного дня після аукціону постачальник зобов’язаний привезти зразок товару, – навів у розмові з «Главкомом» приклад Нефьодов. – Це значний бар’єр. І часто, напевно, виписано під учасника, який уже з тим зразком фактично сидить під дверима».

По суті, ProZorro - це лише інструмент, який дає змогу бачити порушення і на них реагувати. «Нам от ще закидають, що в тендерах з’являються фірми-«метелики». А як виявити «метелика»? Як визначити, чи погані умови, чи поганий контракт чи ні? - задається питаннями засновник ProZorro. - Інформація відкрита журналістам, антикорупціонерам, правоохоронним органам і, головне, конкурентам. Конкурент має право скаржитися, саме він знає, що ціна, наприклад, погана. У нього є конкретна мотивація для скарги. Особливо у того, хто програв у тендері».

Катерина Пешко, «Главком»