Народний депутат Віталій Безгін: Зміна меж ОТГ неминуча, але має пройти три роки
«Оскаржити децентралізацію в Конституційному суді вже нереально»
Зовсім небагато часу минуло зі створення нових районів та нових обʼєднаних територіальних громад, а у Верховній Раді уже готуються зміни до законів про місцеві державні адміністрації, про місцеве самоврядування та про добровільне об’єднання місцевих громад, які стосуватимуться зокрема повноважень старост. Внесений до парламенту законопроєкт №4535 більш чітко конкретизує, що староста не може суміщати свою діяльність з іншою посадою – бути депутатом районних, обласних рад, мати іншу оплачувану роботу тощо. Вводиться й критерій мінімальної кількості населення для створення старостинського округу в 1500 осіб, за виключенням високогірних громад і територій з низькою щільністю населення.
Крім того, спрощується можливість дострокового припинення повноваження старости. Якщо раніше передбачався цілий ряд підстав для такого рішення, наприклад, втрата українського громадянства чи обвинувальний вирок суду, що вступив у дію, то зараз рада громади може призначати і звільняти старост, не обтяжуючи себе мотивацією такого рішення. Також експерти звернули увагу на те, що старости у випадку прийняття змін до законодавства вже не будуть автоматично входити до складу виконкомів обʼєднаних територіальних громад.
Чи не призведуть такі зміни до перетворення посади старости на фікцію? Які проблеми правового чи адміністративного характеру виникають у процесі децентралізації? Ці питання «Главком» поставив співавтору законопроєкту, народному депутату і голові підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою парламентського комітету з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування Віталію Безгіну.
Законодавство про обʼєднання територіальних громад у нас не в усьому синхронізоване з Конституцією країни. Законом про місцеве самоврядування в обʼєднаних громадах передбачена діяльність старост, існування старостинських округів, а в основному законі все ще лишаються сільські, селищні голови... А такій ситуації достатньо, аби пʼятдесят народних депутатів звернулися до Конституційного суду і той з дуже великою ймовірністю скасує наше законодавство про децентралізацію.
З деяких питань уже подали. Фракція «Опозиційної платформи – За життя» вже просить у Конституційного суду визнати неконституційними положення закону «Про добровільне обʼєднання територіальних громад», за якими об’єднання населених пунктів має здійснюватися відповідно до перспективних планів, що затверджуються виконавчою владою. На їхню думку це суперечить статті 140 Конституції, відповідно до якої місцеве самоврядування є правом територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення.
Партія «Опозиційна платформа – За життя» оскаржує в Конституційному суді закон про добровільне обʼєднання громад (Фото: Сайт ОПЗЖ)
Протиріччя може бути вирішене не судами, а лише внесенням змін до Конституції, де на часі впровадження терміну «громада» замість згадок про села й селища. Іншого шляху немає. Чи політично можна виграти суд і знести закон про обʼєднання? Теоретично, закон можуть визнати неконституційним, але чи матиме це позитивний вплив на розвиток самоврядування в країні? Тому що у нас вже всі громади затверджені урядовим розпорядженням, 25 жовтня у них пройшли вибори, а після прийняття у листопаді закону №3651, який дозволив громадам приймати до себе майно районного рівня, закон про добровільне обʼєднання фактично вже втратив чинність у своїй попередній редакції.
Тому я навіть не сумніваюсь, що у них є мінімальний шанс там виграти, тільки це вже ніяк не вплине на той адмінустрій, що є. Крім того, давайте відверто: всі оскарження в Конституційному суді такими політичними субʼєктами, як ОПЗЖ, є винятково демонстрацією політичної позиції. Дуже ефектно зараз спробувати ліквідувати громади, тільки що вони скажуть тим 10% голів ОТГ, які обралися під їхнім політичним брендом, і ще більшій кількості депутатів?
Але ж кінцевою метою такого подання може бути не приведення законодавства у відповідність до Конституції, а створення правового хаосу, дестабілізації.
Звичайно керований хаос може теж бути метою. Однак я думаю, що тут ми бачимо просто бряцання політичними амбіціями. Те саме, до речі, стосується й утворення районів у нових межах. Їх утворення намагалися теж оскаржувати в суді, зокрема розпорядження Кабінету Міністрів «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області», але Конституційний суд відмовився відкривати провадження. Тому думаю й у інших таких позовів немає перспектив.
«Ми анулювали прямі вибори старост, щоб дати головам ОТГ вибудувати свою систему»
Законопроєкт, підготовлений у тому числі і вами, здається, направлений на обмеження і без того нешироких повноважень старост. Зокрема скасується та норма, що староста є членом виконкому обʼєднаної громади. Таке враження, що у нього залишаються виключно декоративні функції: право виступити на засіданні виконкому, право висувати пропозиції до бюджету, замість брати участь у його розробці.
