Держава зручних парадоксів. Хто винен у будівельній корупції на місцях?

Кабмін і далі планує свій «експеримент» – готується до розгляду клон скандальної містобудівної реформи (законопроєкт 5655). Про це свідчить інтенсивна медіакампанія. 

Віцепрем’єр Олександр Кубраков каже, що з боку місцевої влади є порушення під час видачі містобудівних умов та обмежень, дозволів та сертифікатів. А авторка розкритикованого Європарламентом та Єврокомісією проєкту 5655 голова партії «Слуга народу» Олена Шуляк, заявляє про «нищівну корупцію» і загрозу перетворення відбудови на «корупційний бам», бо для органів місцевої влади це «священний грааль, бездонне корупційне дно». Виправити ситуацію нібито можна, якщо дати Держінспекції архітектури та містобудування повноваженнями контролювати видачу містобудівних умов, як це передбачає… так потрібний Кубракову і Шуляк урядовий «експеримент».

Насправді чинне законодавство тут дає всі інструменти для держнагляду за законністю дій органів місцевого самоврядування. Але останні чотири роки він не здійснюється. І саме така ситуація і дає можливість цим політикам у публічному полі використовувати існування корупції на місцях як обґрунтування необхідності проведення «реформи» в інтересах будівельного лобі.

Громадська ініціатива «Голка» вирішила дослідити, чому не працює належним чином Держінспекція архітектури та містобудування.

Хто має це контролювати?

Контролювати роботу Держінспекції має уряд через віцепрем'єра Олександра Кубракова. Про це йдеться у відповідному положенні. Окрім цього є ще й положення про Мінінфраструктури. Держінспекція може не здійснювати архбуднагляд лише за вказівкою віцепрем`єра.

При цьому він особисто несе відповідальність за стан справ у доручених сферах держуправління (ст. 45 закону «Про Кабмін»). 

Якщо уряд не забезпечує тут належну роботу – має бути парламентський контроль. За законом, коли мова йде про містобудування і органи місцевої влади – за це відповідає парламентський комітет, який очолює авторка проєкту 5655 Олена Шуляк. 

Відповідно і Кубраков, і Шуляк, які на форумах та презентаціях  розповідають про корупцію на місцях не виконують своїх повноважень.

Таке посилення корупції на місцях можуть створювати свідомо. Лобісти містобудівної реформи, по суті, так взяли країну у заручники, аби розповідати про те, як потрібний урядовий «експеримент». А все, що треба робити – виконувати свої повноваження.

Що таке архбуднагляд і навіщо він треба?

Єдиний приклад корупції, який наводять лобісти містобудівної «реформи», це випадок з IKEA у часи Ющенка та Януковича. Тоді шведський бізнес не зміг побудувати магазин. Це при тому, що за останні два роки близько 1500 різних виконавчих органів місцевих рад розглянули майже 9 тис. заявок на видачу містобудівних умов, понад 62 тис. на видачу будівельних паспортів і близько 83 тис. щодо початку будівництва та введення в експлуатацію. Це дані Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва. 

Прозорість дозвільних процесів у будівництві мала забезпечити ця електронна система, а Держінспекція – перевіряти законність рішень органів самоврядування. 

Для цього існує архбуднагляд. Це антикорупційний контроль та механізм досудового вирішення спорів у сфері будівництва. Його започаткували 10 років тому для контролю за законністю дій органів самоврядування, що в процесі децентралізації отримали нові повноваження.

Ударні досягнення ДАБІ

За законом, станом на 2019 рік, головні інспектори ДАБІ за результатами планової або позапланової перевірки мали право у разі виявлення порушень власноруч скасовувати рішення органів самоврядування та ініціювати питання про притягнення до відповідальності, а якщо порушення могло бути усунуте, то дія такого рішення зупинялася та видавався припис про усунення порушень.

Порядок проведення заходів регулює постанова Кабміну №698, де є корупціогенні фактори – дискреційні повноваження.

ДАБІ мала дуже широке право власноруч ініціювати позапланові перевірки на місцях. Але у разі виявлення порушення інспектори могли вимагати хабар від зацікавлених осіб, щоб його приховати.

Для позапланової перевірки треба було «обґрунтоване звернення фізичної чи юридичної особи про порушення їхніх прав». Тому відмовляти можна було посилаючись на необґрунтованість звернення або на відсутність порушеного права, але навіть за умов ідеального звернення перевірку можна було не призначати роками. Строки не регулювалися.

Тож яка була ефективність роботи органу, який вважався чи не найбільш корумпованим у країні?

ДАБІ за 2019 рік провело понад 1000 перевірок. Були тисячі зупинених та скасованих рішень. Про це йдеться у звіті.

У середньому лише за один робочий день ДАБІ проводила майже п’ять перевірок за результатами яких зупиняла дію 13-14 рішень з порушеннями, а 5-6 незаконних рішень скасовувала. При цьому ДАБІ критикували. Громадськість звинувачувала її у корупції, бо в інтересах забудовників були відмови у проведенні перевірок. А впливові забудовники критикували за скасування документів, називаючи це спробами залякування і тиску задля отримання хабарів з «законного будівництва».

Як би там не було, але ДАБІ протягом року виявляла та усувала кілька тисяч реальних порушень на місцях. Більшість результатів перевірок чиновники місцевого рівня мовчки визнавали і не йшли до суду.

Після ліквідації ДАБІ держнагляд став повноваженнями Державної інспекції архітектури та містобудування (ДІАМ).

Як працює Держінспекція?

У Держінспекцію мали б ретельно відібрати за конкурсом кваліфікованих працівників з нульовою толерантністю до корупції. Керував цим Семен Кривонос, який згодом очолив НАБУ. 

Відбулася цифровізація галузі і почала повноцінно працювати Єдина державна електронна система в сфері будівництва. Тобто тепер можна он-лайн перевірити законність усіх відмов, а всі порушення строків місцевими чиновниками виявляються взагалі за пару хвилин. До речі, це саме ті порушення прав забудовників, на яких роблять акценти Кубраков і Шуляк.

І тут треба порівняти показники корумпованої ДАБІ і новоствореної  «прозорої, як скло» Держінспекції. 

З вересня 2021 року до червня 2023 року провели сім планових і чотири позапланові заходи нагляду, що охоплює лише 2% повідомлень щодо порушень у сфері містобудівної діяльності, які надійшли до Держінспекції. Про це йдеться у звіті Рахункової палати.

Тобто, новий орган за рік роботи проводить менше перевірок та виявляє менше порушень на місцях, ніж стара корумпована ДАБІ виявляла лише за два робочі дні (!). При цьому, Інспекція визнає необґрунтованими 98% всіх звернень про порушення, тим самим встановлюючи, що у 49 випадках із 50 повідомлення про порушення не відповідають дійсності і порушень насправді немає.

Твердження Кубракова і Шуляк про «професійність і принциповість ДІАМ» і про «шалену корупцію місцевого самоврядування» є взаємовиключними. Держінспекція є саме тим спецорганом держвлади, що встановлює факти порушення законодавства місцевими чиновниками. Якщо якість роботи Інспекції не ставлять під сумнів, а вона на десятки тисяч рішень у рік бачить лише одиничні порушення, то офіційно для держави ніякої корупції на рівні самоврядування не існує.

Ось тільки у реальності ця корупція є, але Держінспекція закриває на неї очі. Професіоналізм і принциповість Інспекції – фейк, що є складовою міфу про успішність реформи містобудування. У частині контролю за діями самоврядування, Держінспекція працює в сотню разів гірше, ніж старе корумповане ДАБІ. І тепер на час «експерименту» Держінспекції хочуть віддати повноваження, які зараз виконують органи самоврядування.

За таких умов відсутні звіти щодо реальної ситуації з корупцією на місцях – держава немає жодної об’єктивної інформації про це і всі реформи проводяться наосліп.

Але погана робота ДІАМ – це вершина айсберга. До цього система доходила поступово протягом кількох років. Навіть Рахункова палата у своєму звіті називає кілька причин провалу у здійсненні нагляду, серед яких обмеження під час воєнного стану та неефективні управлінські рішення спочатку Мінрегіону, а потім Мінінфраструктури.

Як у процесі реформи знищувалася система державного архітектурно-будівельного нагляду?

Першим ударом по системі архбуднагляду був у 2019 році закон «… щодо удосконалення порядку надання адмінпослуг у сфері будівництва та створення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва».

З одного боку, він передбачав створення електронної системи, що мало суттєво покращити систему нагляду. Проте, він одночасно позбавляв інспекторів нагляду права на самостійне скасування рішень, прийнятих з порушеннями. За новими вимогами, у разі виявлення порушення слід звертатися до суду, і лише у разі набрання сили рішенням суду про скасування рішення, винні посадовці на місцях могли бути притягнені до відповідальності.

Тому архбуднагляд повністю втратив сенс, як механізм досудового вирішення спорів та захисту забудовників від свавілля місцевих чиновників. Якщо раніше проблему із затягуванням надання послуги чи незаконною відмовою можна було вирішити через ДАБІ за тижні, то за новими правилами залишилось лише два шляхи – або хабар, або місяці чи роки судів.

Зазначені зміни набрали чинності із затримкою у шість місяців, і старому ДАБІ не довелося здійснювати нагляд за новими правилами.

Основним автором цього закону була Олена Шуляк, яка тепер називає величезною проблемою діючого законодавства створену за її участі проблему із відсутністю органу оскаржень.

Наступним кроком стало виїзне засідання Кабміну 13 березня 2020 року за особистої участі Володимира Зеленського, на якому проголосили ліквідацію корумпованого ДАБІ.

ДАБІ ще півтора року продовжувала видавати дозволи на всі будівництва у тому числі і незаконні, але постановою уряду №219 затвердили нове Положення, яким Інспекцію позбавили права на здійснення архбуднагляду, а ніякому іншому органу це повноваження не передали.

Наступні півтора року був розквіт корупції на місцях, адже Кабмін повністю заборонив перевірки. По суті, в присутності президента України, антикорупційні заходи нагляду було оголошеного нічим іншим, як корупцією з боку ДАБІ.

Далі з 2021 року нагляд почала (не)здійснювати новостворена ДІАМ.

До початку повномасштабного вторгнення Інспекція тут нічого не робила. А після нього – виправдовувалася обмеженням на перевірки, які встановив уряд (постанова № 303).

Внаслідок цього, перевірки в порядку архбуднагляду, які стара «корумпована ДАБІ» здійснювала по п’ять на день, перетворилися у настільки рідкісну та унікальну річ, що Мінінфраструктури нещодавно у чотирьох новинах на сайті висвітлювало перебіг лише однієї перевірки законності надання Містобудівні умови та обмеження на будівництво у Києві поряд із Солом’янським парком. Це були двічі анонси початку перевірки, опис перевірки та повідомлення про звернення до суду.

Обмеження перевірок під час воєнного стану. Що не так?

1. Поспіхом припиняючи «планові та позапланові заходи держнагляду (контролю)», Кабмін міг не усвідомлювати, що забороняє і перевірку законності дій органів самоврядування і наносить шкоду економіці. Але те, що ця помилка за понад два роки не виправлена, говорить про свідому підтримку урядом корупції на місцях.
2. Уряд повністю заборонив лише планові заходи, але за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров’я людини тощо, перевірки архбуднагляду дозволені за рішенням Мінінфраструктури. Голова Мінінфраструктури Кубраков публічно заявляє про критичність порушень законодавства органами самоврядування, тож, вочевидь, наявна загроза негативного впливу і підстави для дозволу ДІАМ здійснювати всі необхідні перевірки у порядку нагляду.
3. Відповідно до вже згаданого Порядку 698, ДІАМ окрім планових та позапланових заходів має здійснювати ще камеральні та документальні перевірки, які жодним чином наразі необмежені. Тому ДІАМ зобов’язана забезпечувати на основі записів в електронній системі перевірки дотримання строків надання адмінпослуг та законності рішень органів самоврядування про видачу чи відмову у видачі Містобудівні умови та обмеження та дозвільних документів. А у разі виявлення ознак порушень, ДІАМ зобов’язана звертатися до Мінінфраструктури для отримання дозволу вже на проведення позапланової перевірки.

Таким чином, встановлене Кабміном обмеження на перевірки жодним чином не заважає Інспекції ефективно боротися з проявами корупції на місцях.