Танці на кістках Будапештського меморандуму

5 грудня 2018 року в чергову річницю підписання Будапештського меморандуму МЗС України повідомило про те, що ініціювало консультації за участю решти підписантів даного документу. Атака РФ і захоплення 24 українців і трьох суден ВМСУ в Керченській протоці 25 листопада змусили офіційний Київ вдатися до такого кроку.

Вічне філософське питання

У зовнішній політиці сучасної України немає більш суперечливого питання, як процес ядерного роззброєння і підписання Будапештського меморандуму. Українське керівництво середини 90-х звинувачують в короткозорості і неспроможності забезпечити національні інтереси країни. Перш за все, мова йде про нездатність отримати дієвих союзників у обмін на ядерну зброю. Проте для кращого розуміння умов торгу, в яких опинилася Україна, варто згадати декілька деталей.

Так, адміністрації Джорджа Буша-старшого і Білла Клінтона чітко обумовлювали початок повноцінної взаємодії із Києвом повною відмовою України від ядерної зброї. Протягом 1991-1994 років питання ядерного роззброєння України затьмарювало всі інші питання порядку денного двосторонніх відносин із США. Фактично ж мова йшла про те, чи може Україна взагалі приєднатися до існуючої системи міжнародних відносин після розвалу СРСР чи залишиться державою-ізгоєм. Із іншого боку, на фоні глибокої економічної кризи і скорочення ВВП в 90-х роках Україна не мала достатньо ресурсів для того, щоб спробувати взяти під контроль частину стратегічного ядерного арсеналу колишнього СРСР на своїй території і підтримувати його в належному стані.

Також варто згадати, що Леонід Кравчук в рамках переговорів із представником Державного департаменту США Строубом Телботтом в травні 1993 року чітко ставив питання щодо отримання гарантій безпеки в обмін на відмову України від частини ядерного арсеналу СРСР на своїй території. Проте американська сторона була не готова до такого кроку. Не в останню чергу через те, що США було б важко виконати союзні зобов’язання щодо України на той час. НАТО тоді не мало іще спільного кордону із Україною.

Тому в таких умовах важко уявити, що в грудні 1994-го Україна могла б отримати щось інше ніж Будапештський меморандум. Сам документ, як відомо, не передбачає кругової поруки всіх підписантів. Зобов’язалися поважати територіальну цілісність і суверенітет України США, Велика Британія і РФ. Ці країни погодилися в односторонньому порядку дотримуватися відповідних пунктів Будапештського меморандуму. Саме тому Вашингтон і Лондон після 2014 року постійно нагадували про те, що вони виконали всі взяті на себе в 1994 році зобов’язання.

Проте на фоні російської агресії США і Велика Британія перетворилися на ключових донорів із надання матеріально-технічної допомоги Україні для посилення обороноздатності. Із березня 2014 року Вашингтон надав допомоги і провів тренувань ЗСУ і Нацгвардії на суму в $1 млрд. Теж саме стосується Лондона, який надав два пакети матеріально-технічної допомоги (серпень-2014, березень-2015) на $5 млн, а також почав операцію Orbital з тренування бійців ЗСУ. На сьогодні в рамках цієї операції британські солдати підготували 9,5 тисяч бійців ЗСУ за стандартами НАТО.

Ці суми можна вважати незначними, хоча сама Україна і на сьогодні витрачає на ЗСУ лише $3-3,5 млрд на рік. При цьому, коли США чи Велика Британія надавали Україні перші партії бронежилетів 5-6 рівня захисту чи по декілька тисяч кевларових шоломів в 2014 році, таких засобів захисту майже не було на озброєнні нашої армії.

Формально Вашингтон і Лондон не пов’язують допомогу, яку вони надають Україні із Будапештським меморандумом. Не виключено, що роблять це вони свідомо, аби у Києва не склалося уявлення про те, що документ 1994 року створює формальні зобов’язання щодо надання гарантій безпеки Україні. Проте в рамках засідання Комісії стратегічного партнерства Україна-США 16 листопада 2018 року сторони згадали Будапештський меморандум і відзначили його важливість. Водночас Велика Британія готується розширювати програму допомоги Україні, як свідчить останній раунд переговорів між міністерствами оборони двох країні, в тому числі для посилення української обороноздатності на морі. Тому формально Вашингтон і Лондон, не прив’язуючи свою допомогу Україні до Будапештського меморандуму, продовжують її надавати.

Нові консультації – місія нездійсненна

Варто уточнити: МЗС України ініціювало проведення нових консультацій підписантів Будапештського меморандуму відповідно до указу президента про введення воєнного стану від 26 листопада 2018 року.

У цьому контексті слід згадати, що 5 березня 2014 року в Парижі відбулося засідання, предметом якого були зобов’язання сторін в рамках Будапештського меморандуму. Учасниками цього засідання були тодішні очільники зовнішньополітичних відомств США, Великої Британії і України. Проте формальних консультацій щодо документа 1994 року не вдалося провести. РФ просто проігнорувала запрошення і не надіслала своїх представників. Як відомо, тоді Москва апелювала до нелегітимності українського уряду і як наслідок цього, що зобов’язання за Будапештським меморандумом не є обов’язковими для них в такій ситуації.

Однак 21 грудня 2018 року зі слів спеціального посланника США з українського питання Курта Волкера стало відомо про те, що і цього разу РФ відмовляється брати участь в офіційних консультаціях на основі Будапештського меморандуму. Причиною такої поведінки Москви можуть бути ряд факторів. Як можна зробити висновок із заяв Володимира Путіна і Сергія Лаврова, у випадку з 24 захопленими українськими моряками російською владою взято курс на проведення публічного судилища. Нинішній режим в РФ хоче повторити практику СРСР періоду 1930-х років. Лише після того, як буде проведено дійство небачене із часів правління Йосипа Сталіна, полонених можливо відпустять. Не в останню чергу тому, що американська сторона чітко поставила умовою проведення наступних зустрічей із президентом РФ звільнення українських військових і захоплених кораблів. Проте до самого суду в РФ не має жодної зацікавленості в проведенні зустрічі, де їм нагадуватимуть про долю незаконно утримуваних військових. Піти ж на участь в консультаціях означає для Москви так чи інакше опосередковано визнати зобов’язання щодо Будапештського меморандуму.

Однак в таких умовах все одно було б неправильно казати, що відповідна ініціатива МЗС України не мала будь-якого сенсу із самого початку. Для офіційного Києва критично важливо показати всій світовій спільноті, особливо це стосується країн ЄС, що ми використали всі наявні майданчики і можливості для дипломатичного врегулювання наслідків російської агресії в Керченській протоці. Україна шукала будь-які можливості для того, щоб сісти за стіл переговорів із РФ, хоча та постійно ігнорувала дані заклики.

Такі українські ініціативи можуть стати гарним аргументом в діалозі із країнами ЄС щодо того як Київ і Москва на практиці дослухаються до закликів щодо деескалації і дипломатичного вирішення протиріч із боку європейських країн. На фоні фактичного вичерпання Україною всіх дипломатичних можливостей можна буде чіткіше ставити питання про відповідні кроки тиску на Москву із боку західних структур.

Формат «Будапешт плюс»

На фоні ініціативи МЗС України також слід згадати про нову хвилю закликів щодо відмови від Нормандського формату вирішення конфлікту на Донбасі. Цього разу мова йде про перехід до формату «Будапешт плюс».

Нічого дивного в появі таких ініціатив немає. Мінські домовленості і переговори в рамках Нормандського квартету так і не принесли сталий мир на Донбас. Проте є і інша причина – в рамках де-факто триваючої президентської кампанії всім потенційним супротивникам діючого президента критично необхідно пропонувати альтернативи у питанні вирішення конфлікту на сході України. Це також можливість покритикувати діючу владу і представити себе у ролі ефективнішого політика, в тому числі і в сфері міжнародних відносин.

Проте чи вдасться зібрати «Будапешт плюс» - питання. До нього планують залучити США, Велику Британію, Францію, КНР, ФРН і Верховного представника ЄС із закордонних справ і політики безпеки. Вашингтон до цього неодноразово ігнорував заклики офіційно долучитися до Нормандського формату. США опонують цим закликам тим, що вони мають власний двосторонній канал консультацій із РФ щодо Донбасу. Велика Британія, в умовах хаотичного виходу із ЄС, не може дозволити собі розкоші розпорошувати увагу і ресурси. Тим паче Лондон для себе обрав вже роль у україно-російській війні на Донбасі – британці активно закулісно підтримують і лобіюють посилення тиску Європи на РФ, а також посилюють обороноздатність України шляхом тренувань і консультацій.

КНР, формально підтримуючи суверенітет і територіальну цілісність України, скоріше за все, не буде зацікавлена в такому форматі, де буде змушена постійно нагадувати про це РФ. В умовах загострення системної конфронтації між Пекіном і Вашингтоном надійний тил із російського боку для КНР важливіший за будь-яку можливість демонструвати відданість одному із ключових принципів китайської зовнішньої політики. Як наслідок, залишаються все ті ж Франція і ФРН, які і так залучені до Нормандського формату. У таких умовах Брюссель також може справедливо поставити питання щодо доцільності залучення напряму Верховного представника ЄС із закордонних справ і політики безпеки до переговорів із Москвою щодо Донбасу.

Водночас відмова РФ вдруге із 2014 року провести консультації на основі Будапештського меморандуму ставлять під питання готовність Москви приєднатися до будь-якого переговорного формату на основі документу 1994 року. Очікувати цього від Москви як мінімум не логічно, адже згода на формат «Будапешт плюс» це опосередковано визнання актуальності і значення положень відповідного меморандуму. Звичайно, зовнішня політика РФ не позбавлена абсурдності і алогічності. Проте чекати від Москви кроків, які ставлять під сумнів анексію Криму чи легітимність агресії проти українських моряків 25 листопада, як мінімум наївно. А саме таким кроком була б згода на формат переговорів «Будапешт плюс».

Проте навіть, якщо уявити, що вдасться залучити всі країни до формату «Будапешт плюс», це не означає, що РФ змінить свої калькуляції щодо конфлікту на Донбасі. Від зміни переговорних форматів позиція Москви автоматично не змінюється. А саме в цьому і є головний виклик для світової дипломатії.

Микола Бєлєсков, заступник директора Інституту світової політики, для «Главком»