Причина реєстрації цього закону в тому, що виникли проблеми із просуванням децентралізації на практиці. Перша – є велика кількість громад, в які включена велика кількість населених пунктів. І там зараз йде спротив проти визначення старостинських округів через те, що воно означає автоматичне розширення виконкому. Якщо в громаді обʼєднано двадцять старостинських округів, це створює очевидну проблему. Наприклад, найбільша в Україні Генічеська громада Херсонщини це три тисячі квадратних кілометрів. Там введення всіх старост у виконком – не така й проста справа.
Що стосується формування старостинських округів з мінімум півтори тисячі чоловік населення – це більш рамкова норма. При її визначенні ми виходили із розміру найменших із ліквідованих в 2020 році ОТГ, що раніше були створені з порушенням методики щодо основних критеріїв спроможності. Це, наприклад, Калмиківська громада в Луганській області, що нараховувала 1352 особи, Олександріївська ОТГ в Запорізькій області (1368 жителів). Тобто півтори тисячі це достатній мінімум для того, щоб територія мала представництво. Проте ми розуміємо, що є території з низькою щільністю населення, переважно у високогірній місцевості, села дуже віддалені одне від одного, для них мають бути винятки. Тому в законопроєкті і вживаємо формулювання «як правило».
Чим обумовлена норма, що староста не може бути депутатом?
Ми отримали велику кількість запитань з регіонів, коли обрані депутати районних рад намагалися стати старостами. У нас зʼявилися «експерти» на місцях і з Києва, які по-своєму тлумачили закони, казали, що таке балотування не суперечить законодавству. Тому ми хочемо зацементувати цю норму. Вибачте, навіть староста, який обирається непрямими виборами, він теж має представницький мандат, його поєднувати не можна.
Чому старости обираються радами, а не громадами самого старостинського округу?
Поясню, як ми хочемо бачити управлінську структуру всередині громади. Є голова громади, який отримав представницький мандат. Голова громади, певно, вправі вибудувати мережу управління територією і нести за неї відповідальність — політичну і управлінську. Інший підхід це означає повернення до того, що було, коли сільські голови були політичними субʼєктами, і кожен представляв територію, навіть якщо він її перед цим двадцять років грабував. Тому ми й анулювали прямі вибори старост, щоб дати інструмент головам ОТГ вибудувати свою систему. Тобто, староста – фактично представник голови громади на цій території.
Але коли спускають на округ «парашутистів», просто не питаючи думку жителів, це, звичайно, призводить до конфліктів. Тому процедура громадського обговорення при призначенні старости має бути, щоб мінімізувати конфлікти.
Були пропозиції проводити спочатку плебісцит з висування старости, а голова громади мав би потім подати висунуту зборами кандидатуру на розгляд ради, але, на мій погляд, тут можливі маніпуляції. На малій території зібрати за себе умовно двісті підписів достатньо дешево зможе будь-хто.
Розглянемо варіант несумлінного чи корумпованого голови громади. Старости з більшими повноваженнями могли б скласти йому противагу, але з нинішніми повноваженнями навряд чи це буде можливим.
Звісно, що всілякі варіанти можливі. Але голову громади обрала громада і вона має теж розділяти відповідальність за свій вибір. Як на мене, обʼєднані територіальні громади – це не той розмір території, де потрібно вибудовувати складну систему стримувань і противаг. Стримування й противаги будуть, коли наглядові повноваження отримують голови райдержадміністрацій, у них будуть важелі впливу на недоброчесних голів ОТГ. Ще одна система стримувань у тому, що є дуже великий відсоток ОТГ, де голова не контролює депутатський склад ради.
Чому прибрали прямі вибори старост у тому числі у виборчому кодексі? Фактично це був би жест на користь чинних сільських та селищних голів, аби вони не втратили посади. Це перетворювалося б у виникнення постійних конфліктів між головою ОТГ і старостами, що б не сприяло сталому розвитку громад.
До речі, про контроль. Раніше прокуратура мала контролювати законність рішень представницьких органів влади, зараз її усунули від цього, але на зміну їй ніхто не прийшов.
Так, кілька років тому прокуратуру позбавили загального нагляду. На моє переконання, це правильно, тому що прокуратура обʼєктивно втручалася в роботу рад. Погано, що стару систему розвалили, не збудувавши нової. Звісно, що наглядові функції мають бути у голів адміністрацій, у префектів. Відповідний законопроєкт зареєстровано. Але формат буде інший за той, як було з прокуратурою. Там прописано, що якщо у ради є сумніви щодо прийнятого нею рішення, вона спочатку з метою консультації звертається до глави адміністрації, якщо там бачать проблему, то аргументовано доводять її до ради громади і вона має відреагувати. Якщо там відмовляються змінити рішення, то голова адміністрації звертається до суду, де протягом трьох-семи днів ухвалюється рішення. Крім того, з земельних питань нагляд здійснює Держгеокадастр, нагляд за будівництвом здійснює архітектурний контроль тощо.
Раніше в законі було передбачено підстави для відкликання старости. В новому законопроєкті вони всі касуються, виходить, що рада громади може звільнять старост безконтрольно.
Функція старости виконавча, тому логічно, щоб його рада затверджувала та відкликала, якщо має до нього претензії. Такий же принцип, як і при призначенні міністрів Верховною Радою. Раніше процедура була трохи інша, тому що сільський голова був політичною фігурою. Ми її деполітизували, тому тут діє нормальний принцип.
За чотири місяці до проведення місцевих виборів законодавці залишили мажоритарну систему лише в громадах чисельністю менше 10 тис виборців (Фото: Лиманська агенція новин)
Ваше ставлення до «партизації» рад сільських громад з населенням до 50 тисяч? Складна система підрахунку голосів розчарувала виборців. Наприклад, кандидат у депутати набрав необхідну кількість голосів 25% виборчої квоти, навіть більше, але його партія на окрузі не взяла 100% квоти. Округ залишився без депутата, голоси пішли за єдиний список.
Неодноразово наголошував, що вважаю невиправданим запровадження пропорційного голосування на місцевих виборах для всіх населених пунктів, що мають від 10 тисяч виборців замість норми в понад 90 тисяч, як це первісно передбачалося Виборчим кодексом. По суті, це призвело до позбавлення сільських територій представництва в радах громадах. Для загальнонаціональних партій, своєю чергою, це не мало політичного ефекту. Що стосується складності системи, тут не дуже згоден. Вона навіть з першої спроби спрацювала у нас краще ніж, наприклад, в Польщі. Виборці голосували і за партію, і за кандидата.
«Сподіваюсь, запустимо систему моніторингу спроможності громад до кінця 2021 року»
Найбільше конфліктів, які супроводжували створення обʼєднаних територіальних громад, було повʼязано з тим, що якісь населені пункти були не згодні з віднесенням до тієї чи іншої громади. Стаття 6 закону «Про місцеве самоврядування» говорить, що громади села, селища і міста можуть вийти із складу об’єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом, але відповідного закону нема. Крім того, неврегульоване питання обʼєднання двох ОТГ чи навпаки – розділення громади навпіл.
Позиція тут така: адмінустрій сформовано, зараз його чіпати не логічно, має пройти бодай три роки, громада має попрацювати. Це потрібно, щоб вони продемонстрували свою спроможність. Але що стосується інструменту на майбутнє, ми плануємо, що буде прийнято відповідний закон, що допоможе узгодити й наше законодавство про адміністративний устрій з Конституцією. Ним має бути врегульовано й питання обʼєднання чи розʼєднання громад. Його проєкт розробляється у Мінрегіоні, але ще навіть не проходив консультації з профільним парламентським комітетом. Процес зміни конфігурації неминучий, адже деякі території виявляться економічно неспроможними. Це не дивно для країни, де є цілі депресивні регіони. Сподіваємось, що ми запустимо систему моніторингу спроможності громад до кінця 2021 року.
Примусове об'єднання територіальних громад супроводжувалось протестами (Фото: medianova.com.ua)
З тих даних, що ми маємо, у нас приблизно 11 громад відверто слабкі. Можливо, їх порятунком буде приєднання до більш потужних, але може ж статися так, що до влади там прийде сильний менеджмент, який зможе зламати ситуацію.
Центри надання адміністративних послуг, які стали ближче до мешканців, називають головним успіхом децентралізації. Водночас, нотаріальні округи, податкові адміністрації, пенсійні фонди продовжують діяти в адміністративних межах районів. Наприклад, щоб виправити помилку в податковій, селянину доводиться їхати до райцентру, ставати у чергу, тощо.
З часом податкова буде працювати через ЦНАП за тою ж методою, як зараз це відбувається з субсидіями та пенсіями, коли раз на місяць навіть у віддаленій сільській місцині фахівець приїздить до центру адмінпослуг і там розвʼязує всі проблеми, підключаючись до свого віддаленого робочого місця. Логіка така, що з часом все буде замикатися на ЦНАПи. Навіть така найбільш болюча тема, як територіальні центри, які займаються малозахищеними верствами населення, все одно замкнуться на них, хоча Мінсоцполітики хотіло б замикати їх на субрегіональному рівні на своїй новій структурі, але у нас немає віри, що це запрацює.
Але і з центрами надання адміністративних послуг є проблема. Половина обʼєднаних територіальних громад зовсім не має ЦНАПів. Проблему має вирішити закон щодо оптимізації мережі та функціонування центрів надання адміністративних послуг, який вже прийнятий і набув чинності. У 2021 році великі громади отримають центри адмінпослуг в тому числі державної підтримки, до 2023 року центри мають бути в усіх ОТГ.
Зараз ідуть дискусії, в тому числі в Міністерстві юстиції щодо того, як у звʼязку з адміністративно-територіальною реформою формувати нотаріальні округи: районні, міські й районні, обласні і так далі. І на місцях побоюються, що якщо округи формуватимуться на обласному рівні, то самі нотаріуси потягнуться до великих міст, а населення залишиться без нотаріальних послуг.
Така небезпека дуже реальна, через що особисто я проти обласного формування і спілкуюся щодо цього з Мін'юстом. На моє переконання, краще все сфокусувати на субрегіональному тобто районному рівні. І проблема не тільки в нотаріусах. А що у нас з судовою мережею, з лікарняною... У нас госпітальні округи нарізали за незрозумілою формулою, певно, спираючись на особисті політичні інтереси. Я думаю, що їх рано чи пізно доведеться переробляти. А що потрібно зробити зараз – це зацифрувати мережу всіх послуг з охорони здоровʼя і фактично для кожної громади чітко надати методичку, де і які послуги зможуть отримувати її мешканці. Ще одна проблема – районні лікарні, які переходять зараз у власність громад. Так, є тариф Національної служби здоровʼя, який вона заплатить за пацієнта. Але є питання енергоносіїв, питання утримання будівель. Було б логічно ці комунальні витрати також зашити у тариф НСЗУ, бо інакше це виглядає нечесним.
Населеним пунктам, що знаходяться на Арабатській стрілці і межують з окупованою АР Крим, відмовили в створенні обʼєднаної територіальної громади, мотивуючи це сильними проросійськими настроями місцевих мешканців. З другого боку, часто доводиться чути, що у нових межах Берегівського району обʼєднали найбільш проблемні в плані сепаратизму населені пункти Закарпаття. Які були аргументи проти створення громади в одному випадку і за створення району в іншому?
Давайте заглибмося в історію 2014-го року: чи були на Арабатській стрілці серед селищних голів сепаратистські настрої? Звичайно, були, і були готові зустрічати агресора. Я кажу це, як кримчанин. При цьому Арабатська стрілка географічно відірвана від континентальної частини Генічеського району в його попередніх межах (в цих межах зараз створена Генічеська ОТГ) і безпосередньо межує з окупованою територією. На моє переконання, утворення такої громади не відповідало потребам національної безпеки. І хай певний час її жителям доведеться їхати трохи далі для отримання адміністративних послуг, але так ми не наразимо себе на небезпеку з іще одним шматком території, на який може зазіхнути окупант. Це був ключовий критерій, з якого відбувалися консультації і з РНБО, і з СБУ, і з місцевими радами. Якби не присутність поряд російських військ, на території нинішньої Генічеської громади було б реально створити декілька ОТГ.
Учасниця акції за створення окремої громади на Арабатській стрілці (Фото: Суспільне)
Що стосується Берегового, то інформація про події там подається часто маніпулятивно, багато засобів масової інформації повʼязали із створенням Берегівського району скандал з виконанням угорського гімну на сесії в селі Сюртому, попри те що Сюртівська сільрада належить до зовсім іншого району – Ужгородського. Ми мали справжню медійну кампанію з головною тезою «злочинна влада створює угорський район». Нічого не було створено заново: Берегівський район існував у своїй старій конфігурації з радянських часів і завжди мав серед населення значний відсоток угорців за походженням. Він був лише укрупненим – обʼєднаним з Виноградівським районом. Так що незрозуміла нинішня стурбованість дотриманням національних балансів, адже з таким обʼєднанням відсоток українського населення в новому районі зріс. Тепер нам закидають, чому райцентром стало Берегове, а не Виноградів? Подивімося на це в контексті державної безпеки: якщо ми кажемо про те, що йдемо до нового закону про місцеві державні адміністрації і до впровадження спочатку квазіпрефектів, а потім префектів, які будуть виконувати наглядові функції, де нам краще мати того префекта: на території, де теоретично можуть виникнути якісь ризики і непорозуміння в тому числі міжнаціонального характеру, чи на території, яка віддалена від кордону? Очевидно, там, де треба буде більш оперативно реагувати. На моє переконання, те що Берегове стало центром новоствореного району, це взагалі нормально і лише посилюватиме контроль над ситуацією.
Микола Поліщук, Руслан Сокол, для «Главкома»