Андрій Магера: З великою ймовірністю місцеві вибори 28 жовтня не відбудуться

Члени Центральної виборчої комісії, якій наступного року проводити президентські та парламентські вибори, нині на пороховій діжці. Термін повноважень більшості з них давно сплив, але вони продовжують залишатись на посадах, бо парламент не може змінити цей склад. Остання спроба зробити це відбулася наприкінці минулої сесії, але депутати так і не спромоглися звільнити нинішніх та обрати нових кандидатів, внесених президентом.

Існує висока ймовірність, що саме цей склад комісії на чолі зі ставлеником колишніх «регіоналів» Михайлом Охендовським вирішить долю найближчих президентських виборів. Та слід нагадати і те, що нинішня ЦВК свого часу виявилась фартовою для Петра Порошенка, коли він тріумфував в 2014-му. 

В останні дні ЦВК опинилась в центрі уваги через дуже суперечливу постанову №122, якою вона звернулася до парламентського комітету з питань правової політики та правосуддя, аби там розтлумачили, чи призначати вибори до об'єднаних громад після визнання неконституційним закону «Про всеукраїнський референдум». На думку ЦВК, скасування цього закону може відновити дію попереднього закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 року, який передбачає, що об'єднання громад має відбуватись за обов’язковим місцевим референдумом. До роз’яснення комітету ЦВК фактично відмовляється призначати вибори до об’єднаних територіальних громад, що спричинило масу критики на адресу комісії. Заступник голови ЦВК Андрій Магера, який виступає проти цього рішення, розповів «Главкому», чи є у його колег «чемоданний настрій» та які ризики існують перед президентськими та парламентськими виборами.

«Якби закон про референдуми 1991 року вступив у дію, це жодною мірою не впливає на призначення ЦВК виборів»

Через юридичну колізію ЦВК відмовляється проводити вибори в об’єднаних територіальних громадах до роз’яснення парламентського комітету. Коли ви очікуєте цього роз’яснення? Зараз літо, і очевидно, що комітет збереться не раніше вересня.

Я не розумію логіку цього рішення. Цілком очевидно, що серпень – період відпусток. І в міжсесійний період не працює не тільки парламент у пленарному режимі, а й комітети. Тож очевидно, що в серпні ніякої відповіді від парламенту не могло бути апріорі. Для себе я колізії, якщо чесно, не бачу. Вважаю, що після появи відомого рішення Конституційного суду, коли закон про референдум 2012 року втратив чинність, закон 1991-го про всеукраїнський та місцеві референдуми не відновив свою дію. Якщо б так сталося, то в Конституції мав би бути прописаний механізм для цього або Конституційний суд хоча б в мотивувальній частині зазначив про це. 

Більше того, щонайменше троє суддів КС зазначили, що існує прогалина в сфері регулювання референдумів в Україні. Але навіть якби закон 1991 року вступив у дію, це жодною мірою не впливає на призначення ЦВК перших чи додаткових виборів. Тому що за законом про добровільне об’єднання територіальних громад рішення про їхнє об’єднання ухвалюється в один з двох альтернативних способів. Перший – через рішення місцевої ради і другий – через місцевий референдум. Але місцевий референдум призначає та ж сама місцева рада. Всі утворені громади були утворені рішенням місцевих рад у легітимний спосіб. Тому 122-а постанова ЦВК, якою вона сама собі заборонила розглядати питання призначення виборів, поки не буде відповіді від комітету, виглядає дещо дивно. 

Тобто зараз ЦВК допускає, що діє закон про референдуми 1991 року?

Мінімальна кількість членів комісії, необхідна для ухвалення рішень, – вісім – поставили під сумнів, чи відновив він дію. Але знову ж таки – якщо б він гіпотетично відновив свою дію, це ніяким чином не впливає на можливість ЦВК призначати вибори.

У Комітеті виборців зазначають, що комітет – не той орган, який може ухвалювати такі рішення. 

Парламентські комітети можуть давати роз’яснення щодо застосування законів, але ці роз’яснення не мають сили офіційного тлумачення. І навряд чи їх можна повною мірою застосовувати в судах та інших державних структурах. Тут є питання.

До кінця серпня заплановано кілька виборів до сільських та селищних рад. Що буде з ними? 

У четвер на засіданні ЦВК я ініціював включення до порядку денного двох додаткових питань – про призначення перших місцевих виборів у 89-ти територіальних громадах і про призначення додаткових виборів у 22-х громадах. За мою пропозицію проголосувало лише п’ять членів комісії за необхідних восьми.

Якщо комітет вирішить, що питання об’єднання громад треба вирішувати референдумами, ЦВК до цього готова?

Я виключаю надання такого роз’яснення, тому що воно буде апріорі неправовим. Комітет Верховної Ради не може собою підмінити законодавця і сказати на чорне – біле. Хочеться вірити в краще щодо людей, які називають себе юристами. 

Але найближчі вибори в ОТГ уже не відбудуться?

З великою ймовірністю можна казати, що 28 жовтня, на жаль, місцеві вибори не відбудуться. Згідно з законом, ЦВК оголошує про початок виборчого процесу на місцевих виборах не пізніше, ніж за 70 днів до дня голосування. Тобто це рішення мало б бути ухвалено минулого тижня. Але питання не лише не було розглянуте, а навіть не включенедо порядку денного. 

Вибори в ОТГ – це нова справа для комісії. Які особливості їх проведення можна визначити? 

Насправді виникають проблеми проведення виборів на територіях лінії зіткнення на сході. Місцевий голова Луганської ВЦА наполягає, що все безпечно, але я з цим категорично не згоден. Якщо він хоче відповідати за життя і здоров’я членів виборчої комісії та учасників виборчого процесу, то я не хочу. Другий нюанс полягає в тому, що, наприклад, якийсь населений пункт або сільрада міста, яке підпорядковано місту обласного значення, хоче об’єднатися з суміжною частиною адміністративного району тієї ж області. Закон не дає відповіді, як в такій ситуації бути.

«Я не виключаю, що чинний склад ЦВК буде проводити вибори президента в 2019 році»

ЦВК відслідковує агітаційну активність політичних сил в період, коли виборча кампанія офіційно ще не розпочалася?

Очевидно, потенційні кандидати в президенти розміщують матеріали, які мають ознаки політичної агітації. Чи варто з цим боротися – цікаве питання. З точки зору виборчого закону, карати учасника виборчого процесу можна за порушення виборчого законодавства. Але зараз нема статусу кандидатів, тож кого карати? Чи можна покарати ту особу, яка зараз розміщує рекламу, а потім зареєструється кандидатом? Це теж питання. До цього треба ставитись спокійно, але разом з тим законодавцю треба подумати, чи не варто прибрати передвиборчу агітацію з телебачення і радіо. Чи не варто на рівні закону зобов’язати кандидата в президенти декларувати не тільки свої статки, але і тих людей, які будуть робити внески в виборчий фонд. А то знаходяться Іванки чи Петрики, які за душею не мають ні копійки, але водночас в них є кошти для внесення до виборчого фонду. 

У членів ЦВК «чемоданний настрій» чи ви готуєтесь до того, що цим складом доведеться проводити президентські вибори?

Ми живемо в такий час, коли ні від чого зарікатися не можна. Одного разу я мав необережність пожартувати, що громадяни України швидше отримають безвіз з ЄС, ніж будуть зміни у складі ЦВК. Зараз я не хочу так жартувати відносно безвізового режиму з США, але у нас все може бути. Я не виключаю, що чинний склад ЦВК буде проводити вибори президента в 2019 році. При всіх мінусах такого підходу він, очевидно, є меншим злом. А уявіть, якщо б у законі не було норми, яка б надавала можливість членам ЦВК продовжувати виконувати свої обов’язки, доки їх не звільнить Верховна Рада. Зрозуміло, краще, коли парламент вчасно вносить зміни до складу ЦВК, але існує тотальна недовіра парламенту до президента і навпаки. І на консенсусне рішення їм вийти досить складно.

На ваш розсуд, скільки тому складу ЦВК, який прийде на заміну нинішньому, треба часу, щоб увійти у курс справ та зрозуміти, як працюють тут всі механізми?

Це залежить від кожної людини, рівня її професійної підготовки, інтелектуального потенціалу. Відносно себе можу сказати, що коли я прийшов працювати в комісію у лютому 2004 року, то більш-менш повноцінне розуміння виборчого процесу до мене прийшло місяців через шість. Недостатньо знати один виборчий закон, треба знати практику роботи ЦВК, міжнародний досвід (документи Венеціанської комісії, Ради Європи, ОБСЄ). І очевидним плюсом є знання законодавства інших держав, хоча б сумісних з нами. 

Чи ви знайомі з кандидатами, яких вніс в Раду президент? Що можете про них сказати?

Я знаю десь половину із запропонованих кандидатур. Можу дати хороші характеристики Євгену Радченку, який досить довго крутиться навколо виборчого процесу, причому в різних іпостасях. Він навіть був членом виборчої комісії Киргизької республіки. Я знаю першого заступника міністра юстиції Наталю Севастьянову, у неї чудова англійська мова, хороша освіта – думаю, вона потягне цю роботу. Леонтій Шипілов – науковець, який викладає право в Могилянці, тож це був би хороший досвід для комісії. Алла Басалаєва працювала в юридичному управлінні ЦВК, а зараз – професійний суддя. Проте є багато людей, прізвища яких я вперше почув, коли вони з’явились в поданні президента.

«На жаль, виборець толерантно ставиться до випадків корупції. І не тільки під час виборів»

У нас не тільки зі змінами до складу ЦВК ступор, а й зі зміною виборчого законодавства. Ви особисто вірите, що до парламентських виборів депутати змінять систему виборів на пропорційну?

Як це не високопарно звучить, однією з вимог Євромайдану була зміна виборчої системи. В тому числі, за це гинули люди під кулями. І невипадково фракції парламенту, обраного на крові Майдану, уклали коаліційну угоду, де першочерговим завданням визначили ухвалення нового закону про вибори на пропорційній основі. Але раптом це швидко забулось: спочатку казали, що це ще не на часі, а зараз – що вже не на часі. У мене запитання – а що ви так довго робили? Але я – стриманий оптиміст. Я не вірю у зміну виборчого закону на наступні парламентські вибори, але вірю, що це можна буде зробити пізніше. Або є ідея ухвалити його зараз, але відстрочити введення в дію. 

ЦВК може брати участь у створенні нового Виборчого кодексу? Бо представник президента в парламенті Ірина Луценко каже, що кодекс, ухвалений в першому читанні, застарілий, не має шансів бути ухваленим і треба писати все заново.

Цей проект Виборчого кодексу має певну історичну тяглість – йому щонайменше 12 років. Але він не застарів, а розвивався. А чи Ірина Луценко взагалі має відношення до виборчого права? На жаль, у нас з кожним скликанням парламенту професійний рівень падає. Я застав друге та третє скликання, коли працював в Раді як інтерн, а згодом як помічник народних депутатів. Тоді величезна кількість депутатів розуміла, що таке законодавчі процеси, а зараз в кращому разі ми знайдемо 50 депутатів, які розуміють цю кухню. Вибори 2014 року показали, що радикальне оновлення парламенту на дві третини не призвело до підвищення якості законодавчого процесу.

Щодо Виборчого кодексу, думаю, ви погодитеся, що Україна – країна, яка не шукає легких шляхів. Ми завжди створюємо проблеми, аби їх героїчно долати. В листопаді минулого року у нас на розгляді в парламенті було три альтернативних законопроекти про парламентські вибори, які всі були відхилені. Проте парламент знайшов голоси для прийняття за основу набагато складнішого документу, над яким треба довше працювати. Проект Виборчого кодексу складається з п’яти шматків – три виборчі закони, закон про реєстр і закон про ЦВК. Найпроблемнішими з них є закони про парламентські і місцеві вибори і частково закон про реєстр. Що заважало парламенту ухвалити за основу проект про парламентські вибори, зосередитись на ньому і поки не чіпати місцеві вибори? Але парламент вирішив рухатися в напрямку Кодексу – він ухвалений за основу, робоча група пройшла певну кількість поправок, і до другого читання його можна якісно підготувати. Але хто буде це робити? За винятком одного-двох-трьох депутатів, активістів, інші не мають великого бажання до цього долучатися. Це ж не закон про бюджет.   

Ви раніше заявляли, що в Україні ведеться недостатня боротьба з підкупом виборців. І от, наприклад, пан Березенко з БПП каже, що просто треба посилювати відповідальність за порушення виборчого законодавства. Справа дійсно в недосконалому законодавстві чи у відсутності волі реагувати на такі факти?

Я би сказав, що тут є три проблеми, які треба одночасно вирішити. Перша – у нас, на жаль, в загальній масі виборець толерантно ставиться до випадків корупції. І не тільки під час виборів. Треба міняти свідомість самого народу. Друга – зміна виборчої системи на пропорційну в рази зменшила б кількість зловживань. Бо за неї треба долати загальноукраїнський бар’єр і підкуповувати одразу 35,5 мільйонів виборців – це зовсім інша річ, ніж 160 тисяч на окрузі. 

Але система з відкритими списками, запровадження якої домагаються, не вирішує цю проблему. Бо люди будуть голосувати за конкретних кандидатів, а не просто за партію. 

Так, ця система не призводить до зниження корупції до нуля, але в рази її зменшує. І третій момент – це робота правоохоронних органів в суді, які подекуди дивляться крізь пальці на порушення і, якщо й карають, то не організаторів, а виконавців. Але в частині кримінального законодавства все виписано нормально. 150 років Великобританія не змінює мажоритарну систему, вона вже стала традицією, але раніше вона мала схожі проблеми з нашими – підкуп виборців, викроювання округів, як це комусь потрібно… Проблема в тому, що у нас нема 150 років цього чекати, нам треба жити зараз. Пропорційна система може дати різкі зміни і пришвидшити процес появи ідеологічних партій. 

Але люди бояться, що тоді депутати віддаляться від виборців. Тут у нього округ вже «намолений», він туди постійно їздить, творить «добрі справи», бо зацікавлений в переобранні. А якщо обирати списком, то мешканці територій не побачать свого представника.

Це дуже цікаве питання щодо наших виборців, які в певній масі є патерналістськи налаштованими. Виборцям треба зрозуміти, що не завдання депутата – прокладати дорогу, вибивати кошти на лікарні, школи і так далі. Такі функції є у місцевих органів влади – от з них і треба питати. І обирати міські ради треба за мажоритарною системою.  

Які ви вбачаєте основні зовнішні та внутрішні ризики перед виборами? Через які причини вони можуть не відбутись?

Я не вірю в те, що вибори можуть не відбутись. Формально юридичних причин для непроведення виборів є три: оголошення стану війни, оголошення воєнного стану і оголошення надзвичайного стану. Ризики щодо якісного перебігу виборчого процесу лежать певною мірою в українській ментальності, коли на початку ХХ століття маленькі нації виборювали свою державність. Українці ж в цей час затято і наполегливо боролися між собою. Певною мірою ця ситуація зберігається і зараз, коли заради відсотків рейтингу не гребують нічим. Я чогось думав, що наші політики здатні подорослішати, але це відбувається настільки повільно.

Я до цього ставлюся так: у нас відійшло покоління комуністів, відійде і покоління комсомольців. Нам треба набити гулі, які набивали інші країни. Але Україна іноді хоче винайти велосипед на квадратних колесах, коли є круглі. Взяти той же випадок із законом про місцеві вибори, коли прийняли систему, яка апріорі хибна і шкідлива для країни. Дехто називає це відкритими списками, але відкриті списки – це коли виборець може проголосувати за партію і обрати одного із кандидатів від цієї партії. А на місцевих виборах виборець голосував одночасно за партію і кандидата, якого вона висунула в окрузі і фактично нав’язала виборцю. Ця неприродня виборча система призвела до того, що в Україні нема жодної районної ради, у якій були б представлені всі без винятку територіальні громади сіл, селищ і міст району. Ця система призвела до викривлення конституційного статусу райрад. 

Можна сказати, що ця система себе дискредитувала і на наступні місцеві вибори треба змінювати закон?

Однозначно, і чим раніше, тим краще, тому що часу лишається обмаль. Чергові місцеві вибори мають відбутися восени 2020 року. А у нас попереду президентські та парламентські вибори, і новий парламент почне працювати у кращому разі на початку 2020-го. 

«Більше половини кандидатів у президенти будуть фріками»

На початку серпня ЦВК затвердила обсяг видатків на проведення виборів президента і народних депутатів. На вибори президента буде потрібно близько 2,36 млрд грн, а на вибори парламенту – майже 2 млрд грн. Чи була вже якась комунікація з Кабміном з цього приводу?

В цю суму на 60–70% увійшли видатки на заробітну плату членів окружних і дільничних виборчих комісій. Все інше – виготовлення виборчих документів, передвиборна агітація, видатки зв’язку, транспорту – складають мізер порівняно з головною статтею. Видатки зросли, бо мінімальна зарплата зросла, і на початку 2019 року вона буде становити 4 з чимось тисячі гривень. Порівняйте з виборами 2014-го, коли «мінімалка» становила 1700 гривень. Тоді у нас працювало кілька тисяч членів окружних комісій, але разом з тими у дільничних виборчих комісіях було зайнято понад 400 тисяч людей, кожному з яких треба було платити зарплату. Мене запитують, чи можна здешевити процес. Можна відмовитись від зарплати членам комісій, але чи тоді підуть вони працювати? Навіть зараз, за умов оплати, в ряд комісій ми не можемо знайти людей.

Скільки член комісії може заробити на виборах?

Менше 4 тисяч точно не може, а точні суми залежать від рішення уряду. 

Чи в кошторисі майбутніх виборів закладені кошти для захисту електронних систем від кібервтручання?

Ці кошти закладені у інших бюджетних програмах.

Сума, яка потрібна для парламентських виборів, залежить від виборчої системи?

Частково залежить. Якщо ми зараз повернемо пропорційну систему закритого типу, видатки будуть меншими. Тоді буде один державний округ, а 225 округів стають виключно технічними. Буде один вид виборчого бюлетеня, а не кілька. Пропорційна система відкритого типу дорожче, ніж закритого, бо для кожного регіону виготовляються інші бюлетені, іде реєстрація кандидатів і в загальнодержавному, і в регіональному округах. Але демократія дешевою не буває.

Вже очевидно, що на ці президентські вибори кандидатів буде зареєстровано більше, ніж в 2014-му. ЦВК готова до такого напливу охочих?

Думаю, більше половини з них будуть фріками. Зрештою, ми ще перевіримо, які документи будуть у цих кандидатів і чи будуть вони відповідати вимогам, які є в законі. Наведу вам елементарний приклад – прогалини у законі про вибори президента. Стаття 103 Конституції вимагає, щоб кандидат володів державною мовою. Але закон не передбачає механізму перевірки знання. На практиці все зводилось до того, що кандидат подав документи українською мовою, підписався – тож начебто зрозумів, про що йде мова. Але цей момент в законі треба врегульовувати. Я проти таких крайніх підходів, як в Казахстані, де державні іспити складають. Думаю, якщо у людини в атестаті є позитивна оцінка з української мови, можна вважати, що вона нею володіє. 

А якщо кандидат не вивчав українську мову в школі? 

Тоді треба думати, чи ЗНО якесь спеціальне для них робити. Але якщо у людини є оцінка в атестаті, навіщо над нею ще знущатися?

У разі ухвалення нової Конституції чи треба записати в ній норму про позбавлення українського громадянства тих, хто пішов на співпрацю з окупантами і брав участь у «референдумах за незалежність Криму, «Л/ДНР». Наскільки така норма буде відповідати світовій практиці?

З точки зору конституційного права, революційні зміни в правовій системі держави можна зробити виписуванням норм тільки у новій Конституції. Саме нова Конституція може поламати існуючий правовий лад. Якщо ми говоримо про осіб, які сприяли проведенню «референдумів», які вбивали та калічили наших захисників, які працювали в окупаційних органах влади, в мене є великий сумнів, що вони мають бути моїми співвітчизниками. Хтось говорить, що за чинної Конституції заборонено позбавляти громадянства, але вона передбачає його припинення. До того ж, позбавлення громадянства передбачає міжнародна конвенція, яка більш жорстка, ніж наша внутрішня Конституція. Там виписані всі ці моменти, зокрема, перебування на службі іншої держави і тому подібне. Тому, думаю, на рівні нової Конституції ці речі можуть пройти, а на рівні внесення змін чи ухвалення нового закону – це абсолютно безперспективно. 

Ви багато кажете про розчарування в політиках, про недосконалі закони. А самі ви не бачите своє політичне майбутнє у стінах Верховної Ради, де могли б реалізувати те, про що кажете?

Я не бачу необхідності всім іти в парламент. Принаймні в наших умовах, коли від рядового члена парламенту дуже мало залежить і йому постійно нагадують, за яким списком він пройшов і кому винен до самого гробу. І коли ми хочемо зараз прибрати депутатську недоторканість, на мою думку, це – дурість. Ті, хто грається цією «іграшкою», не розуміють, що Україна – держава молодої демократії, і депутат має бути захищений. Це не особистий привілей депутата, а складова парламентаризму. Звісно, недоторканість не має залишатись в нинішньому вигляді. Наприклад, якщо депутата застали на місці скоєння важкого злочину – вбивства, розбою, зґвалтування – його повинні затримати. Але коли йдеться про підозру вчинення фінансових, господарських чи посадових злочинів, це треба довести. І парламент повинен сам вирішити, чи є тут ознаки політичного переслідування. Зараз депутати у всіх випадках голосують за зняття недоторканості, бо бояться, що подумають виборці. 

За Дейдея та Лозового не голосували.

Кожну таку ситуацію треба розглядати окремо. Якщо ж повернутись до вашого питання, я не розглядаю для себе політичного майбутнього, принаймні, зараз. Зарікатися дуже важко, але я би хотів займатись тим, чим займаюсь зараз. Але разом з тим я чудово розумію, що вічною робота не буває, і коли перевертається одна сторінка, починається наступна. 

Ви з 2004 року в ЦВК. Вам самому тут не набридло?

Певно, якась втома має місце, тому що робота психологічно виснажує. Але мені хотілося б побачити і, можливо, своїми руками запустити пропорційну систему відкритого типу в Україні. Я знаю, як вона працює в інших державах. Але якщо це будуть робити інші люди, трагедії в цьому немає.

Запустити її депутати мають своїми голосами.

Кожен закон повинен мати ноги, аби почати ходити. Має бути структура, яка буде навчати членів комісій, розповідати виборцям, як це працює. Закон не починає працювати, коли депутати на кнопки натиснули. Така складна система буде нормально функціонувати через один-два цикли, але під час її запровадження будуть певні труднощі.

Павло Вуєць, «Главком»

Читайте також: Гримаси децентралізації. Війна між Порошенком та Гройсманом